鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部控制問(wèn)題與改進(jìn)

俞日福

摘 要：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國(guó)家為社會(huì)公眾提供服務(wù)的基層連接點(diǎn)，其內(nèi)控能力水平直接影響著政府良好形象的樹(shù)立以及政府財(cái)政管控目標(biāo)的落實(shí)，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部控制對(duì)于保證政府各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)，減少內(nèi)部貪污舞弊行為，確保財(cái)務(wù)信息真實(shí)準(zhǔn)確等方面具有積極作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部控制體系應(yīng)按照《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行構(gòu)建和完善，具體從內(nèi)控環(huán)境、內(nèi)控活動(dòng)、內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)、內(nèi)控交流以及內(nèi)控監(jiān)管五個(gè)方面展開(kāi)。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府;內(nèi)部控制;問(wèn)題;策略

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部控制存在的問(wèn)題

在內(nèi)控環(huán)境層面，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理層大多缺乏專業(yè)化的內(nèi)控知識(shí)背景，對(duì)于內(nèi)控體系建設(shè)認(rèn)知不足，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏構(gòu)建和完善內(nèi)控體系機(jī)制的內(nèi)生動(dòng)力;隨著政府財(cái)政規(guī)范化管理要求越來(lái)越高，基層各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作量大幅增加，但由于各級(jí)各部門職能分工不明確，許多日常的業(yè)務(wù)工作最終都轉(zhuǎn)嫁給財(cái)務(wù)部門，各級(jí)單位部門財(cái)務(wù)人員配備嚴(yán)重不足，導(dǎo)致財(cái)務(wù)人員工作負(fù)擔(dān)加重，沒(méi)有更多的時(shí)間和精力進(jìn)一步開(kāi)展財(cái)務(wù)內(nèi)控管理方面的工作內(nèi)容。

在內(nèi)控活動(dòng)層面：（1）會(huì)計(jì)控制不到位，沒(méi)有嚴(yán)格對(duì)各種會(huì)計(jì)憑證票據(jù)進(jìn)行審核，對(duì)相關(guān)的會(huì)計(jì)工作檔案等制作和保管不規(guī)范等。（2）由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府用人編制有限，一些崗位難以嚴(yán)格按照不相容崗位分離原則進(jìn)行設(shè)置，在實(shí)際操作中，存在多個(gè)不相容崗位兼職串崗現(xiàn)象，不利于內(nèi)控崗位間的制衡約束;對(duì)于“三重一大”等重大決策行為，仍然存在“一把手決策”，各級(jí)人員授權(quán)審批界限較為模糊。（3）在進(jìn)行資金管理時(shí)，一方面收入管理不及時(shí)，對(duì)于票據(jù)的購(gòu)領(lǐng)及庫(kù)存管控不嚴(yán)格，另一方面?zhèn)溆媒鹬С龉芾砣狈?xì)化的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于村集體資金等管控不到位，存在長(zhǎng)期的資金占用行為。（4）在進(jìn)行資產(chǎn)管理采購(gòu)大額資產(chǎn)時(shí)沒(méi)有進(jìn)行充分的可行性及資產(chǎn)投資效益分析，資產(chǎn)配置不合理造成嚴(yán)重的資源浪費(fèi)。資產(chǎn)劃撥和處置程序不規(guī)范，責(zé)任歸屬不明確。單位資產(chǎn)管理部門對(duì)單位的資產(chǎn)狀況不夠了解，未能及時(shí)更新資產(chǎn)數(shù)據(jù)信息，資產(chǎn)賬實(shí)不符，對(duì)于一些資產(chǎn)的損毀和丟失情況也未能及時(shí)有效地對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行責(zé)任追究等。（5）由于收支預(yù)測(cè)不準(zhǔn)確，財(cái)務(wù)部門與業(yè)務(wù)部門溝通不充分，預(yù)算編制時(shí)間緊等原因，導(dǎo)致預(yù)算編制計(jì)劃與實(shí)際不符，加上預(yù)算執(zhí)行過(guò)程缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)督管控機(jī)制，導(dǎo)致執(zhí)行效率低下。

在內(nèi)控信息交流與溝通層面，目前單位財(cái)務(wù)部門與業(yè)務(wù)部門主要是依靠微信群、QQ群等進(jìn)行工作交流，缺乏保密性強(qiáng)，相對(duì)安全的專業(yè)化的溝通平臺(tái)，對(duì)于一些財(cái)務(wù)信息、費(fèi)用支出標(biāo)準(zhǔn)等溝通不夠深入、透徹、全面，難以有效發(fā)揮財(cái)務(wù)對(duì)業(yè)務(wù)的事前指導(dǎo)和事中控制作用;政府上下級(jí)主要是依靠公文開(kāi)展內(nèi)控交流，渠道單一，且信息傳遞速度較為緩慢;在項(xiàng)目工程建設(shè)方面，財(cái)務(wù)人員參與度不高，存在財(cái)務(wù)人員對(duì)工程項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度、資金撥付、現(xiàn)金流量等“一問(wèn)三不知”的情況，使其在審核資金支出等方面難以發(fā)揮相應(yīng)的監(jiān)督管控作用。

在內(nèi)控監(jiān)管層面，沒(méi)有建立獨(dú)立的內(nèi)審監(jiān)管部門，內(nèi)審工作主要由財(cái)務(wù)人員兼職完成，容易受到上級(jí)或同級(jí)有關(guān)人員的主觀因素干擾;外部審計(jì)及社會(huì)監(jiān)管機(jī)制不健全，財(cái)務(wù)公開(kāi)不到位，沒(méi)有較好地配合好上級(jí)有關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察部分的審計(jì)監(jiān)管工作;對(duì)于重要崗位人員離任審計(jì)及關(guān)鍵經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)審計(jì)尚未建立詳細(xì)具體的審計(jì)工作體系，難以形成閉環(huán)的審計(jì)監(jiān)督管控機(jī)制。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部控制改進(jìn)和優(yōu)化策略

（一）改善內(nèi)控環(huán)境

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理人員要提升內(nèi)控認(rèn)知水平，積極鼓勵(lì)全員參與內(nèi)控體系的建立健全，通過(guò)在單位內(nèi)部加強(qiáng)內(nèi)控的宣傳教育，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各級(jí)人員的內(nèi)部控制意識(shí)，夯實(shí)內(nèi)控體系根基。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要加大對(duì)專業(yè)內(nèi)控人才的引進(jìn)力度，適當(dāng)提高招聘要求，在招聘環(huán)節(jié)適當(dāng)增加內(nèi)控相關(guān)知識(shí)理論及實(shí)踐能力的考評(píng)，同時(shí)加大對(duì)單位內(nèi)部財(cái)務(wù)內(nèi)控相關(guān)人員的職業(yè)技能培訓(xùn)，更好地支撐單位內(nèi)控工作的高效開(kāi)展。另外，可將內(nèi)控有效性評(píng)價(jià)指標(biāo)納入各級(jí)各部門以及重要內(nèi)控崗位責(zé)任人員的績(jī)效考評(píng)體系中，將考評(píng)結(jié)果同各級(jí)各部門下一年度預(yù)算額度、人員職位升遷調(diào)動(dòng)、績(jī)效工資等相掛鉤[3]，從而有效激發(fā)單位人員參與和配合內(nèi)控工作的積極性和主動(dòng)性。

（二）規(guī)范內(nèi)控活動(dòng)

1、會(huì)計(jì)內(nèi)控

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要規(guī)范會(huì)計(jì)基礎(chǔ)性工作，包括細(xì)化會(huì)計(jì)核算制度條例，有力推動(dòng)制度執(zhí)行;重視原始憑證票據(jù)，加強(qiáng)會(huì)計(jì)檔案管理;完善會(huì)計(jì)稽核制度，對(duì)關(guān)鍵業(yè)務(wù)流程及費(fèi)用支出進(jìn)行審核等。

2、不相容崗位分離內(nèi)控

單位要科學(xué)進(jìn)行崗位設(shè)置，明確劃分崗位職能權(quán)限，嚴(yán)禁不相容崗位兼職串崗，可適當(dāng)通過(guò)勞務(wù)派遣或者與第三方會(huì)計(jì)事務(wù)所等進(jìn)行合作的方式解決單位的財(cái)務(wù)人才人手不足問(wèn)題，確保崗位間能夠真正實(shí)現(xiàn)制衡約束，有效避免混崗或者交叉行使職權(quán)等現(xiàn)象。

3、授權(quán)審批內(nèi)部控制

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要加大授權(quán)審批控制力度，重點(diǎn)關(guān)注特殊授權(quán)界限，如“三重一大”集體決策授權(quán)審批等，可通過(guò)編制相應(yīng)的授權(quán)指引文件，規(guī)范單位的授權(quán)審批行為。對(duì)于一些經(jīng)常性的經(jīng)費(fèi)及項(xiàng)目資金支出，要設(shè)置規(guī)定支出限額，對(duì)于超額支出行為必須進(jìn)行集體決策審批，并建立會(huì)議紀(jì)要文件進(jìn)行存檔。

4、財(cái)產(chǎn)保護(hù)控制

財(cái)產(chǎn)保護(hù)控制具體分為資金收支控制和固定資產(chǎn)控制兩個(gè)方面的內(nèi)容。首先在資金收支控制方面，要建立收入入賬跟蹤制度，加大對(duì)非稅收入執(zhí)收單位的收入清繳力度，要求其及時(shí)上繳國(guó)庫(kù)或財(cái)政專戶，嚴(yán)禁收入的截留或挪用行為，同時(shí)加大對(duì)收入票據(jù)的審核保管，以便及時(shí)全面地進(jìn)行查詢和檢索;要明確各項(xiàng)支出標(biāo)準(zhǔn)，建立規(guī)范的報(bào)銷流程，要求各部門按規(guī)定流程嚴(yán)格執(zhí)行;加強(qiáng)對(duì)村級(jí)組織出借資金的管理，制定專項(xiàng)管理辦法，詳細(xì)寫明出借原因及是由，明確還款期限等。其次在固定資產(chǎn)管理方面，要嚴(yán)格執(zhí)行政府集中采購(gòu)制度，在采購(gòu)固定資產(chǎn)前，充分考慮資產(chǎn)的存量狀況及資產(chǎn)購(gòu)置的成本效益，避免資產(chǎn)購(gòu)置后出現(xiàn)閑置浪費(fèi);建立資產(chǎn)登記、維護(hù)以及定期清查制度，加強(qiáng)固定資產(chǎn)的日常管理及損壞責(zé)任追究;明確區(qū)分低值易耗品及固定資產(chǎn)，詳細(xì)登記資產(chǎn)數(shù)據(jù)信息，可通過(guò)引入專門的資產(chǎn)管理軟件，自動(dòng)掃描錄入更新資產(chǎn)數(shù)據(jù)，確保資產(chǎn)賬實(shí)相符，數(shù)據(jù)準(zhǔn)確可靠;對(duì)于資產(chǎn)的處置，要統(tǒng)一報(bào)上級(jí)部門審批，必要時(shí)可聘請(qǐng)專業(yè)資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)資產(chǎn)殘值進(jìn)行評(píng)估，防止不法人員利用職務(wù)之便侵占國(guó)有資產(chǎn)，造成不必要國(guó)有資產(chǎn)流失等，確保資產(chǎn)的安全性。

5、全面預(yù)算內(nèi)控

科學(xué)編制預(yù)算，可結(jié)合單位各項(xiàng)業(yè)務(wù)特點(diǎn)綜合選擇零基預(yù)算、彈性預(yù)算等預(yù)算編制方法，確保預(yù)算編制計(jì)劃與實(shí)際相符;做好預(yù)算編制時(shí)間規(guī)劃，提前了解各級(jí)各部門下一年度資金使用計(jì)劃，經(jīng)過(guò)反復(fù)的研究討論確定主要預(yù)算支出項(xiàng)目及額度，由財(cái)務(wù)部門進(jìn)行計(jì)劃匯總并編制年度總預(yù)算;預(yù)算已經(jīng)審批后，要求各部門嚴(yán)格按該計(jì)劃執(zhí)行，不允許隨意調(diào)整或更改，可通過(guò)建立預(yù)算執(zhí)行目標(biāo)責(zé)任機(jī)制確保落實(shí)預(yù)算主體責(zé)任，有力推動(dòng)預(yù)算計(jì)劃執(zhí)行。另外，還可通過(guò)加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效考核促進(jìn)形成閉環(huán)的預(yù)算管控機(jī)制，增強(qiáng)預(yù)算工作效果。

（三）加強(qiáng)內(nèi)控交流

一方面從制度層面規(guī)定內(nèi)部各部門機(jī)構(gòu)定期開(kāi)展內(nèi)控交流活動(dòng)的頻率、時(shí)間，建立內(nèi)控工作報(bào)告機(jī)制，促進(jìn)形成常態(tài)化規(guī)范化的內(nèi)控交流體系，強(qiáng)化內(nèi)部協(xié)作配合。另一方面可加快財(cái)務(wù)信息化系統(tǒng)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部業(yè)務(wù)系統(tǒng)、財(cái)務(wù)系統(tǒng)等的數(shù)據(jù)對(duì)接，設(shè)計(jì)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)口徑，通過(guò)系統(tǒng)自動(dòng)提取和更新數(shù)據(jù)信息，促進(jìn)內(nèi)部信息傳遞和共享，提高企業(yè)內(nèi)部數(shù)據(jù)處理的時(shí)效性和準(zhǔn)確性。

（四）健全監(jiān)管機(jī)制

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可建立獨(dú)立的內(nèi)審部門，安排專職內(nèi)審工作人員，負(fù)責(zé)針對(duì)單位的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)統(tǒng)籌開(kāi)展日常審計(jì)和不定期專項(xiàng)審計(jì)活動(dòng)，確保審計(jì)工作的權(quán)威性和獨(dú)立性;要求內(nèi)審部門人員要配合好上級(jí)有關(guān)部門的紀(jì)檢監(jiān)察工作，構(gòu)建內(nèi)外一體化的審計(jì)監(jiān)督體系;可通財(cái)務(wù)公開(kāi)制度，加強(qiáng)社會(huì)性監(jiān)督，尤其是一些“三公經(jīng)費(fèi)”、政府性投資、農(nóng)村集體資產(chǎn)、財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況等信息要進(jìn)行定期公布，接受群眾監(jiān)督;要重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)關(guān)鍵核心崗位人員離任審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、重要決策審計(jì)、重大事項(xiàng)流程審計(jì)等，全面強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)管作用，落實(shí)主體內(nèi)控目標(biāo)。

三、結(jié)束語(yǔ)

總之，當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要充分結(jié)合其在內(nèi)部控制方面存在的問(wèn)題，有針對(duì)性地進(jìn)行改進(jìn)和優(yōu)化，全面提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)水平，提高其社會(huì)與經(jīng)濟(jì)雙重效益。

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