街道選民代表會(huì)議

席文啟

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視基層民主政治建設(shè)問(wèn)題。十八屆三中全會(huì)決定要求：“發(fā)展基層民主。暢通民主渠道，健全基層選舉、議事、公開、述職、問(wèn)責(zé)等機(jī)制。開展形式多樣的基礎(chǔ)民主協(xié)商，推進(jìn)基層協(xié)商制度化?！笔藢盟闹腥珪?huì)決定要求“推進(jìn)基層治理法治化。全面推進(jìn)依法治國(guó)，基礎(chǔ)在基層，工作重點(diǎn)在基層”。十九屆四中全會(huì)決定要求，“構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局。完善群眾參與基層社會(huì)治理的制度化渠道。健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系”。要“拓寬人民群眾反映意見(jiàn)和建議的渠道，著力推進(jìn)基層直接民主制度化、規(guī)范化、程序化”。黨中央的這些指示精神，反映了時(shí)代的新要求，凝聚著廣大群眾的新訴求，也為城鎮(zhèn)街道民主政治建設(shè)指明了方向和路徑，問(wèn)題是我們需要找到能夠體現(xiàn)中央要求、符合群眾愿望、實(shí)現(xiàn)基層民主與基層治理的制度化渠道。應(yīng)該說(shuō)，現(xiàn)在這個(gè)制度化渠道已經(jīng)出現(xiàn)了，它就是在中國(guó)特色社會(huì)主義偉大實(shí)踐之中，街道層面出現(xiàn)的基層民主的有益嘗試——選民代表會(huì)議。

一、有關(guān)選民代表會(huì)議的幾個(gè)實(shí)例

目前，建立選民代表會(huì)議的地方已有不少，這幾年更是有如雨后春筍般地發(fā)展起來(lái)。先讓我們來(lái)介紹選民代表會(huì)議的幾個(gè)實(shí)例。

1.浙江省臺(tái)州市溫嶺市和椒江區(qū)的做法

其一，溫嶺市城東街道的做法。2012年，溫嶺市開始探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)改為街道以后基層民主的實(shí)行形式問(wèn)題。他們?cè)谳爡^(qū)5個(gè)街道試行了街道選民議政會(huì)、選民代表會(huì)議和民情聯(lián)絡(luò)員等幾種形式，最后把街道民主形式定格在選民代表會(huì)議這種模式上。2014年2月，該市城東街道出臺(tái)了《選民代表會(huì)議暫行辦法》，對(duì)選民代表會(huì)議的做法進(jìn)行規(guī)范。按照這個(gè)辦法，選民代表會(huì)議體制上是在街道黨工委領(lǐng)導(dǎo)下，由市人大街工委負(fù)責(zé)組織實(shí)施。出席選民代表會(huì)議的代表通過(guò)推選產(chǎn)生，每屆任期5年，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大同步換屆。選民代表會(huì)議一般一年舉行兩次。選民代表會(huì)議由三部分人員組成，包括駐街各級(jí)人大代表、人大街工委組成人員和選民代表。該街道的選民代表會(huì)議從2015年9月開始實(shí)施。在第一屆選民代表會(huì)議成員中，這三部分人員分別為22、7、75名，共計(jì)104名。選民代表會(huì)議的主要議程，包括聽取和討論人大街工委工作報(bào)告、街道辦事處工作報(bào)告、財(cái)政預(yù)算收支情況報(bào)告、關(guān)于群眾切身利益和普遍關(guān)注的重大問(wèn)題的報(bào)告等。選民代表會(huì)議還組織開展了相關(guān)活動(dòng)，包括專題詢問(wèn)、參與式預(yù)算、對(duì)辦事處工作進(jìn)行滿意度測(cè)評(píng)等。其2019年選民代表會(huì)議的議程是聽取和討論街道辦事處重點(diǎn)工作報(bào)告、聽取和討論人大街工委工作報(bào)告、聽取和討論街道財(cái)政預(yù)決算情況報(bào)告、聽取和討論轄區(qū)環(huán)境狀況和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況報(bào)告，并且開展了參與式預(yù)算、專題議政、票選民生實(shí)事項(xiàng)目等活動(dòng)。

在他們看來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改為街道以后，雖然沒(méi)有了人民代表大會(huì)體系，但是基層人大代表代表人民當(dāng)家作主的權(quán)利沒(méi)有改變，廣大群眾民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的需求沒(méi)有改變。當(dāng)然，街道人大工作不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的翻版，選民代表會(huì)議也不是在街道設(shè)立一個(gè)權(quán)力機(jī)關(guān)或者決策機(jī)構(gòu)，其核心在于，建立一個(gè)以票選民主和協(xié)商民主相結(jié)合為特征的基層社會(huì)治理的基本框架，為街道群眾參政議政提供一個(gè)依法有序的平臺(tái)，體現(xiàn)黨執(zhí)政為民的主張，體現(xiàn)人民當(dāng)家作主的國(guó)家本質(zhì)。他們認(rèn)為，選民代表會(huì)議是街道黨工委領(lǐng)導(dǎo)、人大街工委指導(dǎo)運(yùn)作的一種群眾組織。

其二，椒江區(qū)海門街道的做法。椒江區(qū)現(xiàn)在的街道全部是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)改制而來(lái)的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)改為街道以后，不再作為一級(jí)政權(quán)存在，而是成為區(qū)級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，相應(yīng)地原來(lái)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)體系也不復(fù)存在。那么，這人民民主的“最后一公里”如何在街道層面呈現(xiàn)出來(lái)并發(fā)揮作用，就成為基層民主政治建設(shè)的一大問(wèn)題。經(jīng)過(guò)深思熟慮，區(qū)委決定，在全區(qū)范圍實(shí)行選民代表會(huì)議制度。2018年4月3日，其下轄的海門街道、葭沚街道、下陳街道同時(shí)召開首次選民代表會(huì)議，近200名選民代表分別走進(jìn)各自的會(huì)堂，開啟了通過(guò)新的形式參政議政的過(guò)程。

依照椒江區(qū)海門街道制定的辦法，選民代表會(huì)議有以下特點(diǎn)：一是選民代表會(huì)議的組織體制：由街道黨工委領(lǐng)導(dǎo)，人大街工委運(yùn)作;每年召開兩次會(huì)議，每屆代表任期5年。二是選民代表會(huì)議的構(gòu)成：由駐街各級(jí)人大代表、村和社區(qū)及企事業(yè)單位的選民代表、街道領(lǐng)導(dǎo)班子中的5名成員共三部分構(gòu)成。三是選民代表產(chǎn)生的辦法：由黨工委分配名額并負(fù)責(zé)代表資格審核，選民代表由村和社區(qū)及企事業(yè)單位黨組織推薦提名報(bào)黨工委，選民代表必須政治素質(zhì)好、模范作用好、群眾威望高、議政能力強(qiáng)。四是選民代表會(huì)議的職責(zé)：聽取街道辦事處工作通報(bào)并進(jìn)行討論提出意見(jiàn)建議，聽取辦事處各部門及區(qū)政府駐街機(jī)構(gòu)工作匯報(bào)并進(jìn)行民主評(píng)議，對(duì)街道民生實(shí)事項(xiàng)目進(jìn)行會(huì)商、票選、監(jiān)督和測(cè)評(píng)，聽取并反映廣大群眾對(duì)街道工作的意見(jiàn)建議。五是代表在會(huì)議期間書面提出的意見(jiàn)建議，由人大街工委梳理交辦，辦事處兩個(gè)月內(nèi)回復(fù)辦理情況，并在下次會(huì)議上進(jìn)行通報(bào)。

除了溫嶺市和椒江區(qū)兩個(gè)街道選民代表會(huì)議的實(shí)例以外，浙江省還有不少地方也在開展這一工作，比如嘉興市海寧市馬橋街道。2003年11月，馬橋鎮(zhèn)改設(shè)為馬橋街道，鎮(zhèn)人民代表大會(huì)成了市人大常委會(huì)的派出機(jī)構(gòu)——人大街工委，由此產(chǎn)生了如何架起連接群眾與政府之間的橋梁、把民意之路打通的問(wèn)題。經(jīng)過(guò)探索，2006年2月，馬橋街道召開第一次居民代表大會(huì)，通過(guò)了《街道居民代表大會(huì)議事規(guī)則》。其做法與上述選民代表會(huì)議大同小異，不再贅述。

2.廣東省深圳市龍崗區(qū)南灣街道的做法

南灣街道于2015年在全市率先開展代表議事會(huì)活動(dòng)。2019年3月20日，該街道召開了全市首次選民代表會(huì)議，票決民生實(shí)事項(xiàng)目，并在隨后召開的全市人大代表工作會(huì)議上介紹了經(jīng)驗(yàn)。事情需要從頭說(shuō)起。2019年3月，深圳市人大常委會(huì)發(fā)出《關(guān)于2019年人大代表工作的意見(jiàn)》，其中要求區(qū)級(jí)人大探索街道人大會(huì)議模式和工作模式，推廣民生實(shí)事票決制。據(jù)此，龍崗區(qū)人大常委會(huì)決定，以南灣街道為試點(diǎn)對(duì)選民代表會(huì)議和民生實(shí)事票決制這兩項(xiàng)工作進(jìn)行試點(diǎn)。試點(diǎn)的直接目的是在街道層面把推行民生實(shí)事票決制和建立選民參政議政平臺(tái)結(jié)合起來(lái)。其具體做法如下：

做好籌備工作。一是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。會(huì)議日程、會(huì)議文件、參會(huì)人員、確定代表人選和民生實(shí)事候選項(xiàng)目等均需由黨工委審議。二是嚴(yán)把程序關(guān)口。議程、日程、街道辦事處報(bào)告、人大街工委報(bào)告、財(cái)政預(yù)決算報(bào)告、民生實(shí)事候選項(xiàng)目等均為首創(chuàng)，需要人大街工委嚴(yán)格把關(guān)。三是選好會(huì)議代表。會(huì)議由50名代表組成，包括三部分：駐街各級(jí)人大代表、人大街工委委員、村和社區(qū)及企事業(yè)單位的選民代表。他們擬出的代表?xiàng)l件包括政治素養(yǎng)好、熱心公益事、群眾威信高、參政能力強(qiáng)。四是擬定民生實(shí)事候選項(xiàng)目清單。此事經(jīng)由兩個(gè)渠道完成，一是通過(guò)選民代表廣泛收集群眾意見(jiàn)形成候選項(xiàng)目清單，二是通過(guò)街道辦事處各職能部門匯集應(yīng)辦擬辦民生實(shí)事形成候選項(xiàng)目清單，然后將兩個(gè)清單進(jìn)行匯集比對(duì)，形成提交會(huì)議的候選項(xiàng)目清單。

擬定會(huì)議開法。選民代表會(huì)議在街道黨工委領(lǐng)導(dǎo)下，由人大街工委組織召集。會(huì)前召開人大街工委擴(kuò)大會(huì)議，研究會(huì)議有關(guān)事項(xiàng)。首次會(huì)議安排兩次全體會(huì)議，第一次全體會(huì)議通過(guò)了選民代表會(huì)議議事規(guī)則，聽取討論辦事處工作報(bào)告和財(cái)政預(yù)決算報(bào)告，聽取人大街工委工作報(bào)告，聽取民生實(shí)事候選項(xiàng)目說(shuō)明等。然后分三個(gè)小組進(jìn)行討論，請(qǐng)代表就相關(guān)事項(xiàng)發(fā)表意見(jiàn)。第二次全體會(huì)議進(jìn)行代表大會(huì)發(fā)言，對(duì)民生實(shí)事候選項(xiàng)目進(jìn)行差額票決。

做好會(huì)后工作。一是對(duì)選民代表在會(huì)議期間書面提出的意見(jiàn)建議，由街工委進(jìn)行梳理，一周內(nèi)交辦，兩個(gè)月內(nèi)答復(fù)辦理結(jié)果，并在下一次大會(huì)上進(jìn)行通報(bào)。二是經(jīng)過(guò)票決后的民生實(shí)事項(xiàng)目由黨工委辦公室（督查辦）進(jìn)行任務(wù)分解，由街工委組織選民代表進(jìn)行督促推進(jìn)，在下一次會(huì)議上報(bào)告結(jié)果并進(jìn)行滿意度測(cè)評(píng)。此外，閉會(huì)期間人大街工委還可以視需要組織選民代表開展調(diào)查研究，向街道提供調(diào)研報(bào)告作為工作參考。

南灣街道黨工委副書記兼人大街工委主任肖婷萍認(rèn)為，選民代表會(huì)議不是人民代表大會(huì)，也不形成法定的決議決定，而是基層民主的一種新形式，是群眾民主參與、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的新平臺(tái)。它是黨工委領(lǐng)導(dǎo)下的、人大街工委組織實(shí)施的，具有廣泛群眾性的、民主參政議政的一種新形式;也是街工委組織人大代表開展密切聯(lián)系選民、有效進(jìn)行監(jiān)督的載體和抓手。它所發(fā)揮的作用，比代表家站更全面、更集中、更直接、更規(guī)范，因而也更具有體系化、制度化的特征。從這里可以看出，選民代表會(huì)議可以在一定程度上彌補(bǔ)街道沒(méi)有人大體系的不足，對(duì)于從鄉(xiāng)鎮(zhèn)改為街道建制的基層來(lái)說(shuō)，這一點(diǎn)尤其突出。

3.安徽省合肥市蜀山區(qū)荷葉地街道的做法

2019年11月15日，荷葉地街道選民代表大會(huì)第一次會(huì)議召開。他們的做法是：

制度設(shè)計(jì)。街道選民代表會(huì)議是街道黨工委領(lǐng)導(dǎo)下的群眾性民主參政議政組織，主要由各社區(qū)及選區(qū)推選的選民代表和轄區(qū)內(nèi)各級(jí)人大代表組成，通過(guò)這種形式可以更加廣泛地聯(lián)系選民、更加充分地反映民意。在他們看來(lái)，經(jīng)由選民代表會(huì)議這個(gè)民主協(xié)商參政議政的平臺(tái)，可以逐漸形成基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的基層社會(huì)治理新格局。

產(chǎn)生原因。主要有三個(gè)方面：一是貫徹落實(shí)黨中央決策部署的具體實(shí)踐。黨的十八大以來(lái)，黨中央就加強(qiáng)基層民主政治建設(shè)、豐富基層民主形式提出了新的要求。比如，強(qiáng)調(diào)“完善基層民主制度，保障人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)”，提出“擴(kuò)大人民有序政治參與，保證人民依法實(shí)行民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”。荷葉地街道的實(shí)踐是對(duì)黨中央部署的具體落實(shí)。二是創(chuàng)新完善基層人大工作的內(nèi)在要求。城市街道不是一級(jí)政府，只是縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)。這就使得街道不能建立人民代表大會(huì)體系，不能用人民代表大會(huì)的形式推動(dòng)街道層面群眾民主訴求的實(shí)現(xiàn)。這樣，街道就缺少一級(jí)像鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大一樣的民意代表機(jī)關(guān)。同時(shí)，要完善基層人大工作，也必須在街道層面找到一種恰當(dāng)?shù)男问阶鳛樽ナ?。選民代表會(huì)議的出現(xiàn)很好地填補(bǔ)了這一空白。三是順應(yīng)社會(huì)治理新情況新要求的必然選擇。十九屆四中全會(huì)提出要“堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)治理制度”“構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局，完善群眾參與基層社會(huì)治理的制度化渠道”。荷葉地街道的創(chuàng)新做法正是順應(yīng)這一需求而產(chǎn)生的。該街道轄區(qū)內(nèi)有15萬(wàn)人口、6萬(wàn)多選民，但僅有19名區(qū)級(jí)人大代表，很難保證代表聯(lián)系群眾的廣泛性和普遍性，很難做到民意的有效匯集和及時(shí)反映，而街道工作中的大事難事也很難得到民意的理解和支撐，這些都使得基層社會(huì)治理水平難以提高。選民代表會(huì)議的產(chǎn)生可謂應(yīng)運(yùn)而生、恰逢其時(shí)。

運(yùn)行機(jī)制。選民代表會(huì)議在街道黨工委領(lǐng)導(dǎo)下，由人大街道工委負(fù)責(zé)組織實(shí)施。一是代表的組成和產(chǎn)生機(jī)制。選民代表會(huì)議成員由三部分組成：轄區(qū)內(nèi)的各級(jí)人大代表、街道辦事處領(lǐng)導(dǎo)班子成員和科室負(fù)責(zé)人、街屬選民代表。大會(huì)每年召開一次，代表每屆任期5年。二是會(huì)議的功能和運(yùn)行機(jī)制。會(huì)議主要職責(zé)是聽取和討論街道辦事處工作通報(bào)和人大街工委年度工作報(bào)告，對(duì)街道民生實(shí)事項(xiàng)目進(jìn)行會(huì)商、票選、監(jiān)督，通報(bào)選民代表會(huì)議提交的意見(jiàn)建議辦理情況。三是代表聯(lián)系群眾機(jī)制。代表按照居住小區(qū)分配工作，每位代表聯(lián)系300～500戶居民，實(shí)現(xiàn)全覆蓋。發(fā)揮社區(qū)代表工作站作用，將19名人大代表全部編入代表工作站，每位人大代表聯(lián)系5～6名選民代表，實(shí)現(xiàn)對(duì)選民代表聯(lián)系的全覆蓋。四是民生實(shí)事票選機(jī)制。人大街工委在廣泛征求民意的基礎(chǔ)上提出民生實(shí)事候選項(xiàng)目，然后由選民代表進(jìn)行差額票選，經(jīng)黨工委確認(rèn)后，交由辦事處組織實(shí)施，接受選民代表的監(jiān)督。五是意見(jiàn)建議辦理機(jī)制。代表在會(huì)議期間以書面形式提交的意見(jiàn)建議，在閉會(huì)后由人大街工委進(jìn)行梳理分類，屬于本辦事處層面辦理的，2周內(nèi)交辦，2個(gè)月內(nèi)完成辦理并書面答復(fù)建議人;屬于區(qū)級(jí)層面辦理的，由駐街人大代表按照閉會(huì)期間建議的規(guī)格提交區(qū)人大常委會(huì)轉(zhuǎn)交。建議辦理情況由人大街工委跟蹤監(jiān)督，下一次大會(huì)進(jìn)行書面通報(bào)并進(jìn)行滿意度測(cè)評(píng)。

主要成效。一是堅(jiān)持和鞏固了黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。二是豐富充實(shí)了人大街工委的工作。他們已經(jīng)制定和正在實(shí)施的相關(guān)制度有《選民代表會(huì)議制度暫行辦法》《選民代表會(huì)議民生實(shí)事票選辦法》《選民代表意見(jiàn)建議辦理暫行辦法》等。三是體現(xiàn)了以人民為中心的思想。作為選民代表會(huì)議，其制度主體是人民，設(shè)計(jì)初衷是為了人民，受益者也是人民。四是密切了人大代表與選民群眾的聯(lián)系。實(shí)現(xiàn)了人大代表聯(lián)系選民代表、選民代表聯(lián)系選民群眾的全覆蓋，暢通了代表與群眾聯(lián)系的“毛細(xì)血管”。五是促進(jìn)了基層治理體系和治理能力的提升。建立健全了以黨的領(lǐng)導(dǎo)為核心、以選民代表會(huì)議制度為載體、以票選民主和協(xié)商民主為抓手、以自治法治德治相結(jié)合為特征的基層社會(huì)治理體系，相應(yīng)地也提升了治理能力。

二、對(duì)于選民代表會(huì)議的幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)

以上我們介紹了幾家街道選民代表會(huì)議的做法。這些做法既有許多地方是相同的，包括領(lǐng)導(dǎo)體制、實(shí)施主體、代表推選、會(huì)議內(nèi)容等;但也有些差異，包括選民代表會(huì)議的組成人員、每年召開會(huì)議的次數(shù)、每次會(huì)議的具體議程等。但是，總體來(lái)說(shuō)是大同小異，基本一致。從上述實(shí)例中，我們似可梳理出以下幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)。

1.選民代表會(huì)議的緣起

選民代表會(huì)議在不同地區(qū)相繼產(chǎn)生，并呈迅速發(fā)展之勢(shì)，應(yīng)該有以下三個(gè)方面的原因。

其一，完善街道民主機(jī)制建設(shè)的內(nèi)在需要。在我國(guó)城鎮(zhèn)，街道不是一級(jí)政權(quán)，只是縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu);相應(yīng)地，也就不設(shè)立人民代表大會(huì)體系，而只有縣級(jí)人民代表大會(huì)駐街的若干人大代表。長(zhǎng)期以來(lái)，通過(guò)若干駐街人大代表實(shí)現(xiàn)與居民群眾的密切聯(lián)系就是一個(gè)比較困難的事情。這樣一來(lái)，居民的愿望難以得到有效且及時(shí)的匯集和反映，人民群眾的訴求也難以進(jìn)入街道的決策程序，政府辦事機(jī)構(gòu)的工作也難以得到廣大群眾的有效監(jiān)督。因此，街道層面人民當(dāng)家作主機(jī)制的內(nèi)在缺失亟待補(bǔ)足。人民群眾的創(chuàng)造力是無(wú)窮無(wú)盡的，探索街道民主政治建設(shè)新形式的歷程就開始了。1996年以后的數(shù)年間，山東濟(jì)南、山西太原、安徽滁州、北京東城相繼建立了人大街道工作機(jī)構(gòu)，為駐街人大代表聯(lián)系群眾、調(diào)查研究、反映意見(jiàn)提供了一個(gè)協(xié)調(diào)服務(wù)機(jī)構(gòu)（2015年這一做法得到中央肯定并寫入法律）。這是朝著解決這個(gè)問(wèn)題邁出的重要一步。接下來(lái)，許多街道在社區(qū)層面嘗試建立代表議事會(huì)、居民議事會(huì)、選民議政會(huì)、選民代表會(huì)等制度，比如，2002年北京市東城區(qū)的一些街道就建立過(guò)社區(qū)層面的居民議政會(huì)、居民代表會(huì)等。這種社區(qū)層面的民主參政議政的做法進(jìn)一步發(fā)展，就產(chǎn)生了街道層面的選民議政會(huì)、議事會(huì)。這應(yīng)該是朝著解決這個(gè)問(wèn)題邁出的第二步。街道層面的選民代表會(huì)議的出現(xiàn)，則是解決這個(gè)問(wèn)題邁出的第三步。由此而論，選民代表會(huì)議的醞釀、產(chǎn)生是一個(gè)循序漸進(jìn)、順理成章的過(guò)程?？梢哉f(shuō)，完善街道民主機(jī)制的內(nèi)在需要，促使了選民代表會(huì)議的應(yīng)運(yùn)而生。

其二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改為街道后豐富民主體現(xiàn)形式的需要。隨著國(guó)家城市化進(jìn)程加快，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改為街道的情況層出不窮。但是，由于街道不設(shè)立人民代表大會(huì)體系，就亟待創(chuàng)造一種新的形式替代原來(lái)人民代表大會(huì)體系的功能。上述臺(tái)州市溫嶺和椒江的街道大多是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)改制而來(lái)的，深圳市龍崗區(qū)、合肥市蜀山區(qū)的街道也有這種情況。許多領(lǐng)導(dǎo)和參與建立選民代表會(huì)議的領(lǐng)導(dǎo)干部都談到這樣一個(gè)問(wèn)題，那就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤銷了，人民代表大會(huì)沒(méi)有了，人民群眾怎樣實(shí)現(xiàn)當(dāng)家作主？辦事處的大事誰(shuí)來(lái)參與、誰(shuí)來(lái)監(jiān)督？急需尋求一種新的民主形式來(lái)彌補(bǔ)或替代。應(yīng)該說(shuō)，這也是助推街道層面選民代表會(huì)議產(chǎn)生的一個(gè)重要原因。這一點(diǎn)可以從臺(tái)州市的幾個(gè)實(shí)例中得到印證。

其三，推廣民生實(shí)事票決制這一民主決策形式的需要。自從浙江在全省人大系統(tǒng)推廣民生實(shí)事票決制以來(lái)，全國(guó)各地都在學(xué)習(xí)和效仿。民生實(shí)事票決制是浙江省寧?？h率先在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大創(chuàng)造的一個(gè)經(jīng)驗(yàn)。早在十幾年前，該縣人大為了解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府替民作主卻往往不能讓群眾滿意的問(wèn)題，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行民生實(shí)事票決制試點(diǎn)。他們的做法是群眾提、代表定、政府辦、人大評(píng)，即擬辦民生實(shí)事項(xiàng)目由群眾提出，政府匯總形成候選項(xiàng)目清單;在人代會(huì)上由人大代表對(duì)候選項(xiàng)目進(jìn)行票決排序，政府根據(jù)可用財(cái)力按照排序清單辦理;完成之后由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大組織代表進(jìn)行檢查評(píng)議。這一做法的核心內(nèi)容就是將替民作主轉(zhuǎn)變?yōu)橛擅褡髦?。但是，這一做法需要有一個(gè)體制性的平臺(tái)，進(jìn)行有序的民主審議和票決，并在票決之后對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)行有效監(jiān)督。這個(gè)程序在有人民代表大會(huì)體系的鄉(xiāng)鎮(zhèn)是沒(méi)有問(wèn)題的，但是在沒(méi)有人民代表大會(huì)體系的街道卻是一個(gè)問(wèn)題。因此，在街道層面推廣民生實(shí)事票決制，其先決條件是搭建一個(gè)民主票決的平臺(tái)。而且，這個(gè)平臺(tái)必須具備組織體系比較健全、程序設(shè)計(jì)比較合理、運(yùn)作起來(lái)比較方便的特點(diǎn)，選民代表會(huì)議正是這樣的一個(gè)平臺(tái)?？梢哉f(shuō)，民生實(shí)事票決制的推廣也是催生選民代表會(huì)議產(chǎn)生的一個(gè)原因。這一點(diǎn)從深圳市龍崗區(qū)運(yùn)作此事的初衷可以看出來(lái)。

當(dāng)然，選民代表會(huì)議的產(chǎn)生除了上述因素外，還有當(dāng)?shù)仄渌麠l件的原因，包括經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、社會(huì)民主發(fā)育程度、領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)隊(duì)思想狀態(tài)等，這里不再詳述。

2.選民代表會(huì)議的性質(zhì)

應(yīng)當(dāng)說(shuō)，街道層面的這個(gè)選民代表會(huì)議，既不是人民代表大會(huì)，也不是群眾自治組織。說(shuō)它不是人民代表大會(huì)，這一點(diǎn)好理解。因?yàn)?，它的代表不是選民依法選舉產(chǎn)生的，也不是街道層面的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，不能作出具有法定效力的決議決定，等等。說(shuō)它不是基層群眾自治組織，這一點(diǎn)也好理解。因?yàn)榉梢?guī)定的基層群眾自治組織只有兩種，即城鎮(zhèn)的社區(qū)居民自治組織和鄉(xiāng)村的村民自治組織，街道的選民代表會(huì)議不屬于這個(gè)范圍，而且它也不具備自治組織的主要特征（其典型特征就是自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督）。

那么，它到底屬于一種什么性質(zhì)的組織體系或者組織機(jī)構(gòu)呢？我覺(jué)得似可以這樣說(shuō)，街道層面的選民代表會(huì)議，是街道黨工委領(lǐng)導(dǎo)下的、人大街道工作委員會(huì)（縣級(jí)人大常委會(huì)派出機(jī)構(gòu)）組織實(shí)施的、由駐街人大代表和推選選民代表組成的、擔(dān)負(fù)街道層面保障群眾依法行使知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)的一種準(zhǔn)建制性的群眾組織。這樣一個(gè)說(shuō)法，包括了六層意思：一是領(lǐng)導(dǎo)體制，二是實(shí)施體制，三是產(chǎn)生方式，四是功能定位，五是準(zhǔn)建制性，六是組織屬性。這幾個(gè)方面就把它的本質(zhì)特征描述出來(lái)了，把它與人民代表大會(huì)、與基層自治組織都區(qū)別開來(lái)了。當(dāng)然，這個(gè)說(shuō)法只是個(gè)人認(rèn)識(shí)，可以討論、可以商榷，以便使我們的認(rèn)識(shí)更準(zhǔn)確一些。

3.選民代表會(huì)議的功能

上面我們已經(jīng)提到選民代表會(huì)議的功能，即依法保障居民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。這里，我們對(duì)此再補(bǔ)充幾句。

一是通過(guò)選民代表會(huì)議這種組織形式，使街道居民群眾有效地享有知情權(quán)。我們的選民代表通過(guò)選民代表會(huì)議，聽取辦事處工作報(bào)告、人大街工委工作報(bào)告、街道財(cái)政預(yù)決算報(bào)告，甚至還有地區(qū)環(huán)境環(huán)保狀況報(bào)告、街道重大事項(xiàng)和重要工作報(bào)告、民生實(shí)事辦理情況報(bào)告等等，就是說(shuō)通過(guò)聽取這些報(bào)告，他們獲得了街道事務(wù)的知情權(quán)。

二是通過(guò)選民代表會(huì)議這種組織形式，使街道居民有效地享有參與權(quán)。就是說(shuō)，這些選民代表們不但享有了街道事務(wù)的知情權(quán)，而且也直接參與到街道的各種事務(wù)當(dāng)中去了。比如，他們參與了民生實(shí)事項(xiàng)目的協(xié)商、討論和決策并從中獲益，他們參與了街道某些重要工作的推進(jìn)和監(jiān)督等等。

三是通過(guò)選民代表會(huì)議這種組織形式，使街道居民有效地享有表達(dá)權(quán)。這種表達(dá)權(quán)，包括對(duì)街道工作、街道人大中心工作、街道財(cái)政預(yù)決算工作、街道環(huán)境保護(hù)工作、街道民生實(shí)事項(xiàng)目等進(jìn)行討論、發(fā)表意見(jiàn)，提出自己的意見(jiàn)建議。而且，他們還可以就他們自己或者是自己所代表的其他選民群眾，書面提出意見(jiàn)建議，并得到相應(yīng)的辦理。

四是通過(guò)選民代表會(huì)議這種組織形式，使街道居民有效地享有監(jiān)督權(quán)。我們知道，人民監(jiān)督是我國(guó)的法理和信念，但是如果沒(méi)有一定的組織形式和制度約束，這種監(jiān)督是很難到位的?，F(xiàn)在，這種人民監(jiān)督在選民代表會(huì)議這種組織形式當(dāng)中，得到了實(shí)現(xiàn)。這些選民代表可以對(duì)辦事處承諾的事情進(jìn)行工作監(jiān)督，可以對(duì)自己參與決策的民生實(shí)事項(xiàng)目的進(jìn)展和質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督，也可以對(duì)自己或代表選民提出的意見(jiàn)建議的辦理情況進(jìn)行監(jiān)督等。這樣，就把人民的監(jiān)督權(quán)利在街道層面落到了實(shí)處。

4.選民代表會(huì)議的意義

我們還需要說(shuō)一說(shuō)選民代表會(huì)議的意義或者價(jià)值。我覺(jué)得，其意義至少有以下四個(gè)方面。一是找到了街道民主政治建設(shè)的有效形式，解決了街道民主“最后一公里”問(wèn)題，豐富了基層人民民主的具體形式。長(zhǎng)期以來(lái)，大家對(duì)街道層面既沒(méi)有人民代表大會(huì)體系，也不屬于群眾自治體系范圍，總覺(jué)得是個(gè)遺憾，感到街道層面民主“最后一公里”的問(wèn)題沒(méi)有得到解決?，F(xiàn)在，通過(guò)選民代表會(huì)議，這個(gè)問(wèn)題解決了，這種民主形式終于找到了，而且這是一種行之有效、富于創(chuàng)新的民主表現(xiàn)形式。

二是實(shí)現(xiàn)了與人民代表大會(huì)制度和基層群眾自治制度的有效銜接。在一定意義上是對(duì)國(guó)家根本政治制度和基本政治制度的一種有益補(bǔ)充。街道不是正式的一級(jí)政權(quán)，不設(shè)立人民代表大會(huì)體系，但是現(xiàn)在有了縣級(jí)人大常委會(huì)的派出機(jī)構(gòu)，行使法律規(guī)定的各項(xiàng)職權(quán)、開展各項(xiàng)人大工作;不僅如此，現(xiàn)在又設(shè)立了選民代表會(huì)議，在黨工委領(lǐng)導(dǎo)下由人大街工委組織實(shí)施，包括負(fù)責(zé)組織駐街人大代表聯(lián)系選民與組織監(jiān)督。這就把街道層面的民主與區(qū)縣級(jí)人民代表大會(huì)密切銜接起來(lái)了。同時(shí)，在街道下面是轄區(qū)內(nèi)的各個(gè)社區(qū)或鄉(xiāng)村，它們是法律規(guī)定的基層群眾自治組織。過(guò)去，街道作為政府的派出機(jī)構(gòu)，與社區(qū)和鄉(xiāng)村自治組織如何進(jìn)行銜接，是一個(gè)不容易解決好的問(wèn)題。現(xiàn)在，這個(gè)問(wèn)題通過(guò)選民代表會(huì)議，也很好地銜接起來(lái)了。選民代表會(huì)議，不是自治組織，但是它的成員是各個(gè)社區(qū)和鄉(xiāng)村推選出來(lái)的，每個(gè)社區(qū)和鄉(xiāng)村都有自己的代表參與選民代表會(huì)議，這是組織方面的銜接。選民代表會(huì)議所做的各項(xiàng)事情，又都是社區(qū)群眾需求和關(guān)心的事情，這是內(nèi)容方面的銜接。應(yīng)該說(shuō)，選民代表會(huì)議，從幾個(gè)方面實(shí)現(xiàn)了上與區(qū)縣級(jí)人大體系、下與基層群眾自治體系的有效銜接。

三是我們國(guó)家人民民主有兩種主要形式，一是選舉民主，二是協(xié)商民主。在選民代表會(huì)議這種組織形式當(dāng)中，較好地實(shí)現(xiàn)了這兩種民主形式的密切結(jié)合。在這里，有選舉民主，包括民生實(shí)事票決制、工作滿意度測(cè)評(píng)制等，都是票選民主的運(yùn)用;也有協(xié)商民主，包括選民代表的推選制、重要工作的協(xié)商制等。也就是說(shuō)，這種組織形式可以涵蓋選舉民主和協(xié)商民主兩種主要民主形式，而且在這兩種民主形式中，是你中有我、我中有你，可謂密切結(jié)合。

四是街道層面的選民代表會(huì)議，對(duì)于建立健全基層社會(huì)治理體系、提升基層社會(huì)治理能力具有重要意義。2019年10月，黨的十九屆四中全會(huì)作出《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》，其核心要求就是要把我們的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理體系和治理能力，特別是要學(xué)好用好人民代表大會(huì)制度這個(gè)國(guó)家的根本政治制度，并以其為依托創(chuàng)建基層社會(huì)治理的新格局、新機(jī)制。街道層面的選民代表大會(huì)，可以說(shuō)正是在以習(xí)近平同志為核心的黨中央領(lǐng)導(dǎo)下，廣大基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)人民在人民代表大會(huì)制度的實(shí)踐中進(jìn)行的偉大創(chuàng)造。我們?cè)谥卫眢w系和治理能力方面，很需要向我們的根本政治制度學(xué)習(xí)治理智慧，很需要以根本政治制度為依托搭建操作平臺(tái)。而選民代表會(huì)議，這一基層人民民主形式的出現(xiàn)，恰好為落實(shí)黨中央關(guān)于創(chuàng)建基層治理新格局的要求，提供了一種可供選擇的形式。選民代表會(huì)議是街道層面建立基層社會(huì)治理新格局的一種有益嘗試。

三、關(guān)于選民代表會(huì)議的幾點(diǎn)建議

首先，調(diào)查研究，肯定成績(jī)，發(fā)現(xiàn)不足。選民代表會(huì)議是一個(gè)新生事物。新生事物一般都具有兩個(gè)特點(diǎn)：其一是有新鮮感，是過(guò)去沒(méi)有過(guò)的事物，而且充滿活力，受到基層群眾的廣泛歡迎;其二是不夠成熟，或多或少都會(huì)存在這樣那樣的一些不足。我們應(yīng)該站在肯定的立場(chǎng)，懷抱支持的態(tài)度，對(duì)正在成長(zhǎng)的新生事物，進(jìn)行認(rèn)真細(xì)致的調(diào)查研究，既需要發(fā)現(xiàn)其成績(jī)和優(yōu)點(diǎn)，也需要發(fā)現(xiàn)其不足和問(wèn)題。對(duì)其成功的做法予以充分肯定、堅(jiān)定支持;同時(shí)，也要梳理其不足，分析原因，給予善意的指導(dǎo)和幫助。從人民代表大會(huì)系統(tǒng)來(lái)說(shuō)，這個(gè)工作，街道選民代表會(huì)議的指導(dǎo)者——區(qū)縣一級(jí)人大常委會(huì)責(zé)無(wú)旁貸應(yīng)該做，其他上級(jí)人大也應(yīng)該做。

其次，總結(jié)提煉，擇優(yōu)倡導(dǎo)，適當(dāng)規(guī)范。對(duì)正在成長(zhǎng)中的街道選民代表會(huì)議進(jìn)行調(diào)查研究，其目的在于總結(jié)提高。其中，很重要的一個(gè)事情，就是對(duì)各地選民代表會(huì)議的不同做法，加以分析，擇其善者，予以倡導(dǎo)。比如，有些地方把選民代表會(huì)議叫作選民代表大會(huì)可以商榷，還是將其稱為選民代表會(huì)議好些。比如，有的地方在選民代表會(huì)議的構(gòu)成方面，將政府辦事處的全部領(lǐng)導(dǎo)甚至包括各個(gè)部門負(fù)責(zé)人都包含在內(nèi)似也欠妥，似可保留上述人員中的少數(shù)，其他政府系統(tǒng)人員則可以作為列席人員。比如，每年舉行會(huì)議的次數(shù)，有的規(guī)定為一次，有的規(guī)定為兩次，我認(rèn)為可能兩次比較合適，更適合于基層民主作用的發(fā)揮。當(dāng)然，在會(huì)議內(nèi)容方面，可以有一個(gè)建議性的指導(dǎo)議程，不一定完全統(tǒng)一要求，應(yīng)當(dāng)允許保留地區(qū)差別?？傊瑢?duì)于一些比較成熟、具有共識(shí)的事項(xiàng)，可以提出一些規(guī)范性指導(dǎo)意見(jiàn)，但不作為定論;對(duì)于一些尚未成熟、缺乏共識(shí)的事項(xiàng)，可以暫時(shí)不作規(guī)范，繼續(xù)實(shí)驗(yàn);對(duì)于一些有地區(qū)特色的事項(xiàng)，可以鼓勵(lì)保留，不一定一刀切地提出硬性約束。

還有，目前在全國(guó)范圍街道層面的選民代表會(huì)議還處在萌發(fā)初建階段，而且各地發(fā)展也極不平衡。在這種情況下，全國(guó)人大常委會(huì)的態(tài)度是一個(gè)關(guān)鍵性的因素。如果全國(guó)人大常委會(huì)能夠在調(diào)查研究、總結(jié)提煉的基礎(chǔ)上，以適當(dāng)?shù)姆绞綄?duì)此予以肯定并加強(qiáng)指導(dǎo)，相信會(huì)使這個(gè)于黨于國(guó)于民有益的新生事物得到迅速發(fā)展。我們寄希望于此。

（作者系原北京市人大制度理論研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)）