政策過程理論視角的地方黨校智庫(kù)建設(shè)探析

摘要：地方黨校作為地方黨委的重要部門和智庫(kù)，主要職能之一就是為地方黨委、政府提供決策咨詢服務(wù)。智庫(kù)對(duì)決策的影響主要表現(xiàn)在對(duì)政策過程每個(gè)階段的介入，通過在相應(yīng)的階段提出科學(xué)合理的咨詢建議，推動(dòng)政策制定和落地。黨校只有不斷聚焦地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重點(diǎn)、難點(diǎn)問題，充分重視在地方公共政策過程中的問題確認(rèn)、議程建立、政策規(guī)劃、政策執(zhí)行、效果評(píng)估五個(gè)階段發(fā)揮關(guān)鍵作用，才能加強(qiáng)地方黨校智庫(kù)的建設(shè)，為地方發(fā)展貢獻(xiàn)黨校智慧。

關(guān)鍵詞：政策過程理論 黨校 智庫(kù)

中圖分類號(hào)：D261? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? 文章編號(hào)：1009-5349（2020）13-0236-02

中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳在2015年出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)中國(guó)特色新型智庫(kù)的意見》指出：“地方社科院、黨校行政學(xué)院要著力為地方黨委和政府決策服務(wù)，有條件的要為中央有關(guān)部門提供決策咨詢服務(wù)?！薄吨泄仓醒腙P(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下黨校工作的意見》中強(qiáng)調(diào)：“積極推進(jìn)新型智庫(kù)建設(shè)……要聚焦黨和國(guó)家中心工作、黨委和政府重大決策部署、社會(huì)熱點(diǎn)難點(diǎn)問題進(jìn)行深入研究……提出有價(jià)值的對(duì)策建議?！绷?xí)近平總書記在2015年全國(guó)黨校工作會(huì)議講話中也對(duì)黨校成為黨和國(guó)家的重要智庫(kù)提出了希望。不管是何種智庫(kù)機(jī)構(gòu)，都主要以公共政策為研究對(duì)象，以影響政府決策為研究目標(biāo)。智庫(kù)機(jī)構(gòu)影響決策的主要行為方式即智庫(kù)對(duì)政策過程的介入，良好的介入行為不但能推動(dòng)政策的制定，并以此提升智庫(kù)的影響力。因此，地方黨校應(yīng)在深入理解政策過程理論的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮咨政職能，為地方發(fā)展貢獻(xiàn)黨校智慧，為中國(guó)特色新型智庫(kù)貢獻(xiàn)黨校力量。

一、政策過程理論

所謂政策過程理論，就是指政策研究者在經(jīng)驗(yàn)事實(shí)的基礎(chǔ)上，通過一定的理論和分析方法，對(duì)政策的內(nèi)在邏輯或者政策制定過程中各要素及各要素之間關(guān)聯(lián)情況進(jìn)行某個(gè)或者多個(gè)維度的研究和分析，從而形成具有一個(gè)內(nèi)在聯(lián)系的概念、命題，以及邏輯結(jié)構(gòu)嚴(yán)密的框架體系[1]。盡管政策過程理論的框架還有一些爭(zhēng)議，理論范式的內(nèi)涵和外延也比較豐富，包含如政策議程理論、公民參與理論、多源流理論、間斷—平衡理論、政策網(wǎng)絡(luò)理論、政策工具理論等在內(nèi)的諸多理論框架，但一開始“階段啟發(fā)法”就在政策過程理論中起主導(dǎo)和關(guān)鍵作用，因此，將政策過程拆分為政策循環(huán)中的各個(gè)階段既是該理論的重要內(nèi)涵框架，也是理性決策分析的主導(dǎo)架構(gòu)。自二十世紀(jì)七八十年代開始，學(xué)者們就對(duì)政策過程的多種階段提出很多不同意見，但從智庫(kù)建立的目的和政策過程的內(nèi)在邏輯上來看，政策的生命過程可以劃分為廣義決策和廣義執(zhí)行兩部分，其中這兩部分彼此獨(dú)立又相互聯(lián)系，為智庫(kù)良好的介入行為提供指導(dǎo)和依據(jù)。

二、基于政策過程各階段的地方黨校智庫(kù)建設(shè)途徑

根據(jù)政策過程八個(gè)階段的內(nèi)涵，地方黨校智庫(kù)可以在以下五個(gè)階段介入，從而影響政府決策。

（一）問題確認(rèn)階段

政策問題的確認(rèn)決定著整個(gè)政策過程的方向，是整個(gè)政策動(dòng)態(tài)過程的第一步，因此直接影響著接下來的后續(xù)各階段。問題確認(rèn)包括問題感知、問題搜索、問題界定和問題陳述。作為地方黨校智庫(kù)，首先要保持對(duì)社會(huì)問題的敏感度。鼓勵(lì)教師結(jié)合自己的研究方向，對(duì)社會(huì)上相關(guān)領(lǐng)域異于平常的現(xiàn)象多加關(guān)注，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題。還要緊跟國(guó)家大政方針，聚焦黨的中心工作和重大決策部署，關(guān)注地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重點(diǎn)、熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題，傾聽群眾呼聲，關(guān)切重大民生問題。其次，認(rèn)識(shí)問題本質(zhì)。對(duì)問題的分析不能停留在感知階段，要善于發(fā)掘問題的本質(zhì)，判斷其是否能成為政策問題。對(duì)問題的認(rèn)識(shí)上可以借助學(xué)員的力量，通過與相關(guān)職能部門的學(xué)員交流，了解問題動(dòng)態(tài)，掌握第一手資料，找到問題產(chǎn)生的深層次原因。

（二）議程建立階段

公共政策議程是指有關(guān)社會(huì)公共問題受到公共權(quán)力主體的高度重視，并被正式納入其政策討論中和被確定為要予以解決的問題的過程。地方黨校智庫(kù)所形成的決策咨詢研究成果要想被公共權(quán)利主體高度重視，及時(shí)進(jìn)入地方黨委政府的視野，還需做到以下幾點(diǎn)：

一是與黨委政府相關(guān)部門及時(shí)溝通，了解本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中亟待解決的難點(diǎn)熱點(diǎn)問題，組建科研攻關(guān)團(tuán)隊(duì)。通過領(lǐng)導(dǎo)帶頭，全員參與，課題合作的方式，把各個(gè)學(xué)科的人才聚合起來，建立合作研究團(tuán)隊(duì)，組建開放合作的跨學(xué)科、跨專業(yè)的研究隊(duì)伍，形成攻關(guān)合力，把重點(diǎn)課題的實(shí)施當(dāng)作科研精品工程、人才建設(shè)工程來抓，并作為全校工作重點(diǎn)。

二是地方黨校還要健全咨政成果的報(bào)送制度，暢通呈報(bào)和反饋渠道。通過這些制度及渠道，將本校最前沿、最具有決策參考價(jià)值的科研成果第一時(shí)間呈送到相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的手中，為黨委和政府科學(xué)決策提供黨校智慧和方案。

三是地方黨校還要充分利用各種媒體平臺(tái)，加大黨校智庫(kù)建設(shè)成果的宣傳力度。地方黨校除了與傳統(tǒng)媒體合作，比如在地方黨報(bào)、黨刊開設(shè)理論專欄，持續(xù)宣傳推介重大科研咨政成果以外，還要充分運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)這一平臺(tái)，通過網(wǎng)站、微信公眾號(hào)等新媒介發(fā)布理論成果，擴(kuò)大影響力。另外，作為一個(gè)研究機(jī)構(gòu)，通過不定期召開學(xué)術(shù)座談會(huì)的方式就黨委政府重大決策部署、關(guān)注的焦點(diǎn)問題交流研討、及時(shí)發(fā)聲，樹立黨的思想理論建設(shè)和宣傳重要陣地的良好形象。

（三）政策規(guī)劃階段

政策規(guī)劃是對(duì)政策問題進(jìn)行分析并提出相應(yīng)的解決辦法或方案的活動(dòng)過程，也就是政策制定的過程。影響政策最直接和有效的方式是直接參與方案的制定，要想實(shí)現(xiàn)成果轉(zhuǎn)化，在眾多方案中脫穎而出[3]。地方黨校智庫(kù)要從以下兩方面入手：

一是打造黨校智庫(kù)的特色品牌，形成自己獨(dú)特的研究?jī)?yōu)勢(shì)和特長(zhǎng)。這就需要圍繞地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的特點(diǎn)和規(guī)律進(jìn)行長(zhǎng)期不間斷的研究和追蹤，在積累大量研究成果的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)差異化發(fā)展。作為地市級(jí)黨校，要始終圍繞當(dāng)?shù)攸h委政府的中心工作和關(guān)心關(guān)注的重點(diǎn)領(lǐng)域，進(jìn)行有針對(duì)性的調(diào)查研究。

二是建立健全與地方黨委政府的溝通聯(lián)絡(luò)機(jī)制。積極地參與黨委政府的決策調(diào)研，提出合理化的建議和參考意見;與黨委政府研究室、各職能部門建立合作關(guān)系，及時(shí)了解決策者的想法，精準(zhǔn)選題;對(duì)已執(zhí)行的方案進(jìn)行分析和解讀，摸清黨委政府的決策思路，提高資政報(bào)告撰寫水平。

（四）政策執(zhí)行階段

公共政策執(zhí)行是政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的動(dòng)態(tài)過程，即公共政策方案被采納后，把方案的具體內(nèi)容付諸實(shí)施，將政策理念變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的一系列政策活動(dòng)。政策的核心理念、關(guān)鍵環(huán)節(jié)只有在執(zhí)行過程中落地，才能得到根本體現(xiàn)。政策執(zhí)行通常包括宣傳政策、計(jì)劃制訂、組織落實(shí)、政策試點(diǎn)、全面實(shí)施、協(xié)調(diào)控制、追蹤決策七個(gè)步驟，對(duì)于地方黨校智庫(kù)，可以在其中幾個(gè)步驟中發(fā)揮作用：

1.宣傳政策

宣傳的目的是統(tǒng)一思想、凝聚共識(shí)，以便政策得到有效執(zhí)行。政策的宣傳和解讀是黨校的基本工作內(nèi)容之一，和其他智庫(kù)相比，有先天的優(yōu)勢(shì)。通過適時(shí)發(fā)布研究報(bào)告、發(fā)表相關(guān)評(píng)論、出席政府部門的聽證會(huì)，在媒體上發(fā)表專家意見等。除此之外，利用黨?！敖萄匈Y”三位一體的平臺(tái)，鼓勵(lì)教師將自己對(duì)政策的研究成果進(jìn)課堂，也是一種很好的宣傳方式。

2.計(jì)劃制訂

根據(jù)政策方案的要求和客觀條件，可以把政策目標(biāo)分解為近期目標(biāo)、中期目標(biāo)和長(zhǎng)期目標(biāo)。并圍繞分解后的目標(biāo)，設(shè)計(jì)具體步驟和實(shí)施細(xì)節(jié)。在編制計(jì)劃過程中應(yīng)充分考慮政策方案在執(zhí)行后可能存的潛在問題，準(zhǔn)備相應(yīng)的防范和應(yīng)急預(yù)案。

3.政策試點(diǎn)

結(jié)合自身專業(yè)和研究方向，對(duì)政策的科學(xué)合理性進(jìn)行論證，總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)，改進(jìn)存在的問題，給決策者提供合理的政策執(zhí)行報(bào)告。

（五）效果評(píng)估階段

效果評(píng)估是判斷政策結(jié)果是否實(shí)現(xiàn)了政策目標(biāo)的活動(dòng)。依據(jù)科學(xué)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估程序，考察公共政策過程的各個(gè)階段，評(píng)判政策產(chǎn)出和影響的程度和效果。很多黨校智庫(kù)，受相關(guān)政府部門委托，都開展了第三方評(píng)估工作。

1.建立健全第三方評(píng)估機(jī)制

參與第三方評(píng)估對(duì)地市黨校來說仍屬新鮮事物，規(guī)范長(zhǎng)效的制度首當(dāng)其沖。明確評(píng)估的總體思路、基本原則，對(duì)評(píng)估內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督反饋、保障措施等進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，使評(píng)估工作有章可循、有據(jù)可依，真正使第三方評(píng)估成為政府監(jiān)管的“重要抓手”、社會(huì)監(jiān)督的“重要平臺(tái)”、黨校智庫(kù)的“重要?jiǎng)恿Α盵4]。

2.建立科學(xué)合理的指標(biāo)體系

指標(biāo)體系在很大程度上決定著第三方評(píng)估的權(quán)威性與公信力，應(yīng)該遵循全面性、層次性、可量化的原則。

3.有效應(yīng)用第三方評(píng)估成果

制訂合理的政策調(diào)整方案，實(shí)施調(diào)整活動(dòng)，并將新的方案付諸實(shí)踐，推動(dòng)政策舉措進(jìn)入“執(zhí)行—評(píng)估—改進(jìn)—再評(píng)估—再改進(jìn)”的良性循環(huán)。充分利用第三方評(píng)估的成果，組織教師從各自研究領(lǐng)域和專業(yè)角度出發(fā)，繼續(xù)深化對(duì)相關(guān)問題的研究，推進(jìn)評(píng)估成果進(jìn)課堂，形成咨政報(bào)告和理論文章，使成果實(shí)現(xiàn)價(jià)值最大化。另外，通過總結(jié)評(píng)估中的好經(jīng)驗(yàn)、好做法，使之固化成為開展第三方評(píng)估的制度機(jī)制，推動(dòng)黨校新型智庫(kù)建設(shè)再上新臺(tái)階。

三、結(jié)語(yǔ)

地方黨校智庫(kù)以為黨委、政府提供決策咨詢作為重要職能，相關(guān)專家對(duì)自身定位、體制機(jī)制、人才建設(shè)、平臺(tái)打造等方面多有涉獵，但很少以政策科學(xué)為角度進(jìn)行研究。智庫(kù)是以生產(chǎn)思想、以影響政府的決策為首要目標(biāo)的政策研究機(jī)構(gòu)，智庫(kù)的主要功能就是通過介入來影響政策的過程，因此，本文嘗試從政策過程的多個(gè)環(huán)節(jié)詳細(xì)探討地方黨校智庫(kù)的建設(shè)。不同于智庫(kù)僅影響政策制定這個(gè)傳統(tǒng)觀念，在政策過程的問題確認(rèn)、議程建立、政策規(guī)劃、政策執(zhí)行、效果評(píng)估五個(gè)階段，智庫(kù)都可以發(fā)揮相應(yīng)的作用。不僅在政策出臺(tái)前可以參與政策規(guī)劃，政策實(shí)施后的執(zhí)行和評(píng)估階段，地方黨校智庫(kù)也大有可為。當(dāng)然，要想實(shí)現(xiàn)良好的介入效果，地方黨校智庫(kù)要提高對(duì)問題的敏感度，盡量提前介入政策過程，為后續(xù)的介入行為爭(zhēng)取更大的主動(dòng)性。

參考文獻(xiàn)：

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[3]李婉芝.智庫(kù)在公共政策過程中的作用分析[D].武漢：湖北大學(xué)，2012.

[4]山東省淄博市委黨校課題組.地方黨校第三方評(píng)估的優(yōu)勢(shì)[N].學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2016-03-07.

責(zé)任編輯：景辰

[作者簡(jiǎn)介]孫楊，中共西安市委黨校副研究館員，碩士，研究方向：文化產(chǎn)業(yè)，文化事業(yè)。