“拓展主導(dǎo)形式，直接起草法規(guī)”的實(shí)踐與思考
——以《濰坊市海岸帶保護(hù)條例》立法工作為例

黨的十九屆四中全會(huì)決定指出，堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法、依法立法，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與的立法工作格局。主導(dǎo)作用是人大及其常委會(huì)在立法工作中的職責(zé)定位，而在以往實(shí)踐中，地方性法規(guī)草案的起草主要由政府部門承擔(dān)，不在人大主導(dǎo)的職責(zé)范圍內(nèi)。十八屆四中全會(huì)后，隨著設(shè)區(qū)市立法工作局面的打開(kāi)，實(shí)踐探索逐漸深入，立法經(jīng)驗(yàn)不斷積累，人大立法主導(dǎo)作用的概念理解及其現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)形式也在不斷豐富和發(fā)展。2019年，參照省人大常委會(huì)“重要法規(guī)可以直接牽頭組織起草”的做法，根據(jù)《濰坊市制定地方性法規(guī)條例》有關(guān)規(guī)定，濰坊市人大常委會(huì)法工委在制定《濰坊市海岸帶保護(hù)條例》工作中，直接行使法規(guī)起草權(quán)，組織完成法規(guī)草案的起草、審議、論證、修改等各項(xiàng)工作，確保了條例按計(jì)劃制定出臺(tái)。這一立法過(guò)程把設(shè)區(qū)市人大及其常委會(huì)“重要法規(guī)可以直接牽頭組織起草”的構(gòu)想成功付諸實(shí)踐，使人大主導(dǎo)立法的形式進(jìn)一步豐富和拓展，為提高地方立法的質(zhì)量和效率，有效發(fā)揮立法對(duì)地方改革發(fā)展的支持保障作用作出了積極有益的探索。

一、條例制定基本過(guò)程

2018年8月，濰坊海事局向市人大常委會(huì)法工委提交了關(guān)于制訂《濰坊市防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》的建議。經(jīng)過(guò)調(diào)研論證，法工委認(rèn)為該建議切中了當(dāng)前沿海污染防治工作的迫切需要和制度空白，很有必要，但調(diào)整范圍有限。為響應(yīng)渤海綜合治理攻堅(jiān)戰(zhàn)的號(hào)召，特別是從加強(qiáng)濰坊市北部沿海地區(qū)污染防治工作的現(xiàn)實(shí)需要出發(fā)，法工委在濰坊海事局立法建議的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大法規(guī)的調(diào)整范圍，提出制訂《濰坊市沿海污染防治條例》的計(jì)劃。2019年1月，市委書(shū)記、市人大常委會(huì)主任惠新安兩次對(duì)該項(xiàng)目計(jì)劃作出專門批示：“爭(zhēng)取將沿海污染防治條例放到第一類?！薄盃?zhēng)取在最短的時(shí)間內(nèi)通過(guò)。”為落實(shí)好這一批示要求，2019年1月，在濰坊市第十七屆人民代表大會(huì)第四次會(huì)議上，常雅麗等10名市人大代表聯(lián)名提出了關(guān)于制定《濰坊市沿海污染防治條例》的議案。經(jīng)大會(huì)主席團(tuán)研究，決定列為大會(huì)議案，交市人大城環(huán)委辦理。

2019年2月，省人大常委會(huì)法工委就推進(jìn)我省海岸帶保護(hù)立法來(lái)函，要求還沒(méi)有進(jìn)行海岸帶立法的沿海設(shè)區(qū)市在2019年地方立法計(jì)劃中應(yīng)當(dāng)追加海岸帶立法項(xiàng)目，年內(nèi)安排審議并報(bào)請(qǐng)省人大常委會(huì)批準(zhǔn)。法工委與城環(huán)委在認(rèn)真研究后向常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)作出匯報(bào)，并呈報(bào)市委主要領(lǐng)導(dǎo)同意，決定將海岸帶保護(hù)立法與原計(jì)劃開(kāi)展的沿海污染防治立法結(jié)合起來(lái)，集中力量制訂《濰坊市海岸帶保護(hù)條例》，把擬制訂的沿海污染防治條例的主要規(guī)定納入其中，列為市人大常委會(huì)2019年地方立法計(jì)劃的一類項(xiàng)目。

在時(shí)間緊、任務(wù)重，沒(méi)有政府部門主動(dòng)承擔(dān)牽頭起草任務(wù)的情況下，為保證條例按計(jì)劃制定出臺(tái)，法工委主動(dòng)擔(dān)當(dāng)，決定與城環(huán)委聯(lián)合組織直接起草該條例草案。在充分、反復(fù)征求市政府有關(guān)部門意見(jiàn)的基礎(chǔ)上加班加點(diǎn)，于3月中旬起草完成了《濰坊市海岸帶保護(hù)條例（草案初稿）》，4月下旬，組織開(kāi)展了條例草案初稿集中封閉修改工作，并提請(qǐng)市人大法制委進(jìn)行了統(tǒng)一審議。6月12日，濰坊市第十七屆人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議聽(tīng)取了市人大城環(huán)委和常委會(huì)法工委聯(lián)合作的《關(guān)于<濰坊市海岸帶保護(hù)條例（草案）>的說(shuō)明》，對(duì)條例（草案）進(jìn)行了審議。會(huì)后，市人大法制委、常委會(huì)法工委根據(jù)常委會(huì)組成人員的審議意見(jiàn)，前往濱海、壽光、昌邑實(shí)地調(diào)研，到泉州、福州、寧波進(jìn)行了考察學(xué)習(xí)，同時(shí)委托西南政法大學(xué)提出專業(yè)修改建議，請(qǐng)省人大常委會(huì)法工委征求了省直有關(guān)部門的意見(jiàn)，并在《濰坊日?qǐng)?bào)》、濰坊人大網(wǎng)站發(fā)布了征求公眾意見(jiàn)的公告。8月27日，市十七屆人大常委會(huì)第二十六次會(huì)議聽(tīng)取了市人大法制委作的《關(guān)于<濰坊市海岸帶保護(hù)條例（草案）>審議結(jié)果的報(bào)告》，對(duì)《濰坊市海岸帶保護(hù)條例（草案修改稿）》進(jìn)行了審議。會(huì)后，常委會(huì)法工委根據(jù)常委會(huì)組成人員提出的意見(jiàn)，對(duì)條例進(jìn)行了修改完善，形成了草案表決稿，并就該稿征求了市委常委、市政府副市長(zhǎng)、市政協(xié)主席、市人大常委會(huì)主任會(huì)議成員和省人大常委會(huì)法工委的意見(jiàn)。在報(bào)經(jīng)市委同意后，10月25日，市十七屆人大常委會(huì)第二十七次會(huì)議對(duì)條例草案表決稿進(jìn)行了表決，結(jié)果全票通過(guò)。11月29日，省十三屆人大常委會(huì)第十五次會(huì)議批準(zhǔn)了該條例。12月6日，《濰坊日?qǐng)?bào)》發(fā)布濰坊市人大常委會(huì)第40號(hào)公告，對(duì)條例全文予以公布，自2020年5月1日起施行。

今年1月，市人大城環(huán)委、法制委和常委會(huì)法工委聯(lián)名向?yàn)H坊市第十七屆人民代表大會(huì)第五次會(huì)議提交了關(guān)于市十七屆人大四次會(huì)議代表所提《關(guān)于制定〈濰坊市沿海污染防治條例〉的議案》處理情況的報(bào)告，獲得大會(huì)通過(guò)。

二、人大直接起草的主要特征

（一）法規(guī)草案的起草由人大立法工作機(jī)構(gòu)和有關(guān)專門委員會(huì)直接負(fù)責(zé)。一般來(lái)說(shuō)，地方性法規(guī)的制定出臺(tái)分為草案起草、審查、審議表決三個(gè)階段?！胺侄晤I(lǐng)跑”的傳統(tǒng)做法是，草案起草由政府部門承擔(dān)，審查由司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，審議表決由人大常委會(huì)負(fù)責(zé)。但按照重要法規(guī)人大直接組織起草的精神，《濰坊市海岸帶保護(hù)條例（草案）》是由市人大城環(huán)委和常委會(huì)法工委共同起草完成的，沒(méi)有經(jīng)過(guò)政府部門起草和司法行政機(jī)關(guān)審查兩個(gè)階段，人大及其常委會(huì)既是法規(guī)草案的審議者、表決者，也是法規(guī)草案的起草、修改者。

（二）立法動(dòng)議的提出主體多元化。與人大及其常委會(huì)把起草、修改、審議、表決諸多角色攬于一身不同的是，人大直接組織起草法規(guī)的立法動(dòng)議提出主體反而呈現(xiàn)出多元化的特征，由原來(lái)的單純依靠政府部門提出法規(guī)項(xiàng)目，進(jìn)而啟動(dòng)立法程序，轉(zhuǎn)變?yōu)橥瑫r(shí)依靠人大代表提出立法議案建議啟動(dòng)立法程序。在《濰坊市青州古城保護(hù)條例》作出探索之后，《濰坊市海岸帶保護(hù)條例》的立法動(dòng)議是由10名市人大代表在人代會(huì)上提出立法議案，大會(huì)主席團(tuán)決定列為大會(huì)正式議案并轉(zhuǎn)交市人大有關(guān)專門委員會(huì)辦理，從而正式啟動(dòng)立法程序。

（三）“政府依托”的主要表現(xiàn)形式為對(duì)法規(guī)草案提出修改完善的意見(jiàn)建議。在“黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與”的立法工作格局下，“政府依托”是決定地方性法規(guī)言有有物、行之有效的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，這是政府部門秉持行政資源、專業(yè)優(yōu)勢(shì)和執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)的邏輯必然。在由人大及其常委會(huì)直接組織起草法規(guī)草案中，“政府依托”不再包含法規(guī)草案的起草和審查等過(guò)程，其主要形式是對(duì)人大起草的法規(guī)草案提出修改和完善的意見(jiàn)建議。盡管表現(xiàn)形式不同，但對(duì)于地方立法質(zhì)量的決定性影響并無(wú)二致。而且由于人大直接組織起草法規(guī)草案，部門會(huì)簽和通過(guò)政府常務(wù)會(huì)議不再是必經(jīng)程序，因此向政府部門征求修改意見(jiàn)和建議就成為決定草案起草質(zhì)量乃至整個(gè)立法活動(dòng)成敗的關(guān)鍵步驟。

（四）立法程序相對(duì)可控，立法效率和成功率高。從濰坊市有立法權(quán)以來(lái)的立法實(shí)踐看，決定一部法規(guī)能否按計(jì)劃制定出臺(tái)的主要不可控因素就是法規(guī)草案能否順利通過(guò)市政府常務(wù)會(huì)議。在人大直接組織起草法規(guī)草案的活動(dòng)中，部門會(huì)簽和通過(guò)政府常務(wù)會(huì)議不是必經(jīng)程序，人大常委會(huì)立法工作機(jī)構(gòu)和有關(guān)專門委員會(huì)可以根據(jù)法規(guī)草案的成熟度決定是否提請(qǐng)人大常委會(huì)會(huì)議審議、表決，由于立法程序簡(jiǎn)化、可控，因而立法效率更高，成功率更有保證。

三、作用意義

（一）豐富和拓寬地方性法規(guī)制定出臺(tái)路徑選擇。從當(dāng)前各地的立法實(shí)踐來(lái)看，在地方性法規(guī)的制定出臺(tái)程序方面，“部門起草—司法行政機(jī)關(guān)審查—人大及其常委會(huì)審議表決”，是最常規(guī)的路徑選擇，也就是傳統(tǒng)的“人大主導(dǎo)、分段領(lǐng)跑”模式。與此同時(shí)，從法規(guī)項(xiàng)目的特殊性出發(fā)，探索建立與其特殊性相適應(yīng)的包括“人大直接組織起草”在內(nèi)的其它路徑選擇，對(duì)于提高人大駕馭立法主導(dǎo)作用的能力，保證立法質(zhì)量和效率具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

（二）有效克服和防止部門利益法制化?？偨Y(jié)改革開(kāi)放后、十八屆四中全會(huì)前的立法實(shí)踐，由政府部門起草法規(guī)草案，在滿足立法效率要求、盡快實(shí)現(xiàn)“有法可依”方面曾經(jīng)發(fā)揮了重要作用，但同時(shí)由此導(dǎo)致的“國(guó)家權(quán)力部門化、部門利益法制化”問(wèn)題也成為影響和制約立法質(zhì)量的一個(gè)關(guān)鍵痛點(diǎn)。十八屆四中全會(huì)后，人大主導(dǎo)立法的體制機(jī)制逐步得到確立，并不斷完善發(fā)展，由人大及其常委會(huì)直接行使法規(guī)草案的起草權(quán)，作為克服和防止地方立法質(zhì)量受部門利益不當(dāng)干擾的最直接和有效的手段，被普遍寫入了設(shè)區(qū)市制定地方性法規(guī)程序規(guī)定之中（濰坊市在《濰坊市制定地方性法規(guī)條例》中加以規(guī)定）。在《濰坊市海岸帶保護(hù)條例（草案）》的起草過(guò)程中，市人大城環(huán)委和常委會(huì)法工委把這一制度安排第一次付諸實(shí)踐。由于直接組織起草，在條例很多關(guān)鍵制度設(shè)計(jì)上避免了過(guò)去一直存在的先入為主式的誤導(dǎo)和亡羊補(bǔ)牢式的糾正，通過(guò)反復(fù)、廣泛征求部門意見(jiàn)，了解客觀真實(shí)情況，公正作出條款制度設(shè)計(jì)，節(jié)約了立法成本，提高了立法效率。

（三）切實(shí)保證立法硬性指標(biāo)任務(wù)的順利完成。從被賦予行使立法權(quán)之日起，立法工作就迅速成為設(shè)區(qū)市人大及其常委會(huì)的重點(diǎn)工作，制定出臺(tái)地方性法規(guī)也成為設(shè)區(qū)市人大及其常委會(huì)的“拳頭產(chǎn)品”，每年黨委考核人大的任務(wù)指標(biāo)中總有立法的一席之地，立法任務(wù)能否按計(jì)劃完成已經(jīng)成為衡量設(shè)區(qū)市人大及其常委會(huì)工作績(jī)效的硬性指標(biāo)。與此同時(shí)，在設(shè)區(qū)市開(kāi)展立法工作初期，由于經(jīng)驗(yàn)、人才的缺乏，體制機(jī)制亟待建立完善，設(shè)區(qū)市立法普遍因循傳統(tǒng)做法，把法規(guī)草案的起草交由政府部門承擔(dān)。這樣的程序安排在客觀上就使得人大及其常委會(huì)立法任務(wù)的完成存在著這樣的風(fēng)險(xiǎn)：如果市政府常務(wù)會(huì)議認(rèn)為法規(guī)草案不成熟，決定不提交市人大常委會(huì)會(huì)議審議，人大及其常委會(huì)的立法任務(wù)，進(jìn)而是市委考核任務(wù)就無(wú)法完成，現(xiàn)實(shí)中也確實(shí)遇到過(guò)這種情況。而由人大直接組織起草地方性法規(guī)，法規(guī)草案是否提請(qǐng)人大常委會(huì)會(huì)議審議完全由人大立法機(jī)構(gòu)和有關(guān)專門委員會(huì)視草案成熟與否決定，從而使立法任務(wù)的完成實(shí)現(xiàn)完全可控，為切實(shí)保證立法硬性指標(biāo)任務(wù)的完成掃除了程序障礙。

四、兩點(diǎn)思考

在充分肯定人大直接組織起草地方性法規(guī)所起到的現(xiàn)實(shí)積極作用以及蘊(yùn)含的探索開(kāi)拓精神之余，也必須清醒認(rèn)識(shí)和指出這項(xiàng)制度可能存在的問(wèn)題與不足，正所謂“興一利必伴一弊”。為解決當(dāng)前立法中主要矛盾問(wèn)題而“興一利”之后，也必須警惕其弊端可能帶來(lái)的問(wèn)題，找到妥善應(yīng)對(duì)的辦法，唯有如此，才能保證立法事業(yè)的健康穩(wěn)定發(fā)展。

（一）人大直接行使起草權(quán)，可能導(dǎo)致“政府依托”的虛置與邊緣化。人大直接組織起草地方性法規(guī)的做法，事實(shí)上收回了政府部門的起草權(quán)、舍棄了司法行政機(jī)關(guān)的審查權(quán)，使得“政府依托”作用的形式僅限于對(duì)法規(guī)草案的修改完善提出意見(jiàn)建議，這樣就容易在實(shí)踐中導(dǎo)致“政府依托”的虛置與邊緣化。這種虛置與邊緣化在某種意義上與部門利益法制化是正確認(rèn)識(shí)和發(fā)揮政府在立法工作中的作用這一問(wèn)題的兩個(gè)極端。換言之，我們不能為克服和糾正部門利益法制化而走向另一個(gè)極端?！稙H坊市海岸帶保護(hù)條例》的立法過(guò)程充分印證了這一點(diǎn)。在具體起草某一條款時(shí)，人大立法工作者由于職責(zé)崗位的業(yè)務(wù)知識(shí)限制，只能提出大概的方向，其條文的具體表述和對(duì)應(yīng)罰則的設(shè)計(jì)，只能依靠政府部門來(lái)進(jìn)行。這時(shí)候，如果政府部門積極擔(dān)當(dāng)，條文就言之有物（比如鹵水資源管控及其罰則的條款設(shè)計(jì)），如果政府部門不愿承擔(dān)，條文就可能流于倡導(dǎo)式、口號(hào)化，沒(méi)有具體內(nèi)容，最終也不得不放棄（比如河長(zhǎng)制、灣長(zhǎng)制方面的條款設(shè)計(jì)）。因此，在選擇人大直接組織起草地方性法規(guī)這一路徑時(shí)，必須高度重視和充分調(diào)動(dòng)政府部門投身立法的積極性，必須與高層領(lǐng)導(dǎo)直接出面調(diào)度、督查督辦等制度配套使用，以切實(shí)保證“政府依托”作用的落實(shí)。

（二）人大直接行使起草權(quán)，宜作為地方立法路徑選擇的“奇兵”“偏師”，不宜成為常態(tài)和“主力”。正是由于前文所述的在發(fā)揮“政府依托”作用方面存在的不足，在選擇人大直接起草地方性法規(guī)這一路徑時(shí)，應(yīng)當(dāng)本著謹(jǐn)慎的態(tài)度，在特殊的情形下予以采用。這種特殊的情形應(yīng)當(dāng)是政府牽頭起草部門難以確定、有關(guān)立法共識(shí)因博弈激烈無(wú)法達(dá)成，且立法任務(wù)又十分緊迫的情況?！稙H坊市海岸帶保護(hù)條例》在立項(xiàng)時(shí)就遇到這種情形，一方面有關(guān)政府部門不愿意牽頭組織起草，另一方面上級(jí)人大立法工作機(jī)構(gòu)又要求必須在一年內(nèi)完成海岸帶保護(hù)條例的制訂工作。除此之外，謹(jǐn)慎選擇人大直接行使起草權(quán)的另一層原因在于，當(dāng)前設(shè)區(qū)市人大立法雖然已經(jīng)度過(guò)草創(chuàng)階段，但人才配備、經(jīng)驗(yàn)積累等還遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到成熟。人大直接行使起草權(quán)制定地方性法規(guī)，與政府部門起草相比的確可以大大提高成功率，縮短立法周期，但也增加了很多工作量。依目前人大立法機(jī)構(gòu)的人才、經(jīng)驗(yàn)來(lái)說(shuō)，偶一為之尚可應(yīng)對(duì)，作為常態(tài)就勉為其難了?？傊缭瓌t不能排除例外情形的存在一樣，例外情形的成功也不應(yīng)輕易懷疑和動(dòng)搖原則的地位。人大直接組織起草地方性法規(guī)，作為政府部門起草的有益補(bǔ)充，同樣應(yīng)當(dāng)秉持“有所為、有所不為”的理念，在地方性法規(guī)的起草方面，更多地還是應(yīng)當(dāng)依靠政府部門，發(fā)揮政府的立法依托作用，以求共同做好立法這篇大文章。