我國市場主體退出制度的問題與對策研究

余健

摘要：相比較市場主體準入制度，我國市場主體退出制度在法律規(guī)定和實際操作中都存在許多不足之處，如何高效便捷有序地方便主體退出市場，解決準入容易退出難的突出問題，本文在分析了不足的基礎(chǔ)上，提出完善的對策建議。

關(guān)鍵詞：市場主體;退出制度;對策

市場主體準入制度和市場主體退出制度，共同構(gòu)成市場主體登記制度。目前，我國市場主體準入制度方面比較完善，而且隨著商事制度的改革，市場主體準入更加高效便捷，但是在市場主體退出制度方面則存在許多不足之處，市場主體注銷程序復雜、花費時間長、注銷成本高等問題亦較為明顯。

一、什么是市場主體退出

所謂市場主體退出，是指因為出現(xiàn)了妨礙繼續(xù)經(jīng)營的情形，已經(jīng)領(lǐng)取了營業(yè)執(zhí)照的各類市場主體，主動終止或依法被強制終止生產(chǎn)經(jīng)營活動之后，依照法定的條件和程序，經(jīng)過登記機關(guān)的注銷登記后，喪失主體資格，最終退出市場。可以從不同的角度對市場主體退出作不同的分類：

以是否自愿為標準，分為主動退出和被動退出。主動退出是市場主體主動申請注銷登記從而退出市場，是各類市場主體意思自治的表現(xiàn)。被動退出是指市場主體因為嚴重違反國家的法律法規(guī)的規(guī)定，非出于本身的意愿而被法院或登記機關(guān)依法宣告其強制解散、撤銷、吊銷營業(yè)執(zhí)照等，辦理注銷登記后被強制退出市場。

以是否合法為標準，分為合法退出和違法退出。合法退出指市場主體在退出過程中符合法定的條件和程序，沒有出現(xiàn)違反法律和行政法規(guī)的情況。違法退出是指市場主體在退出過程中出現(xiàn)了違反法律和行政法規(guī)的情況。

以退出市場程度的不同為標準，分為完全退出和部分退出。完全退出是指市場主體的經(jīng)營資格和主體資格都消亡，經(jīng)過注銷登記之后，最終完全退出市場。部分退出是指市場主體的主體資格依然存在，但是經(jīng)營資格部分或者全部終止。

理想的市場主體退出應該是市場主體主動地、合法地、完全地退出市場。

二、我國現(xiàn)行市場主體退出制度存在的主要問題

（一）市場主體退出方式混亂，退出標準不統(tǒng)一

我國市場主體的類型包括公司、非公司企業(yè)法人、合伙企業(yè)、個人獨資企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社和個體工商戶，根據(jù)現(xiàn)行的法律規(guī)定，不同類型的市場主體，其退出市場的原因和方式往往是不相同的，沒有統(tǒng)一的方式。例如對于清算，沒有規(guī)定統(tǒng)一的具體操作程序，執(zhí)行起來就很混亂。同樣是法人，公司法人注銷的要提交清算報告，而非公司企業(yè)法人提交清理債務完結(jié)的證明則可，公司法規(guī)定清算組應當在成立六十日之內(nèi)在報紙上刊登清算公告，但是對于其他的市場主體法律沒有這類規(guī)定，而對于在何種報紙上公告，也是由各地規(guī)定，也就五花八門了。

（二）主動退出市場比被動退出市場耗費成本高

市場主體主動合法退出市場，需要辦理注銷登記。而注銷登記之前，大多需要先進行清算，清算程序一般較為復雜，需要公告?zhèn)鶛?quán)人、清償債務、清繳稅款、制作清算報告等步驟，步驟繁、周期長、費用高、材料復雜，以公司注銷為例，一般要經(jīng)過十多道程序，比創(chuàng)建一家公司還要繁雜。相對而言，通過被吊銷營業(yè)執(zhí)照而被動退出市場，市場主體往往就不再辦理注銷登記，節(jié)省了清算的費用和時間，實現(xiàn)基本上不需要任何的投入成本就可以退出市場。而現(xiàn)行的法律又缺乏對被吊銷營業(yè)執(zhí)照后不辦理注銷登記的處罰措施，因此，從節(jié)約成本來考慮，許多市場主體更加愿意選擇被動的、違法的方式退出市場。

（三）信用約束措施懲處力度弱

根據(jù)《企業(yè)信息公示暫行條例》等規(guī)定，各類企業(yè)和個體戶應于每年1月1日至6月30日，通過國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)報送上一年度的年報，并且向社會公示。對于長期聯(lián)系不上的和長期不進行年報的市場主體，列入經(jīng)營異常名錄或嚴重違法企業(yè)名單，采取信用約束措施，在政府采購、工程招投標、國有土地出讓等工作中依法予以限制或禁入。采用信用約束措施懲處企業(yè)，在目前整體社會信用體系建設(shè)不完善，企業(yè)自律意識不強的時期，懲處的力度不強。實際中被列入經(jīng)營異常名錄的，大多數(shù)是中小微企業(yè)和個體戶，在經(jīng)營過程中，很少涉及政府采購、工程招投標、國有土地出讓等行為，有關(guān)懲戒措施難以起到約束作用。

（四）對市場主體的違法退出法律責任不明確

現(xiàn)行的立法對于市場主體的違法退出所應承擔的法律責任沒有明確規(guī)定，缺乏嚴厲的懲戒措施和有效的防范手段，導致實踐中許多市場主體選擇違法退出，以逃避債務和承擔義務。如現(xiàn)有的法律只是對被吊銷營業(yè)執(zhí)照負有個人責任的法定代表人有時間上的禁入規(guī)定，對企業(yè)、公司的其他高級管理人員等沒有約束條款。而對于被吊銷營業(yè)執(zhí)照的企業(yè)，企業(yè)如沒有上繳營業(yè)執(zhí)照和公章等，而是利用原有的營業(yè)執(zhí)照和公章等從事非法經(jīng)營活動，市場監(jiān)管部門也難以組織力量及時收繳營業(yè)執(zhí)照和公章。這些情況導致了本是對商事登記中的違法行為嚴厲制裁的吊銷營業(yè)執(zhí)照，卻成為部分惡意者退出市場的首選方式。

（五）簡易注銷登記不夠完善

從2017年3月1日起，原國家工商總局在全國范圍內(nèi)推行簡易注銷登記改革，對未開業(yè)、無債權(quán)債務的市場主體賦予更大的自治權(quán)利，是市場主體退出制度改革的有力舉措。與普通注銷登記相比較，簡易注銷登記中，市場主體需要提交的登記材料更少、手續(xù)更簡單，所需時間更短，有利于降低市場主體的退出成本、提高注銷登記效率，但在實踐中，仍然存在一些亟待解決的問題。一是簡易注銷適用范圍較窄，股份有限公司、企業(yè)分支機構(gòu)和農(nóng)民專業(yè)合作社等主體目前仍不能適用企業(yè)注銷登記。二是簡易注銷申請容錯率低，企業(yè)簡易注銷申請只能向登記機關(guān)提出一次，經(jīng)審查不適用簡易注銷程序和范圍的，即使不適用簡易注銷申請的情形已經(jīng)滅失，也不能再申請簡易注銷。三是缺乏配套制度，簡易注銷登記相應的法律規(guī)范未及時調(diào)整，如企業(yè)未盡誠信義務而辦理了簡易注銷登記的，市場監(jiān)管部門沒有適用的撤銷程序。

三、完善的對策建議

（一）完善立法，建立統(tǒng)一的市場主體退出制度

目前，我國對于不同的市場主體，分別由不同的法律來規(guī)制，退出的事由和程序并不統(tǒng)一，因此僅僅是完善已有的相關(guān)法律，并不能很好解決不統(tǒng)一的問題。應該盡早制定統(tǒng)一的《商事登記法》，在該法中統(tǒng)一規(guī)定各類市場主體的退出條件和方式、退出程序和責任等，并明確把吊銷營業(yè)執(zhí)照與注銷登記從本質(zhì)上區(qū)別開來，確立注銷登記為各類市場主體退出的唯一方式，為市場主體的退出奠定有序的法律基礎(chǔ)。

（二）建立強制清算和強制注銷登記制度

對于因行政處罰而被吊銷營業(yè)執(zhí)照的市場主體，實施強制清算制度。市場監(jiān)管部門在作出吊銷營業(yè)執(zhí)照行政處罰的同時，勒令被吊銷營業(yè)執(zhí)照的市場主體成立清算組，限期清算。被吊銷營業(yè)執(zhí)照的市場主體應當在規(guī)定期限內(nèi)進行清算，并完成主體資格注銷登記。被吊銷營業(yè)執(zhí)照的市場主體逾期不成立清算組的，可以由債權(quán)人申請法院指定有關(guān)人員組成清算組進行清算，清算完畢后向市場監(jiān)管部門報送清算報告，并申請注銷登記。

對于長期聯(lián)系不上的和長期不進行年報的市場主體“僵尸”戶，除了按照現(xiàn)行的做法列入經(jīng)營異常名錄和嚴重違法企業(yè)名單之外，探索建立強制注銷登記制度，終止其市場主體資格。對于被列入嚴重違法企業(yè)名單超過了一定年限后，仍然沒有改正的市場主體，由法院指定有關(guān)人員組成清算組進行清算，最后由清算組向市場監(jiān)管部門申請注銷登記。當然，為了充分保證企業(yè)職工、投資者以及相關(guān)利益人的合法權(quán)益，對于這些“僵尸”戶的強制注銷登記制度，應當全面考慮主體強制退出前的社會公告的必要時間和救濟制度的設(shè)計。

（三）優(yōu)化注銷登記程序

實施分類退出原則，區(qū)分普通注銷登記程序與簡易注銷登記程序，申請注銷登記前無債權(quán)債務的市場主體適用簡易注銷登記程序，其他的適用普通注銷登記程序。一是優(yōu)化普通注銷登記程序，精簡需要提交的材料。二是完善簡易注銷登記制度。擴大簡易注銷登記的適用范圍;取消簡易注銷登記只能提出一次的次數(shù)限制，被駁回簡易注銷申請的企業(yè)，只要符合條件的，可隨時多次提出簡易注銷申請;設(shè)立簡易注銷登記后的救濟途徑。三是增加注銷登記提醒功能，市場監(jiān)管部門建立市場主體信息電子數(shù)據(jù)庫，關(guān)注其經(jīng)營情況的變化，一旦發(fā)現(xiàn)市場主體有退出的法定情形，即以信函等方式提醒市場主體應當及時辦理注銷登記，若市場主體經(jīng)過兩次提醒后仍未辦理注銷登記，列入經(jīng)營異常名錄。

（四）明確市場主體退出過程中各方的責任

明確責任，對市場主體建立嚴厲的約束懲罰機制。市場主體退出市場，應當支付職工工資、繳納所欠稅款、清償債務，投資人故意逃避履行相關(guān)的義務，特別是處分了應清算的財產(chǎn)的，視為放棄有限責任，對所設(shè)立市場主體的債務承擔連帶責任;并且在投資人未履行相關(guān)義務的情形下，限制其對外投資。設(shè)立追訴制度，保護債權(quán)人的追償權(quán)，允許債權(quán)人在市場主體退出市場后，在追訴期內(nèi)可以通過法院起訴追究其原投資人的連帶責任。對于被吊銷營業(yè)執(zhí)照的市場主體仍然以原市場主體名義從事經(jīng)營活動的，一律按無照經(jīng)營處罰，構(gòu)成犯罪的，追究刑事責任。同時也明確市場監(jiān)管部門的責任，市場監(jiān)管部門應當認真履行職責，為合法規(guī)范的退出機制提供優(yōu)質(zhì)高效的服務，如果其工作人員在市場退出程序中有違法行為，必須予以相應處罰。

（五）建立完善的市場主體信息共享體系，強化信用約束功能

建立完善的跨部門信用信息共享、聯(lián)合懲戒的平臺，打破“信息孤島”，統(tǒng)一明確部門間信息共享的種類、標準、范圍、流程，加快推進職能部門政務信息聯(lián)通共享互用，實現(xiàn)跨部門跨地區(qū)跨層級政務信息可靠交換與安全共享。在加大落實現(xiàn)有的對失信市場主體的聯(lián)合懲戒措施的基礎(chǔ)上，進一步豐富信用約束條款。充分發(fā)揮經(jīng)營異常名錄的作用，在鼓勵企業(yè)進行信用修復的同時，提高移出經(jīng)營異常名錄的門檻和限制移出的次數(shù)，促進市場主體自覺履行法定義務。

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作者簡介：余 ?。?971—），女，廣東廣州人，高級講師，本科，主要從事經(jīng)濟法學和行政法學研究。