以綠色發(fā)展推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的思考
——以鎮(zhèn)江市為例

孫忠英 高亮 何玉健

（作者單位：中共鎮(zhèn)江市委黨校）

堅(jiān)持綠色發(fā)展是落實(shí)新發(fā)展理念的應(yīng)有之義，是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措。結(jié)合鎮(zhèn)江市的“生態(tài)立市”發(fā)展戰(zhàn)略，提出在新的發(fā)展時(shí)期，應(yīng)采取多項(xiàng)措施，強(qiáng)化綠色發(fā)展理念，構(gòu)建社會(huì)耦合系統(tǒng)；建立生態(tài)經(jīng)濟(jì)體系，促進(jìn)綠色低碳循環(huán)發(fā)展；創(chuàng)新技術(shù)合作機(jī)制，助力企業(yè)綠色發(fā)展；治理突出環(huán)境問題，突破綠色發(fā)展瓶頸；完善生態(tài)文明制度體系，提高環(huán)境治理能力。

堅(jiān)持綠色發(fā)展是落實(shí)新發(fā)展理念的應(yīng)有之義，是落實(shí)黨的十九屆四中全會(huì)關(guān)于“堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系，促進(jìn)人與自然和諧共生”的重要舉措。黨的十八大以來鎮(zhèn)江提出“生態(tài)立市”發(fā)展戰(zhàn)略，積極參加國家一系列綠色創(chuàng)建活動(dòng)，加快污染治理，推動(dòng)綠色發(fā)展，創(chuàng)建國家城市品牌，生態(tài)文明建設(shè)取得明顯成效。鎮(zhèn)江先后獲得國家生態(tài)城市、中國人居環(huán)境獎(jiǎng)、國家森林城市和國家文明城市等榮譽(yù)。2014年12月13日，習(xí)近平總書記到鎮(zhèn)江視察，稱贊“鎮(zhèn)江低碳工作做得不錯(cuò)，有成效，走在了全國前列”。寄語“鎮(zhèn)江很有前途”，期望鎮(zhèn)江繼續(xù)努力，提高生態(tài)文明水平，為全國做出更大貢獻(xiàn)。2015年鎮(zhèn)江作為中國低碳城市的代表應(yīng)邀參加了聯(lián)合國在法國巴黎舉辦的氣候大會(huì)。生態(tài)領(lǐng)先、低碳發(fā)展作為鎮(zhèn)江生態(tài)文明建設(shè)的重要經(jīng)驗(yàn)亮相國際舞臺(tái)，被稱為中國低碳發(fā)展的“鎮(zhèn)江模式”。2016年至2019年鎮(zhèn)江連續(xù)4年舉辦了國際低碳大會(huì)，為推動(dòng)中國綠色低碳發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)做出了積極貢獻(xiàn)。

鎮(zhèn)江推進(jìn)綠色發(fā)展的主要做法及其經(jīng)驗(yàn)確立生態(tài)領(lǐng)先、綠色發(fā)展定位

近幾年鎮(zhèn)江加快轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念，充分利用豐富的山水資源和良好的生態(tài)環(huán)境，以生態(tài)領(lǐng)先、綠色發(fā)展為指導(dǎo)，把生態(tài)作為鎮(zhèn)江的“城市名片”和發(fā)展動(dòng)力，營造良好社會(huì)氛圍，建設(shè)美麗鎮(zhèn)江。

編制發(fā)展規(guī)劃，推進(jìn)低碳發(fā)展

2012年鎮(zhèn)江獲批國家低碳試點(diǎn)城市，在全省率先編制了《鎮(zhèn)江市主體功能區(qū)規(guī)劃》，明確2020年全市建設(shè)空間控制在28%以內(nèi)、生態(tài)和農(nóng)業(yè)空間高于70%的國土空間管制目標(biāo)。2015年打造上線全國第一朵“生態(tài)云”。推出“四碳”創(chuàng)新，在全國率先提出2020年達(dá)到碳排放峰值目標(biāo)。

發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，加快轉(zhuǎn)型升級(jí)

園區(qū)、企業(yè)大力推廣循環(huán)經(jīng)濟(jì)，做到轉(zhuǎn)型、提升、整治“三管齊下”，做好 “加減乘除”法，即在新項(xiàng)目和新技術(shù)上做加法、在生態(tài)治理和節(jié)能減排上做減法、在企業(yè)創(chuàng)新和效益提升上做乘法、在安全隱患和風(fēng)險(xiǎn)防范上做除法，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，推動(dòng)機(jī)制創(chuàng)新

一是加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，形成“黨政一把手負(fù)總責(zé)，主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓，分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓，四套班子共同抓”的生態(tài)保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)管理架構(gòu)。二是推動(dòng)機(jī)制創(chuàng)新，如建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。以轄市區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）作為補(bǔ)償對(duì)象，實(shí)行“重點(diǎn)性補(bǔ)償”“基礎(chǔ)性補(bǔ)償”和“激勵(lì)性補(bǔ)償”三種補(bǔ)償方式，推動(dòng)生態(tài)保護(hù)。

鎮(zhèn)江推進(jìn)綠色發(fā)展中存在的主要問題綠色發(fā)展認(rèn)識(shí)局限，缺乏社會(huì)耦合系統(tǒng)

相比過去，雖然人們的環(huán)保意識(shí)日益增強(qiáng)，但還沒有從系統(tǒng)、全面、長遠(yuǎn)的視野認(rèn)識(shí)綠色發(fā)展的重要性，沒有形成社會(huì)耦合系統(tǒng)。如有人認(rèn)為提高環(huán)保門檻影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展；有人認(rèn)為環(huán)境保護(hù)主要是生態(tài)環(huán)境部門的事；有的企業(yè)重效益、輕環(huán)保，違法偷排或超標(biāo)排放仍有發(fā)生。

綠色產(chǎn)業(yè)占比偏低，產(chǎn)業(yè)發(fā)展質(zhì)量不高

近幾年鎮(zhèn)江加快調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，但產(chǎn)業(yè)發(fā)展依然偏重傳統(tǒng)工業(yè)，如建材、化工、造紙、電力等占規(guī)模以上工業(yè)銷售比重近 60%，產(chǎn)業(yè)發(fā)展層次偏低。與蘇南其他城市相比，鎮(zhèn)江傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)多，高科技產(chǎn)業(yè)少；普通產(chǎn)業(yè)多，具有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的特色產(chǎn)業(yè)少。如南京的軟件信息服務(wù)業(yè)、無錫的物聯(lián)網(wǎng)、常州的石墨烯、蘇州的納米等產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)突出，品牌效應(yīng)明顯。

循環(huán)利用缺乏支撐，綠色發(fā)展動(dòng)力不足

發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)需要資金、技術(shù)、產(chǎn)業(yè)等相關(guān)支撐。就企業(yè)運(yùn)作看，投入治污資金勢(shì)必增加成本，實(shí)施技術(shù)創(chuàng)新又怕?lián)L(fēng)險(xiǎn)。就園區(qū)情況看，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、實(shí)現(xiàn)資源有效利用和污染物合理處置需要關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)和相關(guān)技術(shù)為重要支撐。由于技術(shù)創(chuàng)新有風(fēng)險(xiǎn)、循環(huán)利用缺乏相關(guān)支撐，企業(yè)實(shí)施綠色發(fā)展的積極性不高。

制度體系不夠完善，綠色發(fā)展約束乏力

近幾年政府雖然出臺(tái)了不少與生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)的文件，但主要是針對(duì)完成節(jié)能減排任務(wù)進(jìn)行分解、考核和約束的規(guī)定，生態(tài)文明制度還不完善。有些制度在執(zhí)行層面缺乏強(qiáng)有力的約束，存在制度嚴(yán)、執(zhí)行弱的現(xiàn)象。

對(duì)鎮(zhèn)江以綠色發(fā)展推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的思考

習(xí)近平總書記指出，“綠色發(fā)展是生態(tài)文明建設(shè)的必然要求”。堅(jiān)持綠色發(fā)展從理念到政策、從技術(shù)到機(jī)制、從制度到實(shí)踐都要采取一系列組合拳，實(shí)現(xiàn)政府內(nèi)部橫向縱向協(xié)同增效、治理主體多方參與互動(dòng)合作、政策手段集成高效，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)上新臺(tái)階，向生態(tài)文明新時(shí)代邁進(jìn)。

強(qiáng)化綠色發(fā)展理念，構(gòu)建社會(huì)耦合系統(tǒng)

鎮(zhèn)江要以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，強(qiáng)化綠色發(fā)展理念，促進(jìn)城市生態(tài)—環(huán)境—經(jīng)濟(jì)—社會(huì)耦合系統(tǒng)形成，為進(jìn)入生態(tài)文明新時(shí)代奠定基礎(chǔ)。區(qū)域生態(tài)—環(huán)境—經(jīng)濟(jì)—社會(huì)耦合系統(tǒng)由人口、環(huán)境、科技、信息、制度等要素組成，人口是耦合的主體，環(huán)境是耦合的基礎(chǔ)，目標(biāo)是在耦合原則和協(xié)同模式、整合模式、利益模式等耦合模式指導(dǎo)下產(chǎn)生正合作效應(yīng)。這種模式說明生態(tài)文明建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。鎮(zhèn)江要落實(shí)習(xí)近平總書記“共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)”的指示，改變過去單純利用長江岸線資源、追求經(jīng)濟(jì)效益的狹隘觀念，轉(zhuǎn)變?yōu)榧涌鞂?shí)施長江生態(tài)修復(fù)工程，對(duì)自然保護(hù)區(qū)、生態(tài)紅線區(qū)域進(jìn)行休養(yǎng)生息，突出自然修復(fù)、涵養(yǎng)水源、濕地保護(hù)等生態(tài)功能。構(gòu)建生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)同發(fā)展模式，使各方達(dá)成保護(hù)環(huán)境、綠色發(fā)展的共識(shí)并產(chǎn)生乘數(shù)效應(yīng)，促進(jìn)港口經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)布局、城鄉(xiāng)發(fā)展和長江生態(tài)“四位一體”協(xié)調(diào)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展。

建立生態(tài)經(jīng)濟(jì)體系，促進(jìn)綠色低碳循環(huán)發(fā)展

加快建立生態(tài)經(jīng)濟(jì)體系。要以綠色低碳循環(huán)發(fā)展助推產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，形成以產(chǎn)業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化為主體的生態(tài)經(jīng)濟(jì)體系。做大做強(qiáng)有一定基礎(chǔ)和比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)，如高端裝備制造產(chǎn)業(yè)、新材料產(chǎn)業(yè)、新能源產(chǎn)業(yè)等，同時(shí)加快培育新型綠色產(chǎn)業(yè)。圍繞已有主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)部署產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)鏈，把握新基建風(fēng)口，聚焦5G、數(shù)據(jù)中心、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等重點(diǎn)，圍繞新一代信息技術(shù)、生物醫(yī)藥等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)布局重大項(xiàng)目，構(gòu)建綠色產(chǎn)業(yè)體系，激發(fā)新增長點(diǎn)。

推動(dòng)綠色低碳循環(huán)發(fā)展。嚴(yán)格按照《鎮(zhèn)江市主體功能區(qū)規(guī)劃》和《鎮(zhèn)江市生態(tài)紅線區(qū)域保護(hù)規(guī)劃》優(yōu)化國土空間開發(fā)布局，科學(xué)規(guī)劃產(chǎn)業(yè)園區(qū)，合理布局工業(yè)企業(yè)。推進(jìn)資源節(jié)約和循環(huán)利用，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)系統(tǒng)和生活系統(tǒng)循環(huán)鏈接，促進(jìn)綠色低碳循環(huán)發(fā)展。加快推進(jìn)鎮(zhèn)江低碳城市建設(shè)，注重“兩手抓”，做好“加減法”。減法即減少碳源，主要通過調(diào)整能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)、加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)減少工業(yè)領(lǐng)域碳排放、減少交通領(lǐng)域和建筑領(lǐng)域的碳排放、減少生活和消費(fèi)領(lǐng)域的碳排放等；加法即增加碳匯，主要通過增加林地、綠地，提高森林覆蓋率、城區(qū)綠化率，增加碳匯資源儲(chǔ)備吸收碳排放。

創(chuàng)新技術(shù)合作機(jī)制，助力企業(yè)綠色發(fā)展

創(chuàng)新綠色技術(shù)合作機(jī)制。鼓勵(lì)園區(qū)企業(yè)建立良好的合作基礎(chǔ)和信任原則，以共同投入、共擔(dān)成本、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享收益的方式對(duì)綠色技術(shù)進(jìn)行合作研發(fā)，搭建循環(huán)經(jīng)濟(jì)鏈對(duì)污染物進(jìn)行循環(huán)利用和協(xié)同治理，以降低企業(yè)治理成本和技術(shù)創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，深化產(chǎn)學(xué)研融合，加快綠色技術(shù)合作創(chuàng)新發(fā)展步伐，為園區(qū)、企業(yè)提供有力技術(shù)支撐。

合理引入第三方專業(yè)治理機(jī)構(gòu)。近幾年的實(shí)踐證明，環(huán)境污染第三方治理能夠有效提升治污效率，降低治污成本，減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。合理引入第三方專業(yè)治理機(jī)構(gòu)，規(guī)范其運(yùn)作模式，重點(diǎn)解決企業(yè)治污難題，避免追求盈利、忽視管理、亂收費(fèi)用等問題，提高環(huán)境治理效率。在全社會(huì)形成“排污者付費(fèi)、第三方治理、政府監(jiān)管、社會(huì)監(jiān)督”的污染治理機(jī)制，為綠色發(fā)展提供有力支持。

治理突出環(huán)境問題，突破綠色發(fā)展瓶頸

綠色是城市的底色，是提高城市環(huán)境質(zhì)量、增強(qiáng)美譽(yù)度的一張名片。以重點(diǎn)治理大氣污染、水污染、土壤污染和固體廢物污染突出環(huán)境問題為抓手，打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，突破制約綠色發(fā)展的瓶頸。

打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)。把打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)作為最緊迫的任務(wù)。鎮(zhèn)江要全面排查大氣污染源，實(shí)施精準(zhǔn)治污措施，重點(diǎn)對(duì)企業(yè)煙粉塵、建筑揚(yáng)塵和土壤塵、汽車尾氣和農(nóng)村污染源進(jìn)行靶向治理。同時(shí)，還要對(duì)周邊環(huán)境進(jìn)行檢測(cè)，防止區(qū)域性大氣污染蔓延，提高區(qū)域大氣環(huán)境質(zhì)量。

加強(qiáng)水污染和土壤污染治理。深入實(shí)施水污染防治行動(dòng)計(jì)劃，以“一江一河”為重點(diǎn)，盡快消滅城市黑臭水體，改善水質(zhì)。重視土壤污染治理，強(qiáng)化土壤污染管控和修復(fù)。加快提高城市水環(huán)境、土壤環(huán)境質(zhì)量。

探索“無廢城市”建設(shè)。為推動(dòng)城市固體廢物的資源利用和合理處置，2019年1月國務(wù)院在全國啟動(dòng)“無廢城市”建設(shè)試點(diǎn)，印發(fā)了《“無廢城市”建設(shè)試點(diǎn)工作方案》。截至目前共有16個(gè)試點(diǎn)城市和地區(qū)進(jìn)入實(shí)質(zhì)操作階段。鎮(zhèn)江要發(fā)揮生態(tài)優(yōu)勢(shì)，積極探索“無廢城市”建設(shè)路徑，從城市規(guī)劃、建設(shè)、管理等環(huán)節(jié)科學(xué)謀劃。在資源化利用操作層面合理設(shè)計(jì)，包括技術(shù)引進(jìn)、管理規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)以及社會(huì)監(jiān)督同步推進(jìn)，提高資源循環(huán)利用效率，推動(dòng)綠色發(fā)展。

完善生態(tài)文明制度體系，提高環(huán)境治理能力

完善考核制度。一是改革以GDP為主的考核制度。把生態(tài)效益、資源消耗、環(huán)境保護(hù)等生態(tài)指標(biāo)納入各級(jí)黨委政府考核評(píng)價(jià)體系，把節(jié)能減排指標(biāo)納入企業(yè)的社會(huì)征信系統(tǒng)。二是實(shí)行差別化考核制度。對(duì)重點(diǎn)保護(hù)區(qū)域、禁止開發(fā)區(qū)域取消GDP考核，考核生態(tài)保護(hù)指標(biāo)。三是強(qiáng)化主體責(zé)任。編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)和環(huán)境保護(hù)責(zé)任離任審計(jì)。嚴(yán)格執(zhí)行生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。

加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管。一是加大環(huán)境監(jiān)管。加快淘汰落后產(chǎn)能，對(duì)電力、鋼鐵、水泥等傳統(tǒng)企業(yè)加強(qiáng)監(jiān)管，推進(jìn)脫硫、脫硝除塵工程，加速轉(zhuǎn)型升級(jí)。對(duì)新建企業(yè)提高環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，把好“三關(guān)”，即環(huán)評(píng)、能評(píng)和碳評(píng)關(guān)，從源頭上把好環(huán)境入門關(guān)。二是加大環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法力度。組建由多部門組成的環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)伍，開展生態(tài)環(huán)境全面排查，對(duì)整改情況實(shí)施督察，對(duì)偷排偷放等違規(guī)行為公開曝光，實(shí)施嚴(yán)格處罰。對(duì)于嚴(yán)重的環(huán)境事件依法處理，提高環(huán)境執(zhí)法能力。

倡導(dǎo)公眾參與。生態(tài)環(huán)境部門要向社會(huì)及時(shí)準(zhǔn)確披露各類環(huán)境信息，保障公眾知情權(quán)、參與權(quán)，防止因公眾不了解情況而發(fā)生群體性環(huán)境事件。引導(dǎo)市民積極參與環(huán)境保護(hù)行動(dòng)和綠色低碳生活方式，推進(jìn)生態(tài)文明發(fā)展進(jìn)程。