新形勢下城市片區(qū)平臺公司內(nèi)部控制體系構(gòu)建存在問題及對策研究

向陽

摘 要：面對經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，以“管委會+平臺公司”這一新型片區(qū)開發(fā)模式正成為新形勢下地方政府探索政企分開、市場化運(yùn)作的主要實(shí)施策略。筆者所任職的公司是一家地級市新成立的、屬地方市政府國資委所管轄的城市片區(qū)平臺公司，屬于國有獨(dú)資企業(yè)，通過分析此類企業(yè)內(nèi)控體系構(gòu)建的意義，剖析內(nèi)部控制存在的問題，并提出內(nèi)部控制構(gòu)建的對策，對新形勢下城市片區(qū)平臺公司高質(zhì)量轉(zhuǎn)型發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞：內(nèi)部控制;國有企業(yè);片區(qū)開發(fā);平臺公司

一、引言

近年來，隨著城市高鐵、高速、長江水道提升、機(jī)場等一批重大交通基礎(chǔ)設(shè)施的開工建設(shè)與投入使用，為城市創(chuàng)造了良好的城市地理空間環(huán)境，這些空間環(huán)境的改變使得這些區(qū)域具備“交通條件好、地理?xiàng)l件優(yōu)、發(fā)展?jié)摿Υ蟆钡扔欣诋a(chǎn)業(yè)提升和人口集聚的基礎(chǔ)條件。在此大環(huán)境下，以“管委會+平臺公司”這一新型片區(qū)開發(fā)模式正成為新形勢下地方政府探索政企分開、市場化運(yùn)作的主要實(shí)施措施，依托資源優(yōu)勢向主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)明確、延伸產(chǎn)業(yè)鏈條、綜合配套完備的方向發(fā)展，成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長極。片區(qū)平臺公司既有典型的政府投融資職能，又兼具推動片區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要使命，同時具備國有獨(dú)資公司市場化運(yùn)作的轉(zhuǎn)型，功能的特殊性和業(yè)務(wù)的復(fù)雜性為片區(qū)平臺公司帶來了全新的挑戰(zhàn)和發(fā)展機(jī)遇。研究新形勢下城市片區(qū)平臺公司內(nèi)部控制體系構(gòu)建對片區(qū)平臺公司轉(zhuǎn)型發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、片區(qū)平臺公司內(nèi)部控制存在的問題及原因分析

（一）內(nèi)部控制目標(biāo)缺乏明確性

很多片區(qū)平臺公司在內(nèi)部控制目標(biāo)的確定上不夠明確，這些平臺公司在成立之初主要職能是籌集資金解決城市片區(qū)開發(fā)市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與公益性配套項(xiàng)目建設(shè)，業(yè)務(wù)的特殊性也就決定了城市片區(qū)平臺公司內(nèi)部控制的主要目標(biāo)是為了籌集并完成政府交辦的項(xiàng)目建設(shè)，并不是為了獲取利潤，但面對經(jīng)濟(jì)的新常態(tài)，以及國家各項(xiàng)新的監(jiān)管政策與國有企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展要求，片區(qū)平臺公司面臨業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型與發(fā)展的重新定位，內(nèi)控控制目標(biāo)亟待明確。例如：某城市片區(qū)平臺公司在政府隱性債務(wù)控制背景下通過市場化融資承接政府業(yè)務(wù)，對于該公司市場化業(yè)務(wù)經(jīng)營狀況如何？經(jīng)營效率是否高效？資產(chǎn)狀況是否安全？

（二）在治理結(jié)構(gòu)方面未能形成良好的內(nèi)部控制環(huán)境

早在2016年10月的全國國有企業(yè)黨的建設(shè)工作會議上就明確指出：所謂具有中國特色的現(xiàn)代國有企業(yè)制度，“特”的主要特性就在于將黨的領(lǐng)導(dǎo)融入到公司治理的各個環(huán)節(jié)中，將企業(yè)黨組織內(nèi)嵌到公司治理結(jié)構(gòu)中，將企業(yè)的黨組織進(jìn)一步內(nèi)嵌到公司的治理結(jié)構(gòu)中，并進(jìn)一步落實(shí)和明確黨組織在公司法人治理結(jié)構(gòu)中的重要法律地位，一定要做到：組織落實(shí)、干部到位、職責(zé)明確、嚴(yán)格監(jiān)督。面對新形勢，片區(qū)平臺公司不僅要將黨建寫入公司章程，還要從根本上完善治理結(jié)構(gòu)，解決管理層的內(nèi)控意識薄弱、風(fēng)險防控部門缺失、內(nèi)控專業(yè)人才缺少、缺少內(nèi)部監(jiān)督職能等內(nèi)部控制環(huán)境的薄弱環(huán)節(jié)。

（三）未能開展動態(tài)的風(fēng)險評估活動

在新的形勢下大部分片區(qū)平臺公司并未樹立全新的風(fēng)險管理意識，更是缺乏有效的風(fēng)險管理機(jī)制和約束機(jī)制，公司內(nèi)部也沒有構(gòu)建專門用于識別、控制風(fēng)險的專門機(jī)構(gòu)，在制度建設(shè)上并未很好的建立與執(zhí)行相關(guān)的風(fēng)險管控制度，最終導(dǎo)致盲目融資后出現(xiàn)舉債無力償還的現(xiàn)象。金融風(fēng)險是目前片區(qū)平臺公司最大的風(fēng)險，內(nèi)部控制作為風(fēng)險管控中的重要手段其作用不容忽視。然而就目前片區(qū)平臺公司的實(shí)際狀況來看，缺乏風(fēng)險意識、風(fēng)險管控流程不到位，最終導(dǎo)致公司負(fù)債逐年攀升。另外，由于缺乏健全而完善的風(fēng)險評估體系，片區(qū)平臺公司對自身業(yè)務(wù)層面潛藏的風(fēng)險與自身風(fēng)險的承受能力掌控并不全面，缺乏完善的風(fēng)險預(yù)警機(jī)制。

（四）授權(quán)審批控制與績效考評控制活動缺乏有效性

在新形勢下城市片區(qū)平臺公司由于其不僅具有國有企業(yè)的性質(zhì)，但同時具備政府行政單位的特征，這就導(dǎo)致在內(nèi)部控制活動中出現(xiàn)了問題。如：缺乏科學(xué)而完善的授權(quán)審批控制機(jī)制、績效評價控制活動不健全?？冃Э荚u控制不到位主要在于片區(qū)平臺公司沒有建立完善的績效考評制度、也并未確立明確的獎懲與職務(wù)分離機(jī)制，這樣的控制活動不可能得到有效的執(zhí)行。

三、片區(qū)平臺公司內(nèi)部控制構(gòu)建對策

（一）明確內(nèi)部控制目標(biāo)

目前很多城市片區(qū)平臺公司正處于市場化轉(zhuǎn)型的摸索階段，明確內(nèi)部控制目標(biāo)有助于其能夠盡快完成市場的轉(zhuǎn)型。片區(qū)平臺公司作為片區(qū)管委會的融資建設(shè)開發(fā)平臺，肩負(fù)著片區(qū)開發(fā)融資建設(shè)、片區(qū)產(chǎn)業(yè)招商服務(wù)與產(chǎn)業(yè)落地等重要使命與職能，進(jìn)行有效的內(nèi)部控制，能夠保證各項(xiàng)資金活動的合法合規(guī)，這也是優(yōu)化內(nèi)部控制的基本前提和必要條件，是片區(qū)平臺公司真正實(shí)現(xiàn)市場化轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)。因此，城市片區(qū)平臺公司內(nèi)部控制目標(biāo)應(yīng)是合理保證融資順利實(shí)現(xiàn)，重點(diǎn)業(yè)務(wù)關(guān)鍵環(huán)節(jié)風(fēng)險可控，促進(jìn)企業(yè)實(shí)現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略。

（二）通過治理結(jié)構(gòu)的完善，全面提升內(nèi)部控制環(huán)境

內(nèi)部控制環(huán)境是實(shí)施內(nèi)部控制的基礎(chǔ)，提升內(nèi)部控制環(huán)境要從如下幾個方面進(jìn)行：首先，完善治理結(jié)構(gòu)要以“堅持黨建引領(lǐng)，發(fā)揮黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用;堅持發(fā)展導(dǎo)向，發(fā)揮董事會的決策作用;堅持依法合規(guī)，發(fā)揮監(jiān)事會的監(jiān)督作用;堅持高效履職，發(fā)揮經(jīng)理層的執(zhí)行作用”為原則，形成有效制衡的法人治理結(jié)構(gòu)。其次，在決策程序與規(guī)則制定方面厘清法人治理邏輯?！霸跊Q策程序上，要明確黨組織研究討論是董事會、經(jīng)理層決策重大問題的前置程序。重大經(jīng)營管理事項(xiàng)必須經(jīng)黨組織研究討論后，再由董事會或經(jīng)理層作出決定。”習(xí)總書記這些要求，為建設(shè)中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)制度、正確處理加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和完善公司治理關(guān)系提供了根本遵循。完善“四會一層”議事規(guī)則，落實(shí)重大經(jīng)營管理事項(xiàng)黨組織研究討論前置程序，厘清董事會聘任總經(jīng)理的法人治理邏輯。再次，建立分工合理，相互制衡的組織架構(gòu)。夯實(shí)經(jīng)理層經(jīng)營管理的權(quán)責(zé)利，真正達(dá)到“權(quán)責(zé)明確、各司其職、有效制衡、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)”的目的。最后，在企業(yè)文化建設(shè)中導(dǎo)入內(nèi)控元素，形成內(nèi)部控制環(huán)境閉環(huán)。公司領(lǐng)導(dǎo)班子的思想理念上開始重視內(nèi)部控制建設(shè)，將企業(yè)發(fā)展的內(nèi)生需求與內(nèi)控目標(biāo)統(tǒng)一起來，自上而下了解內(nèi)部控制制度，充實(shí)內(nèi)控專業(yè)人才，組建內(nèi)控專業(yè)部門，并動員全員參與，營造“全員做內(nèi)控、全員受內(nèi)控”的內(nèi)控企業(yè)文化，使內(nèi)控體系建設(shè)具備肥沃的土壤，內(nèi)控制度保持生命力。

（三）構(gòu)建完善的風(fēng)險管理預(yù)警機(jī)制

片區(qū)平臺公司大多于2015年后成立，雖然具備了2014年前成立的地方政府投融資平臺公司的相關(guān)職能，但具有獨(dú)特的新形勢下國有企業(yè)市場化運(yùn)行與轉(zhuǎn)型的需求。因此，片區(qū)平臺公司更應(yīng)該強(qiáng)化風(fēng)險管理在內(nèi)部控制中的重要作用，成立專門的、獨(dú)立的風(fēng)險管理與防控部門，建立完善的風(fēng)險管理體系、風(fēng)險預(yù)警機(jī)制。具體而言，以風(fēng)控的目標(biāo)為起點(diǎn)，從對風(fēng)險進(jìn)行評估與風(fēng)險管理進(jìn)行評價等不同層面著手，對公司所處的不同發(fā)展階段重新進(jìn)行科學(xué)而合理的定位，結(jié)合不同的業(yè)務(wù)類型對風(fēng)險承受能力進(jìn)行合理評估，準(zhǔn)確的確定風(fēng)險控制的目標(biāo)，并嚴(yán)格遵循重要性的基本原則重點(diǎn)和高度關(guān)注經(jīng)營業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)中的重要風(fēng)險點(diǎn)和領(lǐng)域;結(jié)合風(fēng)險的危害程度，分清輕重緩急，制定合理的風(fēng)控目標(biāo);結(jié)合國有企業(yè)所處的轉(zhuǎn)型發(fā)展的不同階段，對風(fēng)險管控的重點(diǎn)進(jìn)行動態(tài)化調(diào)整，并以此為基礎(chǔ)構(gòu)建完善的風(fēng)險管理預(yù)警機(jī)制，做好風(fēng)險的防控，為全面提升企業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展奠定堅實(shí)的基礎(chǔ)。在風(fēng)險控制的具體方法層面平臺公司可以充分利用：財務(wù)狀況分析、業(yè)務(wù)流程分析、信息系統(tǒng)分析等不同的方法緊緊把控各重點(diǎn)風(fēng)控點(diǎn)。

（四）強(qiáng)化內(nèi)部控制執(zhí)行評價監(jiān)督與考核機(jī)制，構(gòu)建行之有效的內(nèi)部控制體系

近年來國家加大了對國有企業(yè)的外部監(jiān)督，但監(jiān)督的深度和廣度還存在一定的限制，這對提升國有企業(yè)的管理水平存在困難。因此，平臺公司必須結(jié)合實(shí)際狀況構(gòu)建一套以內(nèi)部審計為主、外部監(jiān)督為輔的、完善的內(nèi)控自我評價與監(jiān)督機(jī)制，這對促進(jìn)平臺公司的全面發(fā)展顯得尤為重要。首先，各片區(qū)平臺公司應(yīng)對自身的經(jīng)營規(guī)模重新進(jìn)行定位，在公司內(nèi)部搭建具有權(quán)威性和獨(dú)立性的內(nèi)控監(jiān)督職能機(jī)構(gòu)，對日常的各項(xiàng)運(yùn)營內(nèi)控體系等進(jìn)行綜合的分析與評價，在現(xiàn)代信息技術(shù)的支撐下，逐漸實(shí)現(xiàn)內(nèi)控體系與業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)的有機(jī)融合，內(nèi)控體系嵌入各項(xiàng)業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)中不僅能夠及時發(fā)現(xiàn)在內(nèi)控體系構(gòu)建中存在的問題和缺陷，找到內(nèi)控實(shí)施中存在的薄弱環(huán)節(jié)，同時還能夠結(jié)合公司的實(shí)際狀況提出具體的改進(jìn)建議，對提升企業(yè)內(nèi)控有效性起到了積極的促進(jìn)作用;另外，還能夠?qū)Ω鞣N不正之風(fēng)起到威懾性作用，防止各種違規(guī)違紀(jì)、貪污舞弊問題的發(fā)生。其次，進(jìn)一步強(qiáng)化內(nèi)控體系執(zhí)行的剛性原則，并且將內(nèi)部審計與外部監(jiān)督的結(jié)果作為績效考核的重要內(nèi)容，并以此為契機(jī)構(gòu)建內(nèi)控問責(zé)與激勵機(jī)制，以此來確保真正將內(nèi)控體系落實(shí)到實(shí)處，從而為平臺公司的發(fā)展壯大奠定基礎(chǔ)。最后，在強(qiáng)化內(nèi)控體系執(zhí)行的同時提升對重大風(fēng)險的防控能力。平臺公司應(yīng)采取各種積極的措施對重大風(fēng)險進(jìn)行全過程、動態(tài)化管控，并結(jié)合在內(nèi)控體系監(jiān)督中存在的缺陷和問題對平臺公司內(nèi)外部風(fēng)險防范水平進(jìn)行綜合評估，制定出有針對性的風(fēng)險應(yīng)對方案，同時還應(yīng)該根據(jù)原有風(fēng)險的變化情況、應(yīng)對方案的執(zhí)行效果等做好企業(yè)間風(fēng)險的有效隔離工作，一定要避免出現(xiàn)風(fēng)險由“點(diǎn)”及“面”問題的發(fā)生，避免出現(xiàn)顛覆性、系統(tǒng)性重大經(jīng)營風(fēng)險。

四、結(jié)語

綜上所述，片區(qū)平臺公司的轉(zhuǎn)型與發(fā)展將直接對地方政府的基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與投資產(chǎn)生直接影響，加強(qiáng)內(nèi)部控制能夠確保平臺公司的發(fā)展更加持久、更加健康。因此，在新形勢下片區(qū)平臺公司應(yīng)進(jìn)一步明確內(nèi)部控制目標(biāo)、營造良好的內(nèi)部控制環(huán)境、構(gòu)建風(fēng)險預(yù)警機(jī)制、強(qiáng)化內(nèi)部控制，執(zhí)行評價監(jiān)督與考核機(jī)制，構(gòu)建有效的內(nèi)部控制體系，為促進(jìn)片區(qū)平臺公司的穩(wěn)步有序推進(jìn)高質(zhì)量轉(zhuǎn)型發(fā)展奠定堅實(shí)的基礎(chǔ)。

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