淺談中國(guó)信訪制度和俄羅斯訴請(qǐng)制度

安璠

摘 要：中國(guó)信訪制度是公民實(shí)現(xiàn)民主參與、權(quán)力監(jiān)督和權(quán)利救濟(jì)的有效途徑，俄羅斯訴請(qǐng)制度與中國(guó)信訪制度在功能和方式上既有相似之處，又有其獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。其中，俄羅斯訴請(qǐng)制度在分類處理、法制建設(shè)、機(jī)構(gòu)職能、終結(jié)機(jī)制等方面值得我國(guó)信訪制度借鑒。

關(guān)鍵詞：信訪;訴請(qǐng);司法;行政

在中國(guó)，信訪作為社會(huì)主義政治制度的重要組成部分，不僅體現(xiàn)了公民的民主權(quán)利，也讓公民能夠配合或參與政府推進(jìn)社會(huì)建設(shè)和治理。在俄羅斯，訴請(qǐng)既是公民保護(hù)自身權(quán)益的手段，又是公民參與國(guó)家管理的渠道，也是公民與國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)話的方式。由此看來(lái)，我國(guó)信訪制度與俄羅斯訴請(qǐng)制度十分相似，通過(guò)對(duì)比研究應(yīng)能對(duì)我國(guó)信訪制度的改革有所啟發(fā)。

一、中國(guó)信訪制度的發(fā)展情況

新中國(guó)成立后，黨和政府對(duì)信訪工作高度重視，通過(guò)人民群眾的來(lái)信來(lái)訪發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，及時(shí)修訂、補(bǔ)充政策法規(guī)，信訪制度逐步形成、發(fā)展。1951年6月7日，隨著中國(guó)第一部規(guī)范信訪行為和工作的法規(guī)《政務(wù)院關(guān)于處理人民來(lái)信和接見人民工作的決定》頒布，信訪工作開啟制度化之路。1964年初，國(guó)務(wù)院秘書廳總結(jié)建國(guó)以來(lái)信訪工作經(jīng)驗(yàn)，寫出了《人民來(lái)信來(lái)訪工作的基本經(jīng)驗(yàn)》，標(biāo)志著信訪工作開始由實(shí)踐探索向理論研究發(fā)展。

改革開放至今，中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)巨大變革，經(jīng)濟(jì)體制快速轉(zhuǎn)型，法律法規(guī)逐漸健全，人民群眾的思想觀念隨之發(fā)生深刻變化，更加注重維護(hù)個(gè)人合法權(quán)益，信訪總量不斷上升，信訪內(nèi)容逐漸豐富。目前，中國(guó)從中央到地方各級(jí)機(jī)關(guān)均設(shè)有信訪機(jī)構(gòu)，已基本形成了縱向到底、橫向到邊的信訪工作網(wǎng)絡(luò)。同時(shí)，中國(guó)也比較重視信訪法制建設(shè)。1995年10月，中國(guó)第一部系統(tǒng)、權(quán)威的信訪法規(guī)《國(guó)務(wù)院信訪條例》頒布，信訪工作不再無(wú)法可依，信訪制度取得了里程碑式的突破。2005年1月5日，國(guó)務(wù)院重新修訂《信訪條例》，新條例進(jìn)一步規(guī)范了信訪工作制度，保障信訪渠道透明化，促進(jìn)糾紛解決類型化，推進(jìn)信訪處理時(shí)效化，且更注重保護(hù)信訪人的合法權(quán)益和維護(hù)信訪秩序的有序進(jìn)行。

二、俄羅斯訴請(qǐng)制度的發(fā)展情況

在俄羅斯，與中國(guó)信訪制度相對(duì)應(yīng)的是訴請(qǐng)制度，它的雛形出現(xiàn)在1497年的《律書》中。1763年，葉卡捷琳娜二世簽署了審查向女皇申訴和請(qǐng)?jiān)赋绦蚍?，這是俄羅斯第一部將司法程序和行政程序的訴請(qǐng)區(qū)分開的法令。十月革命后的蘇維埃時(shí)期，俄羅斯通過(guò)了一系列訴請(qǐng)法令。1968年，《關(guān)于審查公民建議、意見和申訴法》頒布，在俄羅斯訴請(qǐng)制度發(fā)展史上具有重大意義，1980年3月4日該法令重新修訂，成為當(dāng)代俄羅斯處理公民訴請(qǐng)的基礎(chǔ)性法律。

在現(xiàn)階段，俄羅斯的訴請(qǐng)機(jī)構(gòu)縱向分為聯(lián)邦層面和聯(lián)邦各主體層面，橫向分為立法、司法及行政領(lǐng)域，還有特殊的人權(quán)全權(quán)代表，它們相互獨(dú)立，彼此間沒有隸屬關(guān)系。目前，俄羅斯致力于規(guī)范化處理訴請(qǐng)。2006年10月2日，聯(lián)邦層面的《俄羅斯聯(lián)邦公民訴請(qǐng)審查程序法》生效，它對(duì)訴請(qǐng)進(jìn)行了定義，細(xì)化了審查訴請(qǐng)的規(guī)定，比1980年修訂的法令多了審查時(shí)保障訴請(qǐng)人的權(quán)利和安全等內(nèi)容。另外，從俄羅斯聯(lián)邦各主體的訴請(qǐng)機(jī)構(gòu)到立法、司法和行政領(lǐng)域的訴請(qǐng)機(jī)構(gòu)，再到人權(quán)全權(quán)代表的訴請(qǐng)機(jī)構(gòu)，都有各自處理訴請(qǐng)的法律規(guī)范。

三、中國(guó)信訪制度和俄羅斯訴請(qǐng)制度的對(duì)比

首先，在分類處理方面俄羅斯訴請(qǐng)制度比中國(guó)信訪制度更加完善。俄羅斯早在1763年就開始將司法訴請(qǐng)和行政訴請(qǐng)區(qū)分開來(lái)，目前，俄羅斯實(shí)行嚴(yán)格的司法獨(dú)立，行政機(jī)關(guān)不接收涉訴訴請(qǐng)，人權(quán)全權(quán)代表也只有建議權(quán)，可以提請(qǐng)法院或檢察院審查生效的決定、判決、裁決、決議，但不能要求法官進(jìn)行解釋。而在中國(guó)涉訴信訪至今層出不窮，《信訪條例》14條第2款訴訪分離制度形同虛設(shè)。

其次，在法制建設(shè)方面俄羅斯訴請(qǐng)制度比中國(guó)信訪制度更加完善。在俄羅斯，基本上通過(guò)任何渠道進(jìn)行訴請(qǐng)都有法可依，且在訴請(qǐng)的內(nèi)容格式、提交程序、審查期限、處理措施，訴請(qǐng)人的權(quán)利和安全保障等方面均有較詳細(xì)的規(guī)定。而在中國(guó)，雖然憲法明確保障公民的信訪權(quán)利，國(guó)務(wù)院也頒布了《信訪條例》，且在此基礎(chǔ)上大部分省、市、自治區(qū)或行業(yè)、部門都制定了相應(yīng)的信訪條例或規(guī)范，但是《信訪條例》存在覆蓋面不足、精細(xì)度不夠、權(quán)威性不強(qiáng)的問(wèn)題，各省、市、自治區(qū)或行業(yè)、部門制定的條例或規(guī)章又主要是《信訪條例》的具體化或操作性辦法，層面較低。

再次，在機(jī)構(gòu)職能方面俄羅斯訴請(qǐng)制度比中國(guó)信訪制度更加完善。

在俄羅斯，審查訴請(qǐng)的工作人員可以向除法院、偵察機(jī)關(guān)和審前調(diào)查機(jī)關(guān)外的其他國(guó)家機(jī)關(guān)、地方自治機(jī)關(guān)和公職人員索取用于審查訴請(qǐng)所必需的文件和材料，也可以采取措施恢復(fù)或保護(hù)公民被侵犯的合法權(quán)益。而在中國(guó)，信訪機(jī)構(gòu)龐雜分散，職能限于中轉(zhuǎn)、分流，無(wú)法對(duì)信訪作出直接、有效的處理。

最后，在終結(jié)機(jī)制方面俄羅斯訴請(qǐng)制度比中國(guó)信訪制度更加完善?！抖砹_斯聯(lián)邦公民訴請(qǐng)審查程序法》明確規(guī)定若已對(duì)訴請(qǐng)中提出的問(wèn)題進(jìn)行過(guò)實(shí)質(zhì)性答復(fù)，且訴請(qǐng)人再次提交的針對(duì)同一對(duì)象的訴請(qǐng)中沒有新的理由或者事實(shí)，處理訴請(qǐng)的工作人員有權(quán)作出訴情無(wú)效的決定，并終止審查。而中國(guó)《信訪條例》對(duì)信訪終結(jié)機(jī)制的規(guī)定比較宏觀，主要是關(guān)于程序的規(guī)定，實(shí)行初訪、復(fù)查、復(fù)核三級(jí)終結(jié)機(jī)制，而對(duì)內(nèi)容的規(guī)定不夠明晰。

四、俄羅斯訴請(qǐng)制度對(duì)中國(guó)信訪制度的啟發(fā)

一是推行信訪分類，維護(hù)司法權(quán)威性。目前，中國(guó)信訪的權(quán)利救濟(jì)功能被不正常放大，甚至凌駕于訴訟、仲裁和調(diào)解等常規(guī)救濟(jì)手段之上，“信訪不信法”屢見不鮮，有些信訪人甚至企圖通過(guò)鬧訪、纏紡等非正常手段進(jìn)行涉訴信訪，更改案件判決結(jié)果，造成實(shí)際操作中的“三審終審”甚至永無(wú)終審，若該信訪是由行政機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)辦，則又造成了事實(shí)上的行政干預(yù)司法。對(duì)此，必須將信訪事項(xiàng)根據(jù)功能分類處理，權(quán)利救濟(jì)類信訪僅由行政機(jī)關(guān)接收并處理，司法機(jī)關(guān)只接收民主參與和權(quán)力監(jiān)督類信訪，確保訴訪分離。同時(shí)，必須維護(hù)司法的權(quán)威性。任何案件都是依法辦理，均經(jīng)過(guò)了嚴(yán)格的訴訟程序，案件結(jié)果絕不能借由信訪被其他行政部門、社會(huì)團(tuán)體或個(gè)人干預(yù)。

二是加快法制建設(shè)，推進(jìn)信訪規(guī)范化。本應(yīng)經(jīng)司法途徑解決的問(wèn)題之所以大量涌入信訪渠道，歸根結(jié)底還是因?yàn)橹袊?guó)法制尚未健全，尤其是信訪法律制度，既缺乏權(quán)威性也沒有形成完備的體系，與當(dāng)前信訪工作的形勢(shì)不相適應(yīng)，與社會(huì)建設(shè)的要求不相符合。為此，必須加快法制建設(shè)，完善信訪法制，讓信訪行為和工作規(guī)范化，為全面推進(jìn)依法治國(guó)添磚加瓦。首先，要提高信訪法律覆蓋面。信訪活動(dòng)涉及范圍較廣，相關(guān)法律也應(yīng)涵蓋所有國(guó)家機(jī)關(guān)，切實(shí)保障通過(guò)任何渠道進(jìn)行的信訪活動(dòng)都有法可依。其次，要提高信訪法律精細(xì)度。細(xì)化信訪法律中對(duì)信訪人和國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)利義務(wù)的規(guī)定，最大限度保障信訪秩序和公民合法權(quán)益。最后，要提高信訪法律權(quán)威性。信訪的人民性決定了它與人民代表大會(huì)制度有天然的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，應(yīng)提高信訪法律階位，將其定位成由全國(guó)人大制定的基本法律。

三是加強(qiáng)機(jī)構(gòu)建設(shè)，確保職能專業(yè)化。目前，中國(guó)信訪機(jī)構(gòu)并未建立起統(tǒng)一協(xié)調(diào)和信息共享機(jī)制，導(dǎo)致在處理需多個(gè)信訪機(jī)構(gòu)協(xié)同處理的信訪件時(shí)，要么出現(xiàn)推諉扯皮現(xiàn)象，要么因各個(gè)信訪機(jī)構(gòu)處理方式不同，過(guò)于受各信訪機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)重視程度和接訪人專業(yè)程度等主觀因素影響，隨意性太大。對(duì)此，必須加強(qiáng)信訪機(jī)構(gòu)建設(shè)。首先，在法律法規(guī)的層面制定統(tǒng)一協(xié)調(diào)和信息共享機(jī)制，使得各個(gè)信訪機(jī)構(gòu)能夠依法按規(guī)各行其職、互相協(xié)作。其次，注意培養(yǎng)工作人員，采取包括但不限于在大學(xué)開設(shè)信訪專業(yè)，教授相關(guān)法律、心理學(xué)知識(shí)和人際交流與溝通技巧等，安排學(xué)生在行政機(jī)關(guān)實(shí)習(xí)，增加行政經(jīng)驗(yàn)，最終達(dá)到為信訪機(jī)構(gòu)輸送專業(yè)人才，使信訪機(jī)構(gòu)向?qū)I(yè)化方向健康發(fā)展的目的。最后，在人大常委會(huì)中設(shè)立信訪工作委員會(huì)，通過(guò)立法賦予人大信訪工作委員會(huì)實(shí)質(zhì)性的處理權(quán)，針對(duì)民主參與和權(quán)力監(jiān)督類信訪，將《憲法》和《監(jiān)督法》賦予人大的改進(jìn)政策和監(jiān)督權(quán)力的職責(zé)落到實(shí)處，保持人大與人民的緊密聯(lián)系。

結(jié)語(yǔ)

我國(guó)信訪工作在構(gòu)建和諧社會(huì)關(guān)系中具有基礎(chǔ)性地位，它統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方利益，有效緩解社會(huì)矛盾，是黨的群眾工作的重要組成部分。但是，由于法制建設(shè)不健全，社會(huì)發(fā)展不平衡，我國(guó)信訪制度還存在著許多問(wèn)題，亟待完善。

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（作者單位：西安市公共交通集團(tuán)有限公司第六分公司，陜西 西安 710016）