立法保障，“等”外探索

陳侃

6月18日，上海市人民代表大會常務委員會通過了《關于加強檢察公益訴訟工作的決定》（以下簡稱《決定》）。毫無疑問，《決定》的出臺，對進一步完善檢察公益訴訟工作有著積極的推動作用，同時也為其提供了明確的法律依據(jù)。那么，本次公布實施的《決定》中有哪些值得關注的亮點呢？本刊記者于近日采訪了上海市人民檢察院第八檢察部，對《決定》中所規(guī)定的內(nèi)容進行逐一解讀，并對上海的檢察公益訴訟工作所取得的成績、存在的問題以及下一步的計劃進行了深入的探討。

立法緣由

檢察機關提起公益訴訟制度的正式實施始于2017年7月1日。應該說，作為司法體制改革的重要內(nèi)容之一，該制度自實施以來取得了顯著的成效，但同時也存在一些問題。最主要也是最突出的問題在于相關法律和制度的供給不足。2017年6月27日，全國人大常委會通過了修改《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的決議，分別增加了一條檢察公益訴訟的條款，正式從法律層面確立了檢察機關提起公益訴訟制度。此外，2018年5月1日起實施的《英烈保護法》中的第25條也規(guī)定了檢察機關依法對侵害英雄烈士的姓名、肖像、名譽、榮譽，損害社會公共利益的行為向人民法院提起訴訟。（《檢察院組織法》和《檢察官法》中也有一個條款）至于司法解釋層面，則有2018年3月正式實施的由最高人民法院、最高人民檢察院《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》。法律依據(jù)方面的供給不足成了客觀存在的問題，而這也給檢察公益訴訟工作帶來了一些困難。

其中最現(xiàn)實的困難莫過于受案范圍的問題。根據(jù)法律的明確規(guī)定，檢察公益訴訟工作的受案范圍可以用“4+1”來形容：民事訴訟法與行政訴訟法以列舉的方式規(guī)定了檢察機關開展公益訴訟的案件范圍，包括生態(tài)環(huán)境領域、食品藥品領域、英雄烈士的名譽及榮譽、國有土地使用權出讓、國有財產(chǎn)保護。然而第八檢察部副主任林儀明檢察官對記者表示，各地司法實踐卻也因地域的不同而存在很大的差異。以上海為例，涉及生態(tài)環(huán)境、食品藥品的案件因其事關民生，自然是廣受重視、也必須高度重視的問題。但同時，由于產(chǎn)業(yè)結構特點等因素，上海的生態(tài)環(huán)境污染問題相對于其他省市而言，或許并沒有那么突出，這也可以從近年來上海環(huán)境污染案件的實際情況看出端倪。

與此同時，上海作為超大型城市，在進行城市治理的過程中也會有自身的特點。比如城市公共安全的問題，像近年來頗受關注的高空墜物問題以及消防安全問題等，一旦發(fā)生事故，可能會對公眾的生命及財產(chǎn)造成極大的危害。除此之外，上海還保留了不少歷史建筑，而在歷史建筑的保護方面，也存在一定的問題。比如坐落于黃浦區(qū)的書隱樓，就因其產(chǎn)權歸屬與保護需求存在沖突的原因而陷入保護困境。這些都是需要保護的社會公共利益，人大代表、政協(xié)委員和社會有關方面多次呼吁檢察機關應當通過公益訴訟為完善城市治理提供新的檢察助力。

也正因如此，地方針對檢察公益訴訟的立法迫在眉睫。上海檢察公益訴訟工作開展以來，得到市委、市府、市人大領導的高度重視。去年年初，市委深改委就聽取了市檢察院關于開展公益訴訟工作情況的匯報，市委市府辦公廳還印發(fā)了《關于支持檢察機關依法開展公益訴訟的意見》。去年，市人大常委會還開展了對檢察公益訴訟的專項監(jiān)督，去年11月市人大常委會部分組成人員專題聽取檢察公益訴訟工作情況匯報，并就加快推進本市檢察公益訴訟地方立法工作提出意見。今年年初以來，市檢察院積極配合市人大監(jiān)司委啟動立法調(diào)研暨草案的起草工作。在起草過程中，充分吸收、運用去年專項監(jiān)督活動的成果，并廣泛征求各方面意見，并召開多次調(diào)研座談會，聽取了數(shù)十家單位以及人大代表、專家學者的意見建議，從而形成最終的草案。

“等”外探索

前文所提及的城市公共安全維護以及歷史建筑保護等為題，毫無疑問都是涉及重大公共利益的。然而問題在于，法律并沒有把這些明確列入檢察公益訴訟工作的受案范圍，這就會產(chǎn)生一定的爭議。民事訴訟法第55條規(guī)定，“人民檢察院在履行職責中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為……”，行政訴訟法第25條規(guī)定，“人民檢察院在履行職責中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權出讓等領域……”。如何理解這個“等”字？到底是等內(nèi)，還是等外，理論界和實踐界存在較大爭議。

“等”內(nèi)等，還是“等”外等，這是個問題。但在現(xiàn)實生活中，公共利益保護的客觀需要很多時候卻是等不起的。因此，檢察機關也在積極回應社會公眾的呼聲和要求的同時，根據(jù)最高人民檢察院提出的“積極穩(wěn)妥拓展公益訴訟案件范圍”的指導要求，在等內(nèi)案件的辦理基礎之上，也做了一些實踐探索。

記者了解到，虹口區(qū)檢察院在履行公益訴訟職責中發(fā)現(xiàn)，近年來本市虹口區(qū)某小區(qū)內(nèi)房屋外墻裝飾性構件多次出現(xiàn)局部掉落的情況，已發(fā)生多起墜落物砸損機動車事故，而且越來越多的裝飾性構件呈現(xiàn)出加速損壞的趨勢，現(xiàn)有構件普遍存在損傷加劇、繼續(xù)脫落的風險，對小區(qū)的公共安全造成重大安全隱患。眾所周知，高空墜物被稱為“懸在城市上空的痛”，嚴重危害公共安全、侵害民眾合法權益，影響社會和諧穩(wěn)定。2019年11月中旬，最高法印發(fā)《關于依法妥善審理高空拋物、墜物案件的意見》，明確將這個威脅“頭頂安全”的社會問題入刑。

據(jù)了解，虹口區(qū)檢察院于去年8月16日分別向相關行政機關、街道辦事處制發(fā)行政公益訴訟訴前檢察建議。該行政機關、街道辦事處收到檢察建議后，也分別于去年10月21日、10月12日書面回復虹口區(qū)檢察院，明確收到檢察建議后，采取了一系列積極的措施。

翻修工程于今年5月啟動，由行政機關負責督促維修工程的開展，并保證施工進度、質(zhì)量和安全，同時也將督促物業(yè)管理部門采取有效措施保障小區(qū)的公共安全。而街道辦事處則及時做好業(yè)主的告知、解釋等工作，爭取小區(qū)業(yè)主的理解、配合和支持。檢察機關也將全程監(jiān)督小區(qū)修復工程及相關安全措施的落實。

與高空墜物案件相類似，消防安全的問題同樣牽動人心。今年4月8日，本市徐匯區(qū)一住戶家中，由于將電瓶車置于室內(nèi)違規(guī)充電發(fā)生鋰電池故障進而引發(fā)火災受到了社會的關注。電瓶車安全充電問題以及樓宇通道內(nèi)消防隱患問題對社會公共利益的損害不容小覷，鑒于維護公共消防安全和人民生命財產(chǎn)安全，徐匯區(qū)檢察院公益訴訟辦案組于4月13日集中對兩個住宅物業(yè)建筑內(nèi)公共區(qū)域進行了消防安全隱患排查，防止區(qū)域內(nèi)再次出現(xiàn)重大火情。該院公益訴訟辦案組隨機對某公寓1號樓的六層、七層、八層進行了消防安全隱患排查。排查中，調(diào)查人員發(fā)現(xiàn)一樓地面是專門設有非機動車停車庫并配有充電設施。但該住宅小區(qū)內(nèi)多戶居民仍在樓梯間、消防安全通道等公共區(qū)域停放電動車及放置電器、紙箱等雜物。

此外，調(diào)查人員還發(fā)現(xiàn)另一小區(qū)大樓消防安全通道和樓梯間無序停放著大量的電動車、自行車以及堆放著紙箱、衣柜、嬰兒車、洗衣機等雜物，其中有些電動車停放在空調(diào)外機邊上，甚至有些電動車停放堵塞了消防設施。

兩處小區(qū)出現(xiàn)的問題充分反映了物業(yè)服務企業(yè)在日常管理、居民消防防范意識、消防部門安全隱患排查等方面存在缺失和漏洞。目前，徐匯區(qū)檢察院已于今年4月27日向行政機關制發(fā)檢察建議，截至記者發(fā)稿前，行政機關正在整改中。

同時，個人信息安全也成為上海檢察公益訴訟的一項特色工作，根據(jù)《全國人大常委會關于加強網(wǎng)絡信息保護的決定》等法律辦理了多起公益訴訟案件，并向APP應用商店制法檢察建議督促后者盡到平臺主體責任，取得了良好效果，也得到了社會公眾的認可。

當然，在辦理刑事案件、指控犯罪的過程中，上海檢察機關還提起了刑事附帶民事公益訴訟，要求相關的侵權責任人，除了承擔刑事責任之外，還要承擔相應的民事責任。然而，對相關企業(yè)或者行為人提起刑事附帶民事公益訴訟，是否會違反對于同一行為不重復評價的原則？對此，林儀明表示，從理論上講，民事公益訴訟可以認為是對行政執(zhí)法、刑事措施的一種補充，亦即行政法、刑法功能無法調(diào)整的，或者調(diào)整不夠到位的，民事公益訴訟可以發(fā)揮補充性的作用，在當事人承擔行政、刑事責任的基礎上，讓其承擔應當承擔的民事責任，接受“民事制裁”。比如刑事判決中可能會存在罰金刑，但是罰金刑所涉及的罰金往往不能與侵權人的違法收益相提并論。在這樣的情況下，檢察機關就通過提起刑事附帶民事訴訟，要求相關侵權人同時承擔相應的民事責任。在民事公益訴訟中，檢察機關會提出懲罰性賠償，比如涉及到生態(tài)環(huán)境污染、食品藥品等安全問題。所謂懲罰性賠償，既有賠償?shù)囊?，更關鍵在于懲罰，從某種意義上講，通過懲罰性賠償，在刑法功能發(fā)揮的基礎之上，進一步增加民事強制裁的功能，讓損害公益者承擔刑事責任的同時，在經(jīng)濟上也無法獲益，可以起到一般預防的功能。

而在歷史建筑的保護方面，上海檢察機關也在積極履職。比如針對位于本市虹口區(qū)的德鄰公寓進行保護。德鄰公寓是過去的遠東第一公寓，近代一些名人作家都曾居住于此。檢察機關在履職中發(fā)現(xiàn)，某企業(yè)在承租德鄰公寓期間，對內(nèi)部進行違規(guī)改造。根據(jù)規(guī)定，對歷史建筑的內(nèi)部進行改造、裝修都必須經(jīng)過審批程序。檢察機關發(fā)現(xiàn)這個問題之后，啟動了公益訴訟程序，督促相關行政機關依法履行職責，及時督促相關的主體進行修復，進行妥善的處置。在檢察機關的推動下，行政機關制定了修復方案，并進行了修復工作，而該案也被評為2019年法治上海的十大案例之一。

先行先試

實踐中先行先試以解決公共利益保護迫切之需可以理解，但是相關的法律規(guī)定也必須及時跟上，否則就會一直處于“裸奔”的狀態(tài)。依法治國所提出的要求之一就是依法行政，盡管檢察機關在前期實踐中的舉措都符合法理，也符合公共利益的需求，但是最終必須要上升到法律制度規(guī)定的層面，執(zhí)法才會更有依據(jù)。

其實，去年的十九屆四中全會上，就對究竟是“等”內(nèi)還是“等”外的問題在政策層面上進行了清晰的解釋，大會明確提出拓展檢察公益訴訟案件范圍，要求進一步發(fā)揮檢察公益訴訟的職能作用。但是另一方面，由全國人大常委會來進行修法，想要在短期內(nèi)就制定完成顯然不太可能。因此，各個地方結合自身實際進行立法，先行先試就成為相對來說較為合理的解決方案。

所以，在這一次的立法中，在涉及受案范圍的部分，也立足于上海的城市特點和需求，將涉及金融秩序和知識產(chǎn)權的內(nèi)容也納入保護范圍，這也是本次立法的最大亮點。《決定》在“4+1”的基礎上明確列舉了上海檢察機關要重點關注和拓展的五大范圍，包括城市公共安全、金融秩序、知識產(chǎn)權、公民個人信息保護以及歷史風貌區(qū)和歷史建筑保護。

《決定》中還規(guī)定，法律法規(guī)、司法解釋亦即經(jīng)批準適用的國際條約等涉及公益保護規(guī)定的，檢察機關依法開展公益訴訟工作。這也為以后的進一步充實公益訴訟案件范圍提供了兜底性條款?！懊袷鹿嬖V訟主要針對侵權的主體，它可以是公司，也可以是個人，相關侵權主體從事了違法的行為，給社會公共利益造成了損害，檢察機關對此啟動民事公益訴訟，要求承擔相應的民事責任，這個訴訟請求包括賠禮道歉、停止侵害、排除妨害、賠償損失等。”同時，有一些也可能是預防性的訴訟，比如企業(yè)生產(chǎn)了可能對公眾健康造成損害風險的食品藥品，“檢察機關就可以要求相關主體采取防范措施，包括停止生產(chǎn)，對業(yè)已銷售的產(chǎn)品進行召回，或者給社會公眾以風險性提示等”。

自我完善

本次立法第二大亮點則在于，對檢察機關的履職方式作出了規(guī)定，并對檢察機關本身提出了更高的要求?！稕Q定》第一條，也就是立法目的規(guī)定，檢察機關履行職責的方式包括，訴前檢察建議、督促起訴、支持起訴以及提起訴訟等方式，依法開展檢察公益訴訟工作。事實上，檢察機關提起公益訴訟不能僅僅簡單地理解為訴訟。換言之，不是只有起訴了才能看作是公益訴訟。大量的工作是做在前端的，比如檢察建議，如果給行政機關制法檢察建議能夠解決問題的話，就不會啟動訴訟程序，這也是節(jié)約司法資源的體現(xiàn)。訴訟不是目的，解決問題才是關鍵。

其次，《決定》還對檢察機關提出了要求，包括要求檢察機關提升檢察建議的質(zhì)量和水平，依法、精準監(jiān)督，發(fā)揮檢察建議在推進依法行政、嚴格執(zhí)法和促進社會治理中的作用。同時，對檢察機關履行職責的具體方式也予以明確的規(guī)定，包括可以采取委托公證或證據(jù)保全等方式，可以指派司法警察、檢察技術人員協(xié)助檢察官履行調(diào)查核實職責等，還規(guī)定了可以委托、聘請其他具有專門知識的機構和人員參與檢察公益訴訟，強化了檢察公益訴訟的專業(yè)屬性。

協(xié)調(diào)配合

數(shù)據(jù)顯示，在上海檢察機關所辦理的322件環(huán)境公益訴訟案件中，行政公益訴訟數(shù)量達到254件，占比78.9%，這也說明了督促行政機關依法履行職是檢察公益訴訟工作的重點。因此，本次立法針對行政公益訴訟方面也存在不少亮點。

從我國檢察公益訴訟制度的初衷來看，實際上更多的是關注行政公益訴訟，要求檢察機關對于行政機關內(nèi)部存在的一些怠于履行職責或者不作為的問題予以監(jiān)督，從而推動相關問題的解決。我們國家的行政涉及到方方面面，幾乎每一個領域都有行政機關的身影與其職權的覆蓋，這也就決定了行政機關是保護社會公共利益的第一責任人。檢察機關提起行政公益訴訟，其作用在于推動、督促其履行其應當履行的職責。而只要行政機關履行了職責，理論上就能起到保護社會公共利益的作用。

《決定》關于行政公益訴訟的亮點可以從兩方面來理解。第一，是規(guī)定了行政機關的義務。各級人民政府及其有關部門應當積極配合檢察機關依法開展調(diào)取查閱行政制法卷宗、收集證據(jù)材料等調(diào)查核實工作。對于檢察機關提起的行政公益訴訟案件，被訴行政機關負責人應當出庭。從這個角度來說，該規(guī)定增強了檢察公益訴訟工作，進一步強化了檢察機關法律監(jiān)督的權威性。早先由于法律供給不足，會造成檢察機關調(diào)查難、取證難的問題，通過本次立法，對于解決這一難題有極大的幫助，可以起到促進、推動法治政府建設的作用。

第二，是規(guī)定了在檢察公益訴訟工作過程中，如果發(fā)現(xiàn)行政規(guī)范性文件存在合法性問題的話，可以向有關制定的主體提出意見和建議，這在全國也屬首次。一般而言，行政訴訟針對的是具體的行政行為，而不是抽象的行政行為。所謂抽象行政行為，指的是國家行政機關制定行政法規(guī)、規(guī)章和具有普遍約束力的決定、命令等行政規(guī)則的行為。在我國，抽象性行政行為的合法性審查屬于國家權力機關和上級行政機關的職權，不能針對抽象行政行為提起行政訴訟。但是，一般認為，抽象行政行為作為具體行政行為的依據(jù)和指導，一旦違法，其造成的后果可能要比具體行政行為更為嚴重。而在本次立法之后，如果檢察機關在開展行政公益訴訟過程中，發(fā)現(xiàn)抽象行政行為，亦即行政規(guī)范性文件存在合法性問題，可以一并向有關機關提出。

其實早在2018年，上海市高級人民法院、上海市檢察院就共同簽署了《行政規(guī)范性文件審查銜接工作機制的意見》，這也為該條款提供了依據(jù)。而該條款的規(guī)定，也有助于進一步發(fā)揮行政公益訴的作用——不僅僅是對具體行政行為的糾正，同時對抽象行政行為也起到一定的推動和完善作用。

公眾參與

既然是公共利益，那么其維護就應該讓社會公眾共同參與。《決定》中將“社會參與”的相關內(nèi)容單列一條無疑也是一大特色?！稕Q定》規(guī)定，承擔環(huán)境保護、消費者權益保護、特殊群體權益保護等職責的社會組織，應當積極履行公益保護職責，并與檢察機關加強信息交流，及時移送相關線索。

同時，《決定》還鼓勵社會公眾向檢察機關提供公益訴訟相關線索，引導社會公眾有序參與檢察公益訴訟工作根據(jù)有關規(guī)定，對積極參與檢察公益訴訟工作并作出貢獻的單位和個人予以表彰，對舉報有功人員給予獎勵?！吧鐣嫘枰空麄€社會的共同參與，這種方針和想法貫穿于整個立法文件中。檢察機關在公益訴訟中，更多的是監(jiān)督、督促的作用，推動相關的適格主體積極承擔職責，共同完成公共利益的維護?！?h3>線索來源

過去，檢察機關在開展公益訴訟工作的過程中，線索來源也一直是客觀存在的難點之一。對此，《決定》也提供了可行的解決方案——對于行政執(zhí)法和審計監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)存在公共利益受到侵害的事實可能需要啟動檢察公益訴訟的，有關機關應當及時將線索移送同級檢察機關。這在國內(nèi)的相關立法當中也屬首次。

同時，《決定》還提到，公安機關在辦理相關領域刑事案件時，可以邀請檢察機關提前介入。而公安機關在依法搜集刑事犯罪證據(jù)時，可以根據(jù)檢察機關的建議，協(xié)助收集、固定犯罪嫌疑人侵害國家利益和社會公共利益的相關證據(jù)。與傳統(tǒng)意義上的檢察機關提前介入刑事案件不同，檢察機關提前介入公益訴訟案件，其所要調(diào)取的是民事侵權的證據(jù)?！氨热顼嬘盟嚓P犯罪，公安機關辦理的可能時假冒注冊商標罪案件，那么辦案人員可能是從假冒注冊商標的角度辦案，其關注點在于是該飲用水否屬于假冒注冊商標的范疇，但對于公益訴訟部門來說，將來如果要提起民事公益訴訟，則必須證明這個飲用水質(zhì)量不符合安全標準，也足以危害社會公眾的身體健康，這就要求檢察機關必須提前介入調(diào)查取證，否很則可能造成證據(jù)的滅失。”

新的征程

如前文所述，《決定》進一步明確了檢察公益訴訟工作的受案范圍，這既是對現(xiàn)有實踐的肯定，也為今后的公益訴訟工作提供了更加有力的依據(jù)與支撐?！敖窈箝_展相關方面的等外案件，會更有依據(jù)。本次地方立法中明確列舉的這5個領域?qū)⑹墙窈筇剿鞯闹攸c?！?/p>

不過，本次立法所新增的5個領域，只有金融秩序和知識產(chǎn)權方面目前上沒有大量的實踐經(jīng)驗，然而這方面的需求是客觀存在的。“以金融秩序維護為例，在證券領域，利用內(nèi)幕交易、虛假陳述以及炒作股價等行為會對投資者的權益會造成損害，通過公益訴訟的方式，確定侵權行為的存在，相關的投資者可以根據(jù)檢察機關的示范性訴訟來要求賠償。畢竟個體的舉證、主張的難度非常大，通過檢察機關的介入，能夠固定相關企業(yè)或者人員侵權的事實以及侵權的責任，有利于投資者維護自身的權益?！?/p>

而在知識產(chǎn)權的保護方面，考慮到服務保障上海國際貿(mào)易中心的建設以及自貿(mào)區(qū)的建設，檢察機關也在探索濫用知識產(chǎn)權損害公共利益的行為，比如植物新品種、生物遺傳資源、基因等對生物安全具有重要影響的情形。另一方面，針對一些市場壟斷性行為、不正當競爭行為、上海老品牌、地域性商標以及非物質(zhì)文化遺產(chǎn)等等方面的保護，也可以通過開展公益訴訟來維護。

另一方面，如前文所述，鑒于《決定》對相關方面的協(xié)作配合作出了明確的規(guī)定，這也就意味著檢察機關今后進行檢察公益訴訟工作與相關方面的協(xié)作配合也會更順暢。“今后檢察機關在調(diào)查取證方面、信息共享方面、獲取案件線索方面、鑒定評估方面會更順暢，對于破解當前司法實踐中遇到的難題有積極的推動作用。”