WHO：針對大流行病的全社會預案

翻譯 / 林玲

國家陸續(xù)出臺的傳染病醫(yī)院建設規(guī)范不僅對于智慧醫(yī)院的頂層設計、建設和運營管理而言是重要的發(fā)展，更重要的是所有人對于疾病的觀念轉變和升級，即在治療的同時重防疫。

為何大流行病規(guī)劃應超出健康范圍？

鑒于嚴重（甚至中等程度）的大流行病將對整個社會產(chǎn)生重大影響，因此所有私人和公共組織都必須為大流行病可能造成的潛在破壞，包括員工缺勤的影響等做準備。

如果沒有及早有效規(guī)劃，世界各國可能會面臨更大范圍的社會和經(jīng)濟動蕩，基本服務連續(xù)性受到重大威脅，生產(chǎn)水平、分配困難和供應短缺。個人組織將受到大流行病對業(yè)務和服務的影響。例如，如果電力和/或水部門無法維持服務，這將對衛(wèi)生部門的運作能力產(chǎn)生嚴重影響，并對脆弱人群造成嚴重的人道主義后果。企業(yè)無法維持運行將增加大流行病的經(jīng)濟后果。一些業(yè)務部門將特別容易受到傷害（例如那些依賴旅游和旅行的人），某些群體在社會中遭受的痛苦可能比其他人更多。

此外，鑒于全球遷徙，運輸和通訊水平日益提高，大流行性病毒可能迅速傳播，幾乎沒有準備時間。

因此，制定強有力的備災計劃，對確保大流行病期間各種業(yè)務的連續(xù)性和減輕可能的經(jīng)濟和社會影響至關重要，它將增強社區(qū)的抵御能力，抵御未來對健康的其他威脅，保衛(wèi)全球居民的安全和福祉。

準備框架

嚴重（甚至中度）的大流行病將考驗國家、企業(yè)和社區(qū)的彈性極限。沒有任何一個機構或組織可以獨善其身。相互依存的公眾準備不足或不協(xié)調，將降低衛(wèi)生部門在大流行病期間作出反應的能力。因此需要準備一種全面的大流行病防范方法。

“準備框架”是一種強調社會各階層相互依存的方法。該框架提出了五項關鍵原則：全社會方法，各級別的準備，注意關鍵性相互依存關系，基于場景的響應和尊重道德規(guī)范。

如圖，整個社會方法由圖中中間的三個圓圈表示：政府、公民社會和企業(yè)。這三個圓圈內的金字塔代表每個部門（包括省政府、地市政府和社區(qū)）。圍繞疫情需要準備、響應和恢復的管理連續(xù)性的九個圈代表九個關鍵服務要素，分別為：衛(wèi)生、水資源、食品、能源、科技、運輸、金融、法律和應急指揮。

全社會計劃

如果政府、企業(yè)和公民社會尚未制定有關如何在大流行病中提供關鍵服務的計劃，則流行病后的經(jīng)濟和社會后果將極為嚴重。這就是為什么社會各階層應該參與大流行病防范的原因。

這將需要不同部門的一致努力，企業(yè)和公民社會維持必要的基礎設施，政府應協(xié)助其他機構和通過措施提供指導，使組織適當修改法律或法規(guī)以促進大流行病應對，并適當修改貨幣政策以減輕大流行病導致的經(jīng)濟影響。

各級準備

所有各級（地方、國家、區(qū)域和全球）都應為大流行病做好準備。全球和國家各級應發(fā)揮領導作用，地方一級應準備采取具體行動。大流行病防范應納入國家、地方區(qū)域災難管理計劃、流程和結構。計劃應基于三個危機管理階段（準備、響應和恢復）。各個組織應將大流行病的防范措施納入現(xiàn)有的危機和連續(xù)性管理系統(tǒng)。

由于大流行病的影響和持續(xù)時間是不可預測的，并且基于此前所有大流行病特征都不同，因此，當?shù)厣鐓^(qū)應制定靈活的計劃，包括提供幾個月的全部需求預案等。

相互依存（共生）的重要性

大流行病很可能導致基本服務提供人員突然嚴重短缺。甚至會對個別社區(qū)的影響延長，因為流行病可能暴發(fā)不止一次。因此，人員配備是業(yè)務連續(xù)性計劃中的關鍵要素。

基本服務（例如水和能源）的提供者依靠重要的商品和服務來維持其運營。這些商品和服務由其他提供商提供，而其他提供商又要依賴其他提供商進行運營。每個提供者都需要規(guī)劃這些關鍵的相互依存關系，基于方案的響應來計劃解決關鍵商品和服務的供應可能中斷的問題。

沒有人知道下一次大流行病的嚴重程度。因此，需要使用明確定義的計劃假設來開發(fā)和計劃可能出現(xiàn)的不同方案。計劃應考慮在這些不同情況下應采取的行動。重要的是要弄清楚如果最壞的情況發(fā)生，將采取什么行動，計劃最壞的情況，同時希望得到最好的結果，這是明智的法律和道德考慮。

大流行病的防范和應對應基于道德規(guī)范并與之保持一致，并反映基本的人權。政府應確定并保護容易受到忽視的弱勢群體（例如難民、移民、殘疾人、監(jiān)獄人口等），并將他們的利益納入計劃中。

每個基本服務提供商都需要確定相互依存關系。在確定相互依賴關系的過程中需要澄清的問題包括：組織提供基本服務所需的關鍵商品和服務，每個關鍵商品或服務的關鍵相互依賴關系，任何重要商品和服務的損失或減少對客戶/受益人的影響，關鍵員工群體流失或可用性下降的影響，可能的失敗點。

此外，大流行病計劃還應考慮到相互依存關系可能導致的失敗。其中包括個別企業(yè)的失敗或代表基本商品或服務的唯一提供商的少數(shù)企業(yè)的失敗。

業(yè)務連續(xù)性管理

業(yè)務連續(xù)性計劃是整個社會為大流行病做好準備的核心。業(yè)務連續(xù)性管理著重于風險分析以及此類風險對組織的潛在影響。業(yè)務連續(xù)性管理著眼于組織部門，流程和職能，包括輸入和輸出。業(yè)務連續(xù)性管理過程應記錄在業(yè)務連續(xù)性計劃中。計劃應定期進行審查，因為計劃是一個連續(xù)的過程，而不是一個靜態(tài)的過程。

此外，業(yè)務連續(xù)性計劃還應基于描述緊急情況參數(shù)及其預期影響，設置明確假設。而衛(wèi)生部門應向其他部門傳達規(guī)劃假設，并指導社會各階層。通常這些假設應涵蓋以下內容：發(fā)病和死亡率，人口中易感工作人群，大流行病持續(xù)時間階段的缺勤水平，可能會引發(fā)的多波疾病。

關鍵醫(yī)療保健部門的相互依存關系

在大流行病期間，醫(yī)療保健部門始終面臨特別嚴峻的挑戰(zhàn)。在某些國家的大流行病計劃中，醫(yī)療保健部門與其他部門尚未得到充分考慮，其復雜性和相互依賴性尚未完全考慮醫(yī)療保健設置所依賴的系統(tǒng)。

醫(yī)療機構依賴于以下部門提供的商品和服務：

運送物資、人員和病人的運輸；

用于支持患者護理、提供電話分類和維持業(yè)務處 理的電信；

能源為設施、臨床和安全系統(tǒng)供電；

用于衛(wèi)生保健設施、制藥業(yè)務和衛(wèi)生服務的水；

用于治療患者的藥品，包括消耗品；

保證供應鏈財務。

政府領導角色

中央政府應提供規(guī)劃的信息和框架，并定義監(jiān)督和協(xié)調關鍵的備災行動。各國政府應制定詳細的溝通戰(zhàn)略，以期鼓勵主要相關機構和組織采取適當?shù)拇罅餍胁獙Υ胧?。關鍵政府部門需要制定業(yè)務連續(xù)性計劃以限制中斷，如面對嚴重的缺勤情況，財政部應計劃維持必要的現(xiàn)金、信貸、銀行業(yè)務、付款、國際資金轉賬、工資、養(yǎng)老金和監(jiān)管服務，并進行系統(tǒng)的應對大流行病風險的能力測試等。

在各級別進行模擬演習，演習是測試、驗證和改進大流行病防范計劃的最佳方法。在雙邊或區(qū)域一級查明并解決重要的跨境問題。

其他機構和組織的作用

在許多國家，國家和國際民間社會以及社區(qū)組織在滿足弱勢群體的基本需求方面發(fā)揮著關鍵作用。因此，這些組織必須制定有關在大流行病期間將如何繼續(xù)其基本服務的計劃。政府應讓民間社會參與當?shù)厣鐓^(qū)制定大流行病防備計劃，并應與當?shù)睾蛧H人道主義機構和組織制定有關誰的計劃，有能力滿足脆弱人群的哪些基本需求（食品、健康、住所、水和衛(wèi)生設施）。這樣做可以明確責任，發(fā)現(xiàn)差距并避免重復規(guī)劃和實施。

社區(qū)組織代表著大型網(wǎng)絡，可以翻譯科學和政府的信息和建議，否則這些信息和建議可能會受到部分人群的不信任或懷疑。社區(qū)領導者可以建立公眾信心，傳播信息并確定面臨風險的人。這樣的組織也可以提供基于社區(qū)的服務，以滿足大流行病期間弱勢群體的需求。

公共部門和私營部門的雇主，都可以在向員工提供適當信息、保護員工的健康和安全，及減少員工的傷害方面發(fā)揮重要作用。

道德和法律方面

大流行性流感的規(guī)劃和應對應基于合理的科學和公共衛(wèi)生原則，并應遵守道德和人權規(guī)范。在切實可行的范圍內，應確保公平獲得保健和其他重要服務。特別是，應該考慮弱勢群體的需求和權利，如難民、國內流離失所者、移民、少數(shù)民族、窮人、老人、身心殘疾者、囚禁在監(jiān)獄中的人、無家可歸者和來訪的外國人。

大流行性流感的規(guī)劃和應對應基于合理的科學和公共衛(wèi)生原則，并應遵守道德和人權規(guī)范。

可行路徑：

基于所有人都應隨時可以獲取有關大流行病信息的原則，公共政策信息應適當匹配本地和個人行動的準確性，它們同時也應該滿足最新且易于理解的要求。通信應為特殊人群量身定制，以克服弱勢群體在獲取此類信息時面臨的障礙。公共衛(wèi)生戰(zhàn)略應促進廣泛參與規(guī)劃和應對大流行性流感的威脅。民間社會、社區(qū)組織和私營部門應參與幫助克服弱勢群體有效參與的障礙。需要評估和監(jiān)測干預措施和政策的影響和效果，尤其是在為弱勢群體提供公平利益并避免其承受不當負擔的前景方面，以便可以及時進行糾正性調整。各國政府應確保獲得最佳可用的科學和社會經(jīng)濟數(shù)據(jù)及分析，以為大流行病的規(guī)劃和應對提供信息，包括有關大流行病和大流行病應對可能給弱勢群體帶來的特殊負擔和次要危害的信息。各國政府應謹慎權衡影響深遠的大規(guī)模行動限制的風險和利益，并以尊重個人權利的方式來實施這些措施。

衛(wèi)生保健人員在道德上有義務為社會提供基本服務。雇主負有保護員工健康的對等義務，以及他們的家人，特別是在高風險工作區(qū)域的員工 家人。

在大流行病情況下，政府可能需要在三個主要法律領域采取監(jiān)管措施：衛(wèi)生政策和組織，公共秩序和個人自由，以及勞工和經(jīng)濟問題。

建議各國政府領導一個跨部門的程序，以確定與大流行病有關的法律問題，并應動員有關參與者采取四套行動：

確定相關的現(xiàn)有措施和法規(guī)，以及如何對大流行病進行修改。

確定現(xiàn)有法律體系在應對大流行病或其他類似重大危機方面的差距。

事先準備必要的法律文本，以期提前實施或在大流行病開始時做好準備計劃。

應在何時需要批準和實施此類新法規(guī)時作出規(guī)定。

制定能夠執(zhí)行和遵守《國際衛(wèi)生條例》的機制。