地方立法行政許可設(shè)定權(quán)的權(quán)限范圍

【摘 要】 一直以來(lái)，我國(guó)地方立法行政許可設(shè)定權(quán)的權(quán)限范圍的法律解釋存在爭(zhēng)議，而最高人民法院的指導(dǎo)案例5號(hào)要點(diǎn)1更是引起了學(xué)界對(duì)地方立法行政許可設(shè)定權(quán)的權(quán)限范圍的討論。地方立法行政許可設(shè)定范圍該如何界定，學(xué)界存在“領(lǐng)域說(shuō)”“事項(xiàng)說(shuō)”之爭(zhēng)，“體系說(shuō)”等觀點(diǎn)，各有千秋。本文對(duì)最高人民法院指導(dǎo)性案例5號(hào)中的行政許可設(shè)定權(quán)問(wèn)題進(jìn)行分析，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)采取“體系說(shuō)”，才能相對(duì)比較全面準(zhǔn)確地把握我國(guó)地方立法行政許可設(shè)定權(quán)之規(guī)范體系。

【關(guān)鍵詞】 行政許可 體系說(shuō) 領(lǐng)域說(shuō)

一、基本案情及裁判要點(diǎn)1反映的問(wèn)題

（一）本案基本案情介紹

2007年11月，魯濰公司從江西等地購(gòu)進(jìn)工業(yè)鹽。蘇州鹽務(wù)局認(rèn)為魯濰公司進(jìn)行工業(yè)鹽購(gòu)銷(xiāo)和運(yùn)輸時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照《江蘇鹽業(yè)實(shí)施辦法》的規(guī)定辦理工業(yè)鹽準(zhǔn)運(yùn)證，魯濰公司未辦理工業(yè)鹽準(zhǔn)運(yùn)證即從省外購(gòu)進(jìn)工業(yè)鹽。違反了《鹽業(yè)管理?xiàng)l例》第二十條、《江蘇鹽業(yè)實(shí)施辦法》第二十三條、第三十二條的規(guī)定，并根據(jù)《江蘇鹽業(yè)實(shí)施辦法》第四十二條的規(guī)定，對(duì)魯濰公司作出了處罰決定書(shū)，決定沒(méi)收魯濰公司違法購(gòu)進(jìn)的工業(yè)鹽，并處罰款。魯濰公司不服該決定，向蘇州市人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議。蘇州市人民政府隨后作出了復(fù)議決定書(shū)，維持了處罰決定。魯濰公司不服起訴。

江蘇省蘇州市金閶區(qū)人民法院作出判決，判決撤銷(xiāo)蘇州鹽務(wù)局處罰決定書(shū)，主要裁判理由是：“根據(jù)《行政許可法》第十五條第一款、第十六條第三款的規(guī)定，在已經(jīng)制定法律、行政法規(guī)的情況下，地方政府規(guī)章只能在法律、行政法規(guī)設(shè)定的行政許可事項(xiàng)范圍內(nèi)對(duì)實(shí)施該行政許可作出具體規(guī)定，不能設(shè)定新的行政許可。法律及《鹽業(yè)管理?xiàng)l例》沒(méi)有設(shè)定工業(yè)鹽準(zhǔn)運(yùn)證這一行政許可，地方政府規(guī)章不能設(shè)定工業(yè)鹽準(zhǔn)運(yùn)證制度。根據(jù)《行政處罰法》第十三條的規(guī)定，在已經(jīng)制定行政法規(guī)的情況下，地方政府規(guī)章只能在行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類(lèi)和幅度內(nèi)作出具體規(guī)定，《鹽業(yè)管理?xiàng)l例》對(duì)鹽業(yè)公司之外的其他企業(yè)經(jīng)營(yíng)鹽的批發(fā)業(yè)務(wù)沒(méi)有設(shè)定行政處罰，地方政府規(guī)章不能對(duì)該行為設(shè)定行政處罰?！?/p>

兩年后，最高人民法院把本案作為指導(dǎo)案例公布，并列出如下3項(xiàng)裁判要點(diǎn)：“（1）鹽業(yè)管理的法律、行政法規(guī)沒(méi)有設(shè)定工業(yè)鹽準(zhǔn)運(yùn)證的行政許可，地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章不能設(shè)定工業(yè)鹽準(zhǔn)運(yùn)證這一新的行政許可。（2）鹽業(yè)管理的法律、行政法規(guī)對(duì)鹽業(yè)公司之外的其他企業(yè)經(jīng)營(yíng)鹽的批發(fā)業(yè)務(wù)沒(méi)有設(shè)定行政處罰，地方政府規(guī)章不能對(duì)該行為設(shè)定行政處罰。（3）地方政府規(guī)章違反法律規(guī)定設(shè)定許可、處罰的，人民法院在行政審判中不予適用。”

（二）焦點(diǎn)問(wèn)題：地方立法設(shè)定行政許可的邊界

裁判要點(diǎn)1反映了地方立法行政許可的合理界定問(wèn)題，體現(xiàn)了《行政許可法》的司法適用。根據(jù)《行政許可法》第十五條、第十六條規(guī)定，在已經(jīng)制定法律、行政法規(guī)的情況下，地方立法只能在法律、行政法規(guī)設(shè)定的行政許可事項(xiàng)范圍內(nèi)對(duì)實(shí)施該行政許可作出具體規(guī)定，不能設(shè)定新的行政許可。若是本法第十二條所列事項(xiàng)，尚未制定法律、行政法規(guī)的，地方性法規(guī)可以設(shè)定行政許可。

本案雖并未直接就應(yīng)當(dāng)如何解讀上述法條中“尚未制定”上位法展開(kāi)詳細(xì)討論，但是，通過(guò)在裁判中認(rèn)定本案屬于“已經(jīng)制定”上位法的情形，本案例對(duì)以上兩個(gè)條款是這樣解讀的：本案例不屬于第十五條中所謂“尚未制定”上位法的情形而應(yīng)屬于第十六條中就“上位法已經(jīng)設(shè)定的行政許可”作出具體規(guī)定的情形。這種解讀引出了以下的問(wèn)題：究竟以何標(biāo)準(zhǔn)來(lái)區(qū)分“尚未制定”上位法（因而地方立法可以設(shè)定許可）與上位法已有規(guī)定（因而地方立法不得新設(shè)許可）的情形？應(yīng)如何理解上位法設(shè)定行政許可事項(xiàng)的范圍？

二、現(xiàn)有學(xué)說(shuō)綜述

（一）“領(lǐng)域說(shuō)”與“事項(xiàng)說(shuō)”之爭(zhēng)

“領(lǐng)域說(shuō)”與“事項(xiàng)說(shuō)”之爭(zhēng)，實(shí)質(zhì)上是兩方支持者對(duì)地方立法行政許可設(shè)定范圍是“面”還是“點(diǎn)”的爭(zhēng)論?！邦I(lǐng)域說(shuō)”支持者認(rèn)為上位法設(shè)定許可的范圍是較廣闊的，是一個(gè)有邊界的“面”;“事項(xiàng)說(shuō)”支持者認(rèn)為上位法設(shè)定許可的范圍較窄，只針對(duì)一個(gè)個(gè)具體的“點(diǎn)”。

領(lǐng)域說(shuō)，即如果在某個(gè)領(lǐng)域已有法律、行政法規(guī)予以規(guī)范的，地方性法規(guī)就只能在法律、行政法規(guī)創(chuàng)設(shè)的行政許可事項(xiàng)范圍內(nèi)進(jìn)行具體規(guī)定，而不能創(chuàng)設(shè)新的許可事項(xiàng)。地方立法所規(guī)范的許可，只有在既沒(méi)有制定專門(mén)的法律、行政法規(guī)，也沒(méi)有在其他相關(guān)上位法中作出規(guī)范的情況下才是《行政許可法》上所謂“尚未制定法律、行政法規(guī)”的情形。此處“領(lǐng)域”解釋得較寬泛，如《浙江省房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)管理?xiàng)l例》規(guī)范的是有關(guān)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)管理行為，雖然沒(méi)有專門(mén)的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)管理法規(guī)對(duì)該行為作出規(guī)定，但是《城市房地產(chǎn)管理法》的第三章即是對(duì)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)行為的規(guī)范，因此，就房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)管理行為而言，應(yīng)當(dāng)視為已經(jīng)制定法律、行政法規(guī)，地方性法規(guī)不能就此領(lǐng)域新設(shè)許可。

而事項(xiàng)說(shuō)，即指只要上位法未對(duì)某個(gè)具體事項(xiàng)做出設(shè)定，地方性法規(guī)就有權(quán)設(shè)定許可。此處“事項(xiàng)”的解讀比較具體，支持者認(rèn)為應(yīng)解讀為具體到某一行為的事項(xiàng)。如《寧波市宗教活動(dòng)場(chǎng)所管理辦法》雖然有上位法《宗教活動(dòng)場(chǎng)所管理辦法》，但是《宗教活動(dòng)場(chǎng)所管理辦法》只是對(duì)整個(gè)宗教活動(dòng)場(chǎng)所管理領(lǐng)域作了規(guī)定，沒(méi)有對(duì)舉辦大型宗教活動(dòng)等具體事項(xiàng)作規(guī)定，因此《寧波市宗教活動(dòng)場(chǎng)所管理辦法》可以針對(duì)這些沒(méi)有規(guī)定的具體事項(xiàng)設(shè)定許可。

而本案采取了“領(lǐng)域說(shuō)”。裁判要點(diǎn)1認(rèn)為，在鹽業(yè)管理領(lǐng)域已有法律與行政法規(guī)規(guī)定，地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章只能在法律、行政法規(guī)設(shè)定的行政許可事項(xiàng)范圍內(nèi)對(duì)實(shí)施該行政許可作出具體規(guī)定，不能設(shè)定新的行政許可。

（二）“體系說(shuō)”

該學(xué)說(shuō)提出者金自寧認(rèn)為，應(yīng)結(jié)合體系解釋與抵觸說(shuō)來(lái)界定許可范圍。“體系說(shuō)”認(rèn)為，應(yīng)立足于法律體系的解釋，假定作為整體秩序的法律體系在外部形式和內(nèi)在價(jià)值上的一致性，將同一部《行政許可法》中其他法條也納入視野，全面考察地方立法行政許可的范圍。該學(xué)說(shuō)指出上位法僅規(guī)定了下位法有一定選擇空間的框架秩序，只要下位法的設(shè)定不超過(guò)上位法為其制定的框架，都屬合法。下位法只有違反了上位法為其確定的創(chuàng)制程序或違反了上位法為其確定的內(nèi)容，才算抵觸。在授權(quán)性規(guī)定上，立法法上規(guī)定可能應(yīng)用于行政許可設(shè)定的，對(duì)地方性法規(guī)而言，指的只能是統(tǒng)籌推進(jìn)本行政區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)均等的“地方性事務(wù)”或“尚未制定”上位法的非法律保留事項(xiàng)兩種情形;對(duì)于地方性規(guī)章而言，指的只能是“本行政區(qū)的具體行政管理事項(xiàng)”一種情形。在限制性規(guī)定中，《行政許可法》第十五條也規(guī)定了四項(xiàng)地方性法規(guī)與政府規(guī)章不得設(shè)定的事項(xiàng)。因此，從整個(gè)法律體系考慮，地方立法行政許可的設(shè)定范圍實(shí)際上已經(jīng)作出了界定。

在本案中，《鹽業(yè)條例》沒(méi)有直接規(guī)定工業(yè)鹽準(zhǔn)運(yùn)的問(wèn)題，很難在通常意義上說(shuō)該規(guī)章與該條例“相沖突”或“相抵觸”。然而，在這樣的情況下，仍可考察作為下位法的該規(guī)章是否超越其立法權(quán)限：即考察此地方政府規(guī)章是否超出立法法所規(guī)定地方規(guī)章“可以”作出規(guī)定的情形。很顯然，因?yàn)椴淮嬖谂c鹽業(yè)準(zhǔn)運(yùn)相關(guān)的法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，所以該規(guī)章有關(guān)鹽業(yè)準(zhǔn)運(yùn)的規(guī)定不屬于《立法法》第八十二條“為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定需要制定規(guī)章的事項(xiàng)”。那么，問(wèn)題就取決于工業(yè)鹽準(zhǔn)運(yùn)是否屬于“本行政區(qū)域內(nèi)的具體行政管理事項(xiàng)”了?？紤]到本案中的工業(yè)鹽之營(yíng)運(yùn)跨越了規(guī)章制定地方之行政區(qū)域，因此有理由認(rèn)為本案中的工業(yè)鹽準(zhǔn)運(yùn)并非“本行政區(qū)域內(nèi)”的具體行政管理事項(xiàng)，相應(yīng)地，可以認(rèn)定該地方規(guī)章的制定超越了地方政府的管轄權(quán)限。本案中，江蘇省政府工業(yè)鹽營(yíng)運(yùn)所設(shè)許可，顯然違背了這一條。

三、問(wèn)題的分析

（一）地方立法創(chuàng)設(shè)行政許可的合理性基礎(chǔ)

1.該案件中產(chǎn)生爭(zhēng)議的原因

該案件之所以引起眾多討論，是因?yàn)椤缎姓S可法》中“尚未制定”法律、行政法規(guī)，下位法才可以設(shè)定許可的表述過(guò)于含糊，司法實(shí)踐難以把握地方立法行政許可設(shè)定的范圍。本案中裁判要點(diǎn)1認(rèn)為，鹽業(yè)管理的法律、行政法規(guī)沒(méi)有設(shè)定工業(yè)鹽準(zhǔn)運(yùn)證的行政許可，地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章不能設(shè)定工業(yè)鹽準(zhǔn)運(yùn)證這一新的行政許可。該要點(diǎn)的指導(dǎo)作用在于給地方立法行政許可的設(shè)定劃定了范圍。

2.該問(wèn)題所具有的一個(gè)普適性的合理性基礎(chǔ)

通過(guò)對(duì)上述現(xiàn)有學(xué)說(shuō)的介紹，不難看出，該問(wèn)題還是有普適性的合理性基礎(chǔ)的，那就是《立法法》所強(qiáng)調(diào)的下位法要服從上位法，不能與上位法相抵觸。我們假設(shè)將該問(wèn)題置入整個(gè)法律體系當(dāng)中，對(duì)該問(wèn)題全面、整體地考察，不難發(fā)現(xiàn)，凡是地方立法，必須遵從上位法的規(guī)定，凡是地方立法，其權(quán)限必須嚴(yán)格遵守《立法法》的規(guī)定，因此，在該問(wèn)題上，我們也應(yīng)形成這種共識(shí)，即地方立法的許可設(shè)定權(quán)限遵守《立法法》的規(guī)定，不能與上位法相抵觸。

（二）地方立法設(shè)立許可范圍的依據(jù)

以此合理性基礎(chǔ)為標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)立許可的范圍大小應(yīng)當(dāng)采用“體系說(shuō)”，以《立法法》第七十二，第八十二條與《行政許可法》第十二，第十三條為依據(jù)，顯然是最為合理的。下面將對(duì)上述學(xué)說(shuō)一一評(píng)述。

“領(lǐng)域說(shuō)”與“事項(xiàng)說(shuō)”均有優(yōu)劣?！邦I(lǐng)域說(shuō)”對(duì)地方行政許可設(shè)定權(quán)持嚴(yán)格限縮態(tài)度，其支持者認(rèn)為符合傳統(tǒng)的法律保留原則，也吻合我國(guó)行政許可法“相對(duì)集中”行政許可設(shè)定權(quán)、改變“行政許可過(guò)多過(guò)濫”之現(xiàn)實(shí)的立法原意。但是，批評(píng)者認(rèn)為，它過(guò)分限制了地方立法空間，特別是在國(guó)家層面的立法覆蓋面不斷擴(kuò)大的情況下，地方立法的行政許可設(shè)定權(quán)難以實(shí)現(xiàn)，那么《行政許可法》所賦予的地方立法許可權(quán)很有可能成為一紙空文?！笆马?xiàng)說(shuō)”既賦予了地方更多的許可設(shè)定空間，提高了地方立法自主性，也有法條的支持（《行政許可法》第十二條使用的是“事項(xiàng)”字眼），且能結(jié)合地方不同情況，適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展。但是反對(duì)者則指出該看法使地方行政許可設(shè)定權(quán)過(guò)大，不利于公民權(quán)利的保護(hù)。但是，這兩種學(xué)說(shuō)的含義都過(guò)于含糊。這兩種觀點(diǎn)雖對(duì)地方立法許可設(shè)定范圍作了界定，但是“領(lǐng)域說(shuō)”的“面”究竟多大，“事項(xiàng)說(shuō)”的“點(diǎn)”究竟多小呢？從《行政許可法》第十二條可看出，法條所指的“事項(xiàng)”實(shí)際上比上述討論的“領(lǐng)域”范圍更大，可見(jiàn)“領(lǐng)域”“事項(xiàng)”的范圍并無(wú)統(tǒng)一的界定。且根據(jù)相對(duì)論的觀點(diǎn)，范圍的大小總是相對(duì)的，并不是絕對(duì)的。因此，采用這兩種觀點(diǎn)還是難以解決上述的許可設(shè)定范圍的問(wèn)題?！绑w系說(shuō)”采用體系解釋，結(jié)合立法法對(duì)行政許可范圍進(jìn)行解讀，比較清晰明了，為筆者所贊同?！绑w系說(shuō)”對(duì)顯然立足于合理性基礎(chǔ)，將該問(wèn)題置于法的效力原則中，整體把握我國(guó)實(shí)定法上地方立法設(shè)立行政許可的權(quán)限，指出我國(guó)地方立法行政許可設(shè)定權(quán)的規(guī)范體系，包括了憲法組織法-立法法-行政許可法這三個(gè)層次，以及每一層次上肯定性授權(quán)與否定性限制之兩方面;并通過(guò)將這種體系解釋?xiě)?yīng)用于本案，展示了一種比該案原判更為系統(tǒng)的解釋框架。對(duì)原判法律論證具有顯著的補(bǔ)強(qiáng)作用，具有極大的借鑒意義。

（三）該案件的借鑒意義

該案件為地方立法的行政許可設(shè)定權(quán)究竟有多大的問(wèn)題作了示例，對(duì)往后相關(guān)的司法實(shí)踐提供處理思路，具有一定的實(shí)踐意義。但歸根結(jié)底，地方立法許可設(shè)定權(quán)的問(wèn)題，中央立法與地方立法的縱向關(guān)系，都與政策息息相關(guān)。本案實(shí)際上亦是市場(chǎng)與鹽業(yè)管理部門(mén)之間的博弈、管理部門(mén)上下級(jí)的博弈，以及司法與行政的博弈。從本案的實(shí)際效果來(lái)看，法院對(duì)地方政府規(guī)章制定跨區(qū)域的工業(yè)鹽準(zhǔn)運(yùn)許可的不予認(rèn)可，實(shí)際上會(huì)使外來(lái)鹽業(yè)市場(chǎng)主體更容易在當(dāng)?shù)厣姘l(fā)展，也一定程度上對(duì)當(dāng)?shù)佧}業(yè)造成沖擊。一方面，若對(duì)該領(lǐng)域設(shè)定許可，可能不利于市場(chǎng)流動(dòng)，但另一方面，不設(shè)定許可，行政機(jī)關(guān)的管理權(quán)能將大大受限。因此，該案實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)了最高院對(duì)各方利益的平衡，也體現(xiàn)各主體之間的博弈。

四、結(jié)論

本文從指導(dǎo)案例切入，圍繞地方立法的行政許可設(shè)立范圍的問(wèn)題提出了本文的焦點(diǎn)問(wèn)題：地方立法設(shè)定行政許可的邊界，并對(duì)現(xiàn)有幾種主流學(xué)說(shuō)進(jìn)行評(píng)析，論證該問(wèn)題的合理性基礎(chǔ)，最終得出采用“體系說(shuō)”為依據(jù)，強(qiáng)調(diào)地方立法在上位法所確定的框架秩序下享有一定的選擇空間，以《行政許可法》第十三條、第十五條為代表的原則性方向性指示來(lái)處理地方立法的行政許可設(shè)立范圍的問(wèn)題。

【參考文獻(xiàn)】

[1] 參見(jiàn)楊景宇：《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)行政許可法（草案）〉的說(shuō)明》，載中國(guó)人大網(wǎng)http：//www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2003-10/30/content_5323224.htm，最后訪問(wèn)時(shí)間：2016年10月1日。

[2] 參見(jiàn)沈關(guān)成：《對(duì)地方立法權(quán)的再認(rèn)識(shí)》，載《中國(guó)法學(xué)》1996年第1期。

[3] 參見(jiàn)王錫財(cái)：《地方立法要正確理解不抵觸原則》，載《中國(guó)人大》2005年第10期。

[4] 參見(jiàn)金自寧：《地方立法行政許可設(shè)定權(quán)之法律解釋：基于魯濰案的分析》，載《中國(guó)法學(xué)》2017年第1期。

作者簡(jiǎn)介：李仿納（1999-）、女、廣東佛山市人、學(xué)位：本科、研究方向：法學(xué)