屆中補(bǔ)選縣鄉(xiāng)兩級人大代表的立法思考

程向暉 滕修福

朋友圈有人大工作者咨詢：“屆中補(bǔ)選縣鄉(xiāng)兩級人大代表由誰來主持？能否縮短補(bǔ)選時限？”對此，有網(wǎng)友認(rèn)為應(yīng)由縣一級人大常委會來主持，可以簡化程序縮短時限;有網(wǎng)友則認(rèn)為，選舉法查無法據(jù)，本地選舉實施細(xì)則又沒明確。筆者認(rèn)為，由誰主持和能否壓縮補(bǔ)選時限，應(yīng)依據(jù)選舉法和本?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）一級選舉實施細(xì)則之規(guī)定，依法依規(guī)操作。筆者建議，依據(jù)選舉法制定的地方選舉實施細(xì)則對此應(yīng)有所明確。

屆中補(bǔ)選人大代表的主持問題

依據(jù)選舉法第二章之規(guī)定，縣（不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、自治縣）鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）兩級“設(shè)立選舉委員會，主持本級人民代表大會代表的選舉”（第八條第二款）。設(shè)立的縣鄉(xiāng)兩級選舉委員會由縣一級人大常委會任命（第九條），并接受縣一級人大常委會的領(lǐng)導(dǎo)（第八條第二款之規(guī)定）。從上述條款規(guī)定來看，縣鄉(xiāng)兩級人大換屆選舉以后的屆中出缺補(bǔ)選人大代表，似乎也應(yīng)該是選舉委員會主持，其實不然。

依據(jù)《安徽省各級人民代表大會選舉實施細(xì)則》第十一條規(guī)定，“不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、縣、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的換屆選舉結(jié)束后，選舉委員會即行撤銷”。選舉委員會只是縣鄉(xiāng)兩級人大代表換屆選舉的臨時性機(jī)構(gòu)，隨著人大代表換屆選舉工作的結(jié)束，選舉委員會也自行撤銷。筆者認(rèn)為，雖然選舉法沒有明確選舉委員會是換屆選舉的臨時性機(jī)構(gòu)，但實際情況就是如此。

依據(jù)安徽省選舉實施細(xì)則第十一條之規(guī)定，“本屆人民代表大會任期內(nèi)的選舉工作，由不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、縣的人民代表大會常務(wù)委員會和鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會主席團(tuán)負(fù)責(zé)”。也就是說，屆中補(bǔ)選縣一級人大代表由縣一級人大常委會負(fù)責(zé)，屆中補(bǔ)選鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級人大代表由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)負(fù)責(zé)。筆者認(rèn)為，這一規(guī)定不僅具有現(xiàn)實的可操作性，而且合乎法理。專門的選舉機(jī)構(gòu)自行撤銷后，屆中選舉自然落到常設(shè)機(jī)關(guān)（機(jī)構(gòu)）的頭上。

大多數(shù)地方選舉實施細(xì)則也有類似規(guī)定，例如，《北京市區(qū)、縣、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會代表選舉實施細(xì)則》第六十條規(guī)定：“補(bǔ)選區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會代表，由區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會決定，在區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會領(lǐng)導(dǎo)下，設(shè)立補(bǔ)選機(jī)構(gòu)，主持補(bǔ)選工作?！薄端拇ㄊ　粗腥A人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法〉實施辦法》第五十七條規(guī)定：“由選民直接補(bǔ)選代表時，應(yīng)當(dāng)重新核對選民名單，并由縣級人民代表大會常務(wù)委員會或者鄉(xiāng)級人民代表大會對補(bǔ)選的日期、程序、公告的發(fā)布等事項作出決定。”《山西省各級人民代表大會選舉實施細(xì)則》第六十條規(guī)定：“補(bǔ)選的時間、方式，由常務(wù)委員會決定?！?/p>

綜上所述，省一級的選舉實施細(xì)則應(yīng)明確，屆中補(bǔ)選縣鄉(xiāng)兩級人大代表，由縣一級人大常委會決定，分別由本級人大常委會（或設(shè)立補(bǔ)選機(jī)構(gòu)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)負(fù)責(zé)主持選舉，這樣就有規(guī)可循。

能否縮短補(bǔ)選時限的程序問題

依據(jù)選舉法之規(guī)定，縣鄉(xiāng)兩級人大代表直接選

舉，選民榜應(yīng)在選舉日的20天以前公布（選舉法第二十七條），初步代表候選人名單應(yīng)在選舉日的15天以前公布（第三十一條），正式代表候選人名單應(yīng)在選舉日的7天以前公布（第三十一條）。上述法定時限，是換屆選舉縣鄉(xiāng)兩級人大代表的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，絕不可疏忽大意，否則就程序違法。

依據(jù)選舉法第五十六條之規(guī)定，屆中補(bǔ)選代表的前提條件是有代表“因故出缺”（第一款）。因此，沒有代表出缺的屆中選舉人大代表，不是補(bǔ)選，而是增選（預(yù)留備用代表名額的選舉），應(yīng)適用于換屆選舉代表的一般程序規(guī)定，不能壓縮時限。屆中補(bǔ)選代表依法可以簡化。一是縣級以上地方各級人大閉會期間，可以由本級人大常委會補(bǔ)選上一級人大代表（第三款），但是如果是增選，不能在人大常委會會議上進(jìn)行選舉，應(yīng)召開人代會進(jìn)行選舉。二是補(bǔ)選代表可以等額選舉（第四款），但增選代表應(yīng)依法差額（第三十條）。三是省一級可以制定選舉實施細(xì)則，即“補(bǔ)選的具體辦法，由省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)定”（第五十六條第四款）。

依據(jù)選舉法第五十六條第四款之規(guī)定，省一級人大常委會均制定了諸如選舉實施細(xì)則的地方性法規(guī)，絕大多數(shù)地方對屆中補(bǔ)選縣鄉(xiāng)兩級人大代表簡化程序壓縮了補(bǔ)選時限。例如，北京市選舉實施細(xì)則專章（第八章）對“代表的補(bǔ)選”進(jìn)一步簡化規(guī)定，壓縮了相關(guān)法定時限，即選民榜在選舉日的15天以前公布（第六十二條），初步代表候選人名單在選舉日的5天以前公布（第六十三條），正式代表候選人名單在選舉日的3天以前公布（第六十三條）。

安徽省選舉實施細(xì)則第五十六條對補(bǔ)選縣鄉(xiāng)兩級人大代表也進(jìn)一步簡化規(guī)定，明確壓縮了公布代表候選人的法定時限，即“確定的正式代表候選人名單，應(yīng)在選舉日的三日以前公布”（第三款）。依據(jù)安徽省選舉實施細(xì)則第五十六條之規(guī)定，選民榜只明確補(bǔ)正，沒有規(guī)定公布時限，也沒有明確初步代表候選人的名單公布。筆者認(rèn)為，安徽省屆中補(bǔ)選縣鄉(xiāng)兩級人大代表，在時限上只要在選舉日的3天以前公布選民補(bǔ)正榜、正式代表候選人名單即可，未必非要公布初步代表候選人名單不可。

四川省選舉實施辦法第五十七條對補(bǔ)選縣鄉(xiāng)兩級人大代表，授權(quán)“由縣級人民代表大會常務(wù)委員會或者鄉(xiāng)級人民代表大會對補(bǔ)選的日期、程序、公告的發(fā)布等事項作出決定。”“經(jīng)選民協(xié)商確定的正式代表候選人名單，可在選舉日的五日以前公布”。筆者認(rèn)為，四川省屆中補(bǔ)選縣鄉(xiāng)兩級人大代表，雖然在公布正式代表候選人的時限上比安徽省長兩天，但授權(quán)縣一級人大常委會（或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大）對屆中補(bǔ)選代表的程序、公告發(fā)布等自行作出決定，壓縮時限和相關(guān)程序的運(yùn)作空間更靈活。不過，筆者建議，四川省選舉實施辦法再次修正時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級可以授權(quán)“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)”，而不是“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大”，這樣更具操作性。

諸如山西省選舉實施細(xì)則雖然對補(bǔ)選縣鄉(xiāng)兩級人大代表沒有明確壓縮相關(guān)法定時限，但明確了“補(bǔ)選的時間、方式，由常務(wù)委員會決定”（第六十條）。筆者認(rèn)為，山西省縣鄉(xiāng)兩級人大代表屆中補(bǔ)選，縣一級人大常委會可以依據(jù)該選舉實施細(xì)則，簡化補(bǔ)選的相關(guān)時限和程序方式。筆者建議，山西省選舉實施細(xì)則再次修正時，可以明確縮短補(bǔ)選縣鄉(xiāng)兩級人大代表的相關(guān)時限，以便于基層規(guī)范操作。

諸如像《上海市區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會代表直接選舉實施細(xì)則》對補(bǔ)選縣鄉(xiāng)兩級人大代表沒有明確的章節(jié)和條文規(guī)定，只能依據(jù)選舉法的相關(guān)條款規(guī)定進(jìn)行操作，不能壓縮相關(guān)法定時限和簡化程序。筆者建議，諸如上海市這樣的省一級選舉實施細(xì)則再次修正時，有必要依據(jù)選舉法第五十六條第四款所賦予的地方立法權(quán)，壓縮補(bǔ)選的相關(guān)時限和簡化補(bǔ)選程序。

綜上所述，依據(jù)選舉法第五十六條第四款授權(quán)制定的省一級選舉實施細(xì)則，對簡化程序縮短補(bǔ)選時限應(yīng)當(dāng)有所明確，這也是屆中補(bǔ)選縣鄉(xiāng)兩級人大代表的現(xiàn)實需要。

（作者單位：安徽省蕪湖市三山區(qū)人大常委會）