農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款中的金融政策研究

陳學軍 蔣廷偉

摘要：農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點工作激活了土地要素資源，拓寬了“三農(nóng)”融資通道，撬動銀信資金大面積反哺農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟。試點三年以來，新田試點區(qū)走出了屬于自己的發(fā)展模式。但也因為自身經(jīng)濟發(fā)展起點較低、各產(chǎn)業(yè)先天落后等無法回避的現(xiàn)實問題，面臨著許多亟待解決的突出矛盾。本文根據(jù)新田縣試點調(diào)研成果，從金融機構(gòu)的視角出發(fā)針對“農(nóng)地”價值評估、信貸風險、信貸擔保體系、信貸審批流程等方面發(fā)現(xiàn)的問題提出綜合性政策建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款;信貸支持;金融政策

中共中央十八屆三中全會在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出：賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保的權(quán)利，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。表面看，“農(nóng)地”經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點工作是為了激活土地要素資源，拓寬“三農(nóng)”融資通道，撬動銀信資金大面積反哺農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟;從戰(zhàn)略的高度看，它是破除自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟，促進傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的劃時代變革。從全國各地區(qū)試點的成效來看，地方需要根據(jù)先天稟賦，因地制宜地實施不同類型的試點模式[1]。同時完善評估體系、明晰抵押法律地位，通過銀政合作加強經(jīng)濟和行政的激勵作用，并嚴格把控好金融機構(gòu)的內(nèi)生性風險[2-4]。

一、調(diào)研地試點現(xiàn)狀

2015年底，新田縣被全國人大常委會授權(quán)確立列為農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點縣之一。當?shù)剡\用“1+N”工作機制，以央行再貸款等貨幣政策工具為“1”，將農(nóng)地抵押貸款試點與地方政府部門的精準扶貧、創(chuàng)業(yè)就業(yè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展等政策資源“N”相融合，調(diào)動農(nóng)地抵押貸款借貸雙方的參與積極性。

（一）結(jié)合扶貧再貸款示范區(qū)推動農(nóng)地試點工作

新田縣把握人民銀行在本縣開展扶貧再貸款示范縣創(chuàng)建的契機，獲得了人民銀行對新田縣農(nóng)村商業(yè)銀行在扶貧再貸款資金規(guī)模方面的重點傾斜，通過將扶貧再貸款資金用于支持產(chǎn)業(yè)扶貧和小額信貸，優(yōu)先支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體吸納貧困戶就業(yè)、流轉(zhuǎn)貧困戶土地和采購貧困戶產(chǎn)品。在人民銀行1.8億元扶貧再貸款支持下，新田農(nóng)村商業(yè)銀行向涉及農(nóng)地抵押貸款、產(chǎn)業(yè)扶貧的重點企業(yè)累計發(fā)放農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)抵押貸款30筆、金額4 138萬元。

（二）創(chuàng)新農(nóng)地抵押貸款授信模式

新田縣金融機構(gòu)在人民銀行的指導下開展農(nóng)地抵押貸款授信模式創(chuàng)新，授信按照“核定額度、循環(huán)使用、憑證貸款、隨借隨還”的模式管理。2017年6月，在新田縣農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款第二期集中授信儀式中縣農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)商銀行、工商銀行、郵政儲蓄銀行、建設銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行為舜康生態(tài)農(nóng)業(yè)科技有限公司等89家新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體授信3.21億元，涉及流轉(zhuǎn)耕地33 049畝，農(nóng)戶12 261戶，其中貧困農(nóng)戶8 000戶。

（三）創(chuàng)設“三本證書”

“三證”即：《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證》《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)他項權(quán)利證》和《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款（授信）協(xié)議書》?！叭C”為型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供了法律層面的保障，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體憑《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證》向涉農(nóng)金融機構(gòu)提出貸款申請，并在農(nóng)村土地確權(quán)頒證管理部門下設的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中心辦理抵押登記過戶手續(xù)。以《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)他項權(quán)證》的形式變更權(quán)屬名稱，抵押給涉農(nóng)金融機構(gòu)辦理抵押貸款。原證由土地流轉(zhuǎn)中心集中統(tǒng)一管理，待款項還清再交還給新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)到期解除合同以后，由確權(quán)頒證管理部門收回流轉(zhuǎn)證予以吊銷（圖1）。

二、突出問題

（一）“農(nóng)地”價值評估專業(yè)性較差

當前，新田縣雖然形成了四種定價評估模式，即銀行內(nèi)部定價、借貸雙方協(xié)議定價、政府平臺定價、市場評估定價，但評估人員的專業(yè)性較低，對農(nóng)業(yè)各生產(chǎn)要素的相關(guān)信息難以全面而準確地把握。同時，在操作上評估人員隨意性較大，評估人員也不固定，不同的人員就有不同的評判標準和結(jié)果。因此，部分金融機構(gòu)認為自身難以準確界定“農(nóng)地”經(jīng)營權(quán)價值，加之抵押物風險較大，難以處置，所以對農(nóng)地貸款業(yè)務的“興趣”不大。

（二）信貸風險控制難以控制

一是《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證》是在農(nóng)戶與村兩委或新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體之間簽訂的合同之上頒發(fā)的一個經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證明，沒有經(jīng)過公證，其真實性和執(zhí)行力難以識別，也沒有違約責任之類的條款，銀行信貸風險不好控制風險。二是“農(nóng)地”抵押貸款按照試點方案1∶10的比例放大，一旦貸款出現(xiàn)風險，需要動用風險補償基金時，要面臨審批環(huán)節(jié)過多過嚴的壓力，導致風險補償基金導向力減弱。三是農(nóng)地試點貸款沒有將借款人的直系親屬納入追責范圍，這也在一定程度上阻礙了農(nóng)地試點貸款的發(fā)展。

（三）信貸對象單一

從調(diào)研的4鎮(zhèn)4村（新田縣龍泉鎮(zhèn)東升村、新圩鎮(zhèn)伍家村、陶嶺鎮(zhèn)周家村、驥村鎮(zhèn)驥村）入戶調(diào)查的結(jié)果來看，絕大部分受訪農(nóng)戶已將所承包土地的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給附近規(guī)模較大的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。筆者從新田人民銀行和新田縣土地流轉(zhuǎn)服務中心了解到，試點三年以來金融機構(gòu)的貸款對象基本都為具有一定規(guī)模的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，而普通個體農(nóng)戶獲貸較少。出現(xiàn)上述情況可能與以下原因有關(guān)：一是普通農(nóng)戶的抵押物不足，抵押期限較長。新田縣創(chuàng)設的《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)證》只能解決流轉(zhuǎn)期限在3年以上，土地規(guī)模50畝以上的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的融資需求。二是小規(guī)模土地的借貸收益較低，金融機構(gòu)的進入意愿不強。

（四）貸款審批權(quán)受限、信貸監(jiān)管固化

隨著金融改革的深入，國有商業(yè)銀行機構(gòu)網(wǎng)點在縣城逐步委縮，與此同時，包括貸款審批權(quán)在內(nèi)的信貸政策也逐漸收緊，農(nóng)地抵押貸款的審批要報向省、市分行，甚至要報送總行，導致基層金融機構(gòu)缺乏自主權(quán)和積極性。

此外，銀行信貸管理中要求信貸員對調(diào)查的真實性和合法性要全面全程負責，一旦農(nóng)地試點貸款出現(xiàn)不良時，信貸員要承擔一定比例的信貸風險。而針對農(nóng)地試點貸款，中央在決策中明確有盡職免責條款和免責情況，但現(xiàn)實中卻難以界定，信貸員很難甚至無法有效把控風險，導致被動追責，加上農(nóng)地貸款業(yè)務筆數(shù)多、金額少、手續(xù)繁雜，其嚴重影響信貸員的積極性和主動性。