備案審查如何在基層落地見效

喻運(yùn)鑫

堅持和完善中國特色法治體系，首先必須從加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督、落實(shí)憲法解釋程序機(jī)制、推進(jìn)合憲性審查工作、加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)這些方面，來進(jìn)一步健全保證憲法全面實(shí)施的體制機(jī)制。由此清晰地表明，通過有效的憲法監(jiān)督（備案審查）才能讓高高在上的憲法權(quán)力在現(xiàn)實(shí)社會中落地見效，以保障憲法法律實(shí)施、維護(hù)國家法制統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)依憲治國、依憲執(zhí)政的目的。

法制的統(tǒng)一是維護(hù)國家統(tǒng)一的基本前提。我國作為多民族的社會主義國家，實(shí)行的是單一主權(quán)制，在幅員遼闊的國度要實(shí)施有效治理，應(yīng)該允許地方制定符合各地實(shí)際的地方性法規(guī)、自治條例、單行條例和相關(guān)行政規(guī)章、規(guī)范性文件，以更好地促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會全面發(fā)展，但其根本和核心則是必須維護(hù)憲法和國家法制統(tǒng)一。憲法、立法法確定的“不抵觸原則”，就是制定任何地方性法規(guī)、自治條例、單行條例、行政規(guī)章及規(guī)范性文件必須遵守的根本原則。行使審查權(quán)、撤銷權(quán)是實(shí)現(xiàn)憲法和國家法制統(tǒng)一的重要保障。

一、我國的備案審查是三重監(jiān)督構(gòu)成的憲法監(jiān)督

我國八二憲法第六十七條規(guī)定全國人民代表大會常務(wù)委員會行使下列職權(quán)：

（一）解釋憲法，監(jiān)督憲法的實(shí)施;

（七）撤銷國務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令;

（八）撤銷省、自治區(qū)、直轄市國家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議。

第一百條規(guī)定：省、直轄市的人民代表大會和它們的常務(wù)委員會，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報全國人民代表大會常務(wù)委員會備案。2018年在對八二憲法進(jìn)行第五次修正時，增加了第一百條第二款：設(shè)區(qū)的市的人民代表大會和它們的常務(wù)委員會，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以依照法律規(guī)定制定地方性法規(guī)，報本省、自治區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)后施行。

第一百零四條規(guī)定：縣級以上的地方各級人大常務(wù)委員會有權(quán)“撤銷本級人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令”。在嗣后的《立法法》第九十六條、九十七條、九十八條，《監(jiān)督法》第二十八條、三十一條、三十二條、三十三條，對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，下一級人大及其常委會的決議、決定，以及最高法、最高檢的司法解釋加強(qiáng)備案審查及其處置，均作了詳盡的規(guī)定。

同時，憲法第八十九條第十四項規(guī)定：國務(wù)院有權(quán)“改變或者撤銷地方各級國家行政機(jī)關(guān)的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令”。憲法第一百零八條規(guī)定：縣級以上的地方各級人民政府“有權(quán)改變或者撤銷所屬各工作部門和下級人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定”。

所有這些都充分說明，我國的備案審查制度源于憲制，本質(zhì)上就是憲法監(jiān)督，并且是由人大對“一府兩院”監(jiān)督、上級人大對下級人大監(jiān)督和政府系統(tǒng)

自上而下的監(jiān)督等三重監(jiān)督構(gòu)成。而在這三重監(jiān)督中，就監(jiān)督體系和效力而言，人大監(jiān)督則處于主體地位。

二、規(guī)范性文件的備案審查是一個逐步延展的過程

20世紀(jì)以來，世界各國在國家權(quán)力配置方面出現(xiàn)了由議會主導(dǎo)轉(zhuǎn)向行政主導(dǎo)的潮流，規(guī)范性文件的制定成為行政權(quán)不斷擴(kuò)張的重要組成部分，作為以保障憲法法律實(shí)施和維護(hù)國家法制統(tǒng)一為根本任務(wù)的備案審查，自然應(yīng)將對政府規(guī)范性文件的監(jiān)督作為備案審查的重要內(nèi)容。

除前述的憲法規(guī)定以外，2000年出臺的《立法法》專設(shè)了第五章“適用與備案”，其中第八十九條規(guī)定：“對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章應(yīng)當(dāng)在公布后30日內(nèi)依照下列規(guī)定報有關(guān)機(jī)關(guān)備案?！贝藶樵谠袘椃ㄒ?guī)定內(nèi)容以外首次對備案提出具體要求，也預(yù)示著備案審查制度的正式確立。

《監(jiān)督法》第二十九條規(guī)定：縣級以上地方各級人民代表大會常務(wù)委員會審查、撤銷下一級人民代表大會及其常務(wù)委員會作出的不適當(dāng)?shù)臎Q議、決定和本級人民政府發(fā)布的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令的程序，由省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會參照立法法的有關(guān)規(guī)定，作出具體規(guī)定。這為憲法第一百零四條的落地，作出了具體的安排。

黨的十八屆三中全會提出，健全法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件備案審查制度。黨的十八屆四中全會提出：“加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件?！秉h的十九大報告明確指出：“加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作，維護(hù)憲法權(quán)威?！笔艑盟闹腥珪滞晟坪椭厣炅讼嚓P(guān)規(guī)定。由此可見，對規(guī)范性文件備案審查的要求越來越高也越來越具體。

三、當(dāng)下設(shè)區(qū)的市規(guī)范性文件備案審查的問題和困難

規(guī)范性文件在《監(jiān)督法》頒布實(shí)施之前只是一個學(xué)術(shù)概念，2007年的《監(jiān)督法》專設(shè)了第五章“規(guī)范性文件的備案審查”后，才使得規(guī)范性文件成為一個明確的法律概念。

筆者以為，規(guī)范性文件有廣義和狹義之分。廣義的規(guī)范性文件一般是指屬于法律范疇的立法性文件，即憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例、國務(wù)院部門規(guī)章、地方政府規(guī)章、司法解釋等，以及除上述立法性文件以外的決定、決議、命令等具有普遍約束力的非立法性文件。而狹義的規(guī)范性文件則是專指具有普遍約束力的非立法性文件。根據(jù)《監(jiān)督法》的規(guī)定，狹義的規(guī)范性文件又可分為人大及其常委會制定的決議、決定等規(guī)范性文件和人民政府制定的決定、命令等規(guī)范性文件。

根據(jù)《立法法》和《監(jiān)督法》的規(guī)定，各設(shè)區(qū)的市人大常委會從2007年起陸續(xù)開展了規(guī)范性文件備案審查工作，實(shí)踐中也取得了一定的成效，但問題和困難還有不少。

一是認(rèn)識不高、重視不夠?？傉J(rèn)為規(guī)范性文件的備案審查，從憲法、立法法、監(jiān)督法的規(guī)定上看都是事后審查，基層人大和本級政府在制定這些非立法性文件過程中，通常都會周全考慮，而政府系統(tǒng)同時還有自上而下的監(jiān)督，難有差錯;即便偶有差錯，糾正起來還可能會帶來一定的社會波動。存在著沒有很好地將此項工作上升到落實(shí)“兩個維護(hù)”、踐行以人民為中心的法治思想的高度來認(rèn)識，沒能集中精力抓，存在面對差錯輕描淡寫地對待等現(xiàn)象。

二是規(guī)范不明、報備不夠。依據(jù)《監(jiān)督法》第二十九條規(guī)定，對規(guī)范性文件備案審查的程序，由省人民代表大會常務(wù)委員會作出規(guī)定。但對政府的決定、命令其具體表現(xiàn)形式、涵蓋哪些方面，各地理解執(zhí)行不一，導(dǎo)致規(guī)范性文件報備不全。而區(qū)縣人大所作的決定、決議也因?yàn)閳髠湟庾R不強(qiáng)、監(jiān)督不力，導(dǎo)致該報未報或報備不全。

三是機(jī)制不全、力量不夠。規(guī)范性文件備案審查，應(yīng)由各專工委負(fù)責(zé)初審，法工委負(fù)責(zé)統(tǒng)審。但實(shí)踐中，由于各專工委忙于其他監(jiān)督事務(wù)，所謂的初審也因?yàn)橹匾暡粔?、人手緊張、審查技能缺乏等存在應(yīng)付現(xiàn)象。而法工委大多也是只有兼職人員，精力無法集中。委托專家或第三方審查意識不強(qiáng)，具體操作程序欠缺。對審查發(fā)現(xiàn)的問題，如何反饋、對接、糾正，糾正可能帶來消極情況的事前評估等，也缺乏成文規(guī)定或嚴(yán)格執(zhí)行。

上述問題和困難，直接影響了備案審查功能的有效發(fā)揮。

四、加強(qiáng)設(shè)區(qū)的市規(guī)范性文件備案審查的幾點(diǎn)思考

（一）切實(shí)提高認(rèn)識，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。充分認(rèn)識規(guī)范性文件備案審查的政治意義、法律意義，提高工作站位，將規(guī)范性文件備案審查工作納入市人大常委會黨組的重要議事日程。重要事宜向黨組、主任會議匯報，聽取指示，協(xié)調(diào)解決問題。將規(guī)范性文件備案審查工作及成效每年一次由法制委員會向市人民代表大會作書面報告，接受監(jiān)督。選調(diào)配齊專、兼職人員負(fù)責(zé)備案審查工作，保證充足經(jīng)費(fèi)，為開展工

作提供強(qiáng)有力的保障。

（二）完善責(zé)任分工，形成監(jiān)督合力。法工委要明確專人負(fù)責(zé)，注重統(tǒng)籌謀劃，規(guī)范備件登記、流轉(zhuǎn)，清晰初審要求。結(jié)合地方立法工作和上級立法征求意見等任務(wù)，各區(qū)縣人大要明確責(zé)任委室、責(zé)任人;市人大各專工委要明確一名專職人員;市政府也應(yīng)明確對接處室、人員，切實(shí)落實(shí)初審責(zé)任，發(fā)揮初審作用。完善專家?guī)欤鞔_委托專家或第三方參與備案審查的程序規(guī)范。重要文件或開展的專項備案審查件，要同時由各專工委和法工委委托專家或第三方進(jìn)行初審，以形成完備的規(guī)范性文件備案審查體系。

（三）強(qiáng)化業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高審查能力。結(jié)合地方立法，每年以市人大常委會名義，至少組織一次由各區(qū)縣人大、市人大各專工委、市人民政府及相關(guān)部門等規(guī)范性文件起草部門責(zé)任人，及相關(guān)專家?guī)旖M成人員等進(jìn)行的集中培訓(xùn)。結(jié)合日常發(fā)現(xiàn)的問題和工作需要，加強(qiáng)小型研討。及時向全國人大、省人大請教問題，向兄弟地市學(xué)習(xí)。通過培訓(xùn)和日常實(shí)踐，以減少規(guī)范性文件制發(fā)時的差錯率和違規(guī)違程現(xiàn)象，提高初審、統(tǒng)審的能力和技巧。

（四）認(rèn)真履行職責(zé)，堅持真查實(shí)糾。清晰報備具體范圍，按照“由國家機(jī)關(guān)制定的不屬于立法，但又具有普遍約束力的能夠反復(fù)適用的文件”為原則，凡區(qū)縣人大通過的決議、決定，凡以市人民政府、市政府辦公室，或雖由市政府下轄行政部門草擬但經(jīng)市人民政府批準(zhǔn)（轉(zhuǎn)）同意的規(guī)范性文件，都應(yīng)每件必報。法工委對初審意見要進(jìn)行復(fù)核，對發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)問題，要作集體研究討論，并與發(fā)文機(jī)關(guān)見面對接，提出糾錯意見和相關(guān)要求，發(fā)文機(jī)關(guān)對市人大意見可以提出異議再討論，但最終必須按市人大意見執(zhí)行。凡對執(zhí)行糾錯的規(guī)范性文件，發(fā)文機(jī)關(guān)事先都應(yīng)作可能帶來的社會問題的評估。對社會組織、團(tuán)體、公民個人提出的地方立法、規(guī)范性文件異議需要作出解釋的，市人大常委會法工委必須作出答疑。通過實(shí)實(shí)在在的審和認(rèn)認(rèn)真真的糾，讓備案審查制度增強(qiáng)“咬合力”。

五、值得探討的幾個問題

（一）處理好事后糾錯與事前防范的關(guān)系問題。憲法法律的規(guī)定清晰地表明，規(guī)范性文件備案審查是“事后審查”，這涉及行政權(quán)與立法（監(jiān)督）權(quán)的合理劃分。事后審查雖也能維護(hù)憲法和法制統(tǒng)一、減少法治差錯，但如確有問題發(fā)生而實(shí)施事后糾錯，必然會帶來一定的社會波動。如何做到行為不違法而又能更好杜絕差錯，在清晰報備范圍，提高規(guī)范性文件草擬部門認(rèn)識和草擬人能力水平、降低初始“差錯率”的基礎(chǔ)上，實(shí)踐中可考慮加強(qiáng)規(guī)范性文件報備機(jī)關(guān)的內(nèi)審力量建設(shè)，也可在市政府常務(wù)會議前，對疑點(diǎn)問題由報備機(jī)關(guān)的內(nèi)審部門先行與市人大常委會進(jìn)行會商，還可探索在市政府常務(wù)會議后、正式執(zhí)行前留出“空窗期”，由市人大常委會按備案審查規(guī)程，盡可能快地給出審查結(jié)論。如此，既尊重了法律規(guī)定的分工界限，又可以避免確有錯誤的規(guī)范性文件執(zhí)行、再糾錯帶來的社會波動。

（二）市監(jiān)委和市“兩院”文件納入備案審查范圍問題。設(shè)立備案審查制度從法律技術(shù)角度看，是為了防止具有普遍約束力的文件與憲法和上位法相抵觸，防止規(guī)范性文件相互間的矛盾沖突，防止發(fā)文機(jī)關(guān)出于各種考慮在文件中涉及對公民和其他社會組織增加義務(wù)或者減損權(quán)益的條款。由其本意可知，規(guī)范性文件的備案審查，不能僅局限于下級人大的決議、決定和政府的決定、命令等規(guī)范性文件，還應(yīng)按憲法和立法法、監(jiān)督法精神，將市監(jiān)委及市“兩院”制定的“具有普遍約束力并反復(fù)適用的”規(guī)范性文件納入其間。此處有個悖論，即市“兩院”在實(shí)踐中會違規(guī)制發(fā)一些帶有對法律進(jìn)行解釋的“會議紀(jì)要”“答疑”等是否納入審查，如納入則可能出現(xiàn)對其“不法”行為的確認(rèn)，如不納入則又極有可能在實(shí)踐中造成對“法制統(tǒng)一”的傷害。但從“相害取其輕”的原則，筆者以為將其納入審查更為適宜。

（三）探討省、市人大常委會會審，異地市交叉審和市人大常委會與省政府（主管部門）聯(lián)審機(jī)制問題。人大對“一府一委兩院”雖具權(quán)威性，但就地市而言，畢竟地小人熟，可能會受情面限制影響審查功效地發(fā)揮;也有可能因?qū)Ψɡ砑吧衔环ǖ囊?guī)定理解不一，造成認(rèn)識不同的問題。實(shí)踐中如能采取省、市人大常委會會審或異地市交叉審的方式，則能較好地解決此問題。同時，借助于全國人大常委會已搭建好的備案審查系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)平臺，實(shí)現(xiàn)地市人大常委會與省政府主管部門（省司法廳）對市政府規(guī)范性文件的聯(lián)審，將會更好地發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，提高效率。

（四）嚴(yán)格控制地方法規(guī)解釋權(quán)。隨著2015年《立法法》的修改，設(shè)區(qū)的市已全面履行了地方立法權(quán)，按照精干、精準(zhǔn)、精細(xì)的方法和技能要求，地方性法規(guī)在實(shí)踐執(zhí)行中對法規(guī)文本表述較為原則、理解可能發(fā)生歧義的問題，及相關(guān)的重點(diǎn)問題，也有一個“解釋”的問題。對地方性法規(guī)是允許各市政府抑或執(zhí)行機(jī)關(guān)自行解釋決定，還是統(tǒng)一歸口由市人大常委會（法工委）來進(jìn)行，基于實(shí)踐操作性和地方立法量少能夠完成的實(shí)際，湖州市人大常委會從2018年起對地方所立法規(guī)，統(tǒng)一由市人大常委會法工委對相關(guān)問題進(jìn)行解釋，編制《法規(guī)釋義》，實(shí)踐效果良好。

（作者單位：浙江省湖州市人大常委會）