域外賭博合法化之影響及其應(yīng)對(duì)

□何永軍，邢蓉晶

(云南大學(xué)，云南 昆明 650504)

據(jù)緬甸《金鳳凰》中文報(bào)報(bào)道，2019年5月7日受到各方關(guān)注的緬甸新《賭博法》正式頒布，其允許外國(guó)人在合法注冊(cè)的賭場(chǎng)進(jìn)行賭博，這標(biāo)志著緬甸正式成為外國(guó)人賭博合法化的國(guó)家。[1]緬甸此舉意在借此開(kāi)辟新的稅源，增加國(guó)家稅收收入，吸引游客，為其本國(guó)公民提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。緬甸這一做法很可能產(chǎn)生示范效應(yīng)，與我國(guó)相鄰的諸國(guó)也許都會(huì)逐漸實(shí)行類(lèi)似的制度，因?yàn)檎l(shuí)不如此誰(shuí)就可能面臨游客、稅收銳減的損失，面對(duì)域外越來(lái)越多的國(guó)家和地區(qū)賭博合法化的逆流，我們有必要未雨綢繆，分析其對(duì)我國(guó)潛在的影響和挑戰(zhàn)，尋求應(yīng)對(duì)之策。

一、域外賭博合法化對(duì)我國(guó)的負(fù)面影響

(一)邊境安全面臨挑戰(zhàn)

邊境安全一直是困擾我國(guó)的問(wèn)題。目前，我國(guó)的邊境安全已經(jīng)較為嚴(yán)峻，而緬甸等國(guó)家賭博合法化，我國(guó)公民越境參與賭博的人數(shù)必然大增，這將給我國(guó)的邊境安全帶來(lái)前所未有的挑戰(zhàn)。由于歷史、地理、政治、經(jīng)濟(jì)等多方面因素的影響，邊境地區(qū)與鄰國(guó)之間大多村寨相望，便道縱橫交錯(cuò)，當(dāng)?shù)厝嗣窨缇惩鶃?lái)異常便利。加上邊境貿(mào)易的大力發(fā)展，導(dǎo)致邊境地區(qū)的人口流動(dòng)量很大。而一旦域外賭場(chǎng)大量聚集出現(xiàn)和發(fā)展，犯罪也將隨之猛然滋生，偷越國(guó)邊境、非法拘禁、故意傷害、洗錢(qián)等嚴(yán)重侵害邊境地區(qū)安定的犯罪活動(dòng)將日益猖獗。例如，云南某縣和越南交界，縣內(nèi)有1個(gè)國(guó)家級(jí)口岸、2個(gè)省級(jí)口岸以及108條邊境通道，而其中只有4條邊境通道是合法的。這些通道是毗鄰國(guó)家之間人口交流、貨物往來(lái)以及車(chē)輛進(jìn)出的重要紐帶，也是國(guó)家主權(quán)的表征。而除去相鄰國(guó)家人財(cái)物來(lái)往通過(guò)合法通道外，諸多為非法通道，且往往為小路便道。對(duì)于這些非法通道，國(guó)家的管控力量難以全面覆蓋，恰給不法人員提供了從事非法移民、偷越國(guó)邊境、分裂國(guó)家等跨境犯罪的便利。[2]除了帶來(lái)系列跨境犯罪，邊境地區(qū)的領(lǐng)土安全、地緣政治安全都有可能遭到現(xiàn)實(shí)的威脅。長(zhǎng)此以往，終將擾亂邊境地區(qū)邊民生活的安寧，導(dǎo)致民心渙散，邊境安全難以保障。因此，如果各國(guó)紛紛效仿緬甸而將賭博合法化，隨之涌現(xiàn)的復(fù)雜情況勢(shì)必愈來(lái)愈多，我國(guó)的邊境安全將會(huì)雪上加霜。

(二)金融安全面臨挑戰(zhàn)

域外賭博合法化，也會(huì)給我國(guó)金融監(jiān)管帶來(lái)巨大的壓力，威脅我國(guó)的金融安全，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。一是可能導(dǎo)致大量資金外流。賭博減損社會(huì)財(cái)富，不間斷地賭博帶來(lái)的后果不是簡(jiǎn)單地重新分配社會(huì)財(cái)富，而是使社會(huì)財(cái)富減損。且賭博活動(dòng)不會(huì)產(chǎn)生任何新的商品和服務(wù)，相反，會(huì)導(dǎo)致資金被占用而產(chǎn)生浩大的機(jī)會(huì)成本。[3]而這些無(wú)疑會(huì)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生不利影響。參與賭博的人的手中往往存有大量現(xiàn)金，這些人一旦奔赴到域外賭場(chǎng)很少獲得贏利，最終落得兩手空空，致使國(guó)內(nèi)大量資金流向國(guó)外。對(duì)于網(wǎng)上參賭情況同樣如此。賭博組織時(shí)常利用各國(guó)的法律紕漏把網(wǎng)絡(luò)服務(wù)器安設(shè)在賭博合法化的國(guó)家，在網(wǎng)絡(luò)上形成其賭博網(wǎng)站域名。然后，這些賭博組織會(huì)在國(guó)內(nèi)發(fā)展相應(yīng)代理，代理會(huì)繼續(xù)尋找發(fā)展更多不同地區(qū)的代理和會(huì)員，將賭博網(wǎng)站的相關(guān)信息提供給這些人供其網(wǎng)上參賭。而賭徒大多將賭資通過(guò)銀行卡轉(zhuǎn)至第三方支付平臺(tái)，第三方支付平臺(tái)又將聚集的資金統(tǒng)一匯入賭博組織的賬戶。然而，這些資金匯入的實(shí)際是空殼公司。[4]例如，江蘇金湖警方曾偵破一起網(wǎng)絡(luò)賭博案，犯罪嫌疑人在老撾萬(wàn)象租賃民房設(shè)立服務(wù)器運(yùn)營(yíng)賭博網(wǎng)站，然后在國(guó)內(nèi)招攬網(wǎng)民參與賭博，涉案金額達(dá)5億元。[5]而廣州法院曾審理一起特大網(wǎng)絡(luò)賭球案，在設(shè)局開(kāi)賭的5年時(shí)間里，投注資金高達(dá)4840億元。[6]北京大學(xué)中國(guó)公益彩票研究所提供了一個(gè)數(shù)據(jù)，即我國(guó)每年因?yàn)橘€博致使資金流入境外的數(shù)額超過(guò)6000億元。其中，相當(dāng)大一部分是由于網(wǎng)絡(luò)賭博造成的。[7]域外賭博合法化將吸引國(guó)內(nèi)更多公民到境外賭場(chǎng)參賭，同時(shí)在網(wǎng)絡(luò)上參賭的人數(shù)也會(huì)愈來(lái)愈多，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致國(guó)內(nèi)資金大量流向國(guó)外，使國(guó)家金融安全遭受重創(chuàng)。

二是促使非法借貸、非法轉(zhuǎn)移資金、違法操縱證券市場(chǎng)、甚至洗錢(qián)等違法犯罪行為增加。除了巨額的資金流向域外，域外賭博合法化會(huì)嚴(yán)重?cái)_亂我國(guó)金融秩序。賭博行為的出現(xiàn)常伴有非法借貸、非法轉(zhuǎn)移資金、甚至洗錢(qián)等違法犯罪行為的發(fā)生。同時(shí)，網(wǎng)絡(luò)賭博還可能會(huì)導(dǎo)致股票、期貨市場(chǎng)的不良發(fā)展。因?yàn)槟切氖陆鹑谧C券市場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)賭博行為的莊家為了截取利益而常常會(huì)人為地干涉股票、期貨市場(chǎng)，導(dǎo)致金融證券市場(chǎng)出現(xiàn)波動(dòng)和不良態(tài)勢(shì)，從而引發(fā)混亂，威脅我國(guó)金融市場(chǎng)的健康發(fā)展，破壞我國(guó)正常的金融秩序。[8]所以，域外賭博合法化，會(huì)給我國(guó)金融監(jiān)管帶來(lái)巨大的壓力，威脅我國(guó)的金融安全。

三是誘使部分公務(wù)人員、金融機(jī)構(gòu)以及企業(yè)高管利用公款去參賭。例如，沈陽(yáng)市原常務(wù)副市長(zhǎng)馬向東在兩年多的時(shí)間里17次赴境外參賭，有一次僅3天時(shí)間輸錢(qián)就上千萬(wàn)元；重慶市委宣傳部原部長(zhǎng)張宗海到域外賭場(chǎng)輸?shù)?億多元的公款。[9]而企業(yè)高管在獲得一定財(cái)富后由于冒險(xiǎn)和暴利的心理驅(qū)使參與境外賭博活動(dòng)，個(gè)別企業(yè)高管還會(huì)通過(guò)賭博的形式變相賄賂官員。[10]域外越來(lái)越多的國(guó)家和地區(qū)賭博合法化，我國(guó)的公務(wù)人員、金融機(jī)構(gòu)以及企業(yè)高管等難免會(huì)有人受腐蝕而利用公款參賭，我國(guó)金融安全的形勢(shì)將會(huì)更加嚴(yán)峻。

(三)社會(huì)治安面臨挑戰(zhàn)

羅爾斯曾提出一種純粹的程序正義。其中他就以賭博為例假定一場(chǎng)自愿且沒(méi)有欺詐的公平博弈，在賭博結(jié)束時(shí)任何一種現(xiàn)金分配都被認(rèn)為是公平的。[11]根據(jù)這種觀點(diǎn)，賭博的公平不在乎結(jié)果輸贏，而只需考查其程序是否自愿而沒(méi)有欺詐。但是，對(duì)于賭博這種投機(jī)行為而言，其實(shí)是一場(chǎng)零和博弈，贏錢(qián)一方的成功是建立在對(duì)方的輸錢(qián)基礎(chǔ)之上的。從這點(diǎn)來(lái)看，羅爾斯的這個(gè)觀點(diǎn)并不符合實(shí)質(zhì)意義上的正義，它不利于維護(hù)社會(huì)的和諧與穩(wěn)定，破壞了社會(huì)的公序良俗。獲利的欲望以及對(duì)金錢(qián)的追求，存在于并且一直存在于所有人的身上。[12]社會(huì)上許多人均有一夜暴富的欲望，域外賭博合法化會(huì)不斷誘使那些急功近利者試圖通過(guò)賭博的方式獲得暴利，進(jìn)而容易滋生多種違法犯罪活動(dòng)。這些違法犯罪活動(dòng)涉及破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，侵犯公民的人身權(quán)利，妨害社會(huì)管理秩序，以及瀆職等諸多領(lǐng)域。

例如，2017年云南的高海明、梁文閣賭博案，犯罪人非法出境到緬甸小勐拉參與賭博，對(duì)賭博輸錢(qián)的被害人實(shí)施非法拘禁、敲詐勒索、暴力毆打，最后致其死亡，其不僅觸犯組織他人偷越國(guó)邊境罪，而且觸犯故意殺人、非法拘禁等侵犯人身權(quán)利的犯罪。[13]不但對(duì)被害人的生命健康造成侵害，而且破壞了國(guó)家對(duì)邊境的正常管理秩序。又如，2018年福建公安破獲一起犯罪團(tuán)伙大肆通過(guò)非法“第四方支付”平臺(tái)協(xié)助境外賭博網(wǎng)站參與“洗錢(qián)”案件。在偵查中，公安機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)該犯罪團(tuán)伙通過(guò)北京某科技公司為賭博網(wǎng)站提供資金結(jié)算通道，而該公司根本沒(méi)有正規(guī)注冊(cè)的第三方支付平臺(tái)牌照，其利用犯罪團(tuán)伙提供的身份證、銀行卡、手機(jī)卡及密碼器批量注冊(cè)網(wǎng)絡(luò)支付賬號(hào)以形成眾多非法支付平臺(tái)幫其“洗錢(qián)”。[14]這對(duì)我國(guó)金融管理秩序以及社會(huì)治安管理秩序造成惡劣影響。再如，2018年 廣州警方摧毀一個(gè)涉黑惡團(tuán)伙，該團(tuán)伙作案16起，涉案數(shù)額多達(dá)200萬(wàn)元，其通過(guò)網(wǎng)絡(luò)散布廣告宣稱(chēng)“有賭客資源，尋找可靠莊家，每期有20萬(wàn)的現(xiàn)金單”，將全國(guó)各地事主誘騙至廣州多地，然后通過(guò)暴力手段非法侵占事主財(cái)物，靠所奪取財(cái)物豢養(yǎng)打手、馬仔以發(fā)展黑惡勢(shì)力。[15]諸如此類(lèi)由賭博、境外賭博引發(fā)的犯罪活動(dòng)比比皆是，其嚴(yán)重危害著我國(guó)的社會(huì)治安，破壞社會(huì)穩(wěn)定，滋生犯罪，侵蝕社會(huì)整體和諧，給社會(huì)治安的維護(hù)帶來(lái)許多困難。更有甚者，境外賭博集團(tuán)以互聯(lián)網(wǎng)游戲研發(fā)工作為誘餌在全國(guó)各地高薪招聘高校畢業(yè)生到菲律賓從事賭博活動(dòng)。[16]此類(lèi)事件的出現(xiàn)讓人不得不擔(dān)憂境外賭博合法化會(huì)侵蝕更多的年輕人，給社會(huì)治安帶來(lái)無(wú)窮問(wèn)題。在裁判文書(shū)網(wǎng)上查閱涉及境外賭博的刑事案件，如下圖所示，最近五年內(nèi)(2019年數(shù)據(jù)只截止至2019年8月11日)境外賭博案件占賭博案件數(shù)量的千分比總體呈上升趨勢(shì)，情況不容樂(lè)觀。如果域外越來(lái)越多的國(guó)家和地區(qū)賭博合法化，境外賭博案件的數(shù)量將進(jìn)一步增加，其帶來(lái)的不良影響也會(huì)更多更復(fù)雜。

數(shù)據(jù)來(lái)源：中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)

二、我國(guó)現(xiàn)行法制的缺陷與不足

(一)現(xiàn)行法制對(duì)境外賭博行為的適用

根據(jù)現(xiàn)行法律，我國(guó)對(duì)境外賭博案件的管制，主要適用《治安管理處罰法》第七十條的規(guī)定，即“以營(yíng)利為目的，為賭博提供條件的，或者參與賭博賭資較大的，處五日以下拘留或者五百元以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，處十日以上十五日以下拘留，并處五百元以上三千元以下罰款?！?/p>

對(duì)于賭博犯罪案件，我國(guó)《刑法》第303條明確規(guī)定，以營(yíng)利為目的聚眾賭博或是以賭博為業(yè)的，處以三年以下有期徒刑、拘役或管制，并處罰金。開(kāi)設(shè)賭場(chǎng)的處以三年以下有期徒刑、拘役或管制，并處罰金，情節(jié)嚴(yán)重的才會(huì)處以三年以上十年以下有期徒刑，并處罰金。且第7條規(guī)定了我國(guó)公民在我國(guó)領(lǐng)域外觸犯該法規(guī)定罪名的，適用該法，但是按照該法規(guī)定的最高刑為三年以下有期徒刑的可以不用追究其刑事責(zé)任。按照《刑法》的規(guī)定，對(duì)于在境外以盈利為目的的聚眾賭博、賭博為業(yè)、以及一般情節(jié)的開(kāi)設(shè)賭場(chǎng)，我國(guó)保留了“可以”的追訴權(quán)，對(duì)于開(kāi)設(shè)賭場(chǎng)情節(jié)嚴(yán)重的則必定會(huì)按照刑法予以追究。此外，2005年最高人民法院和最高人民檢察院發(fā)布實(shí)施的《關(guān)于辦理賭博刑事案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《解釋》)第1條第4款規(guī)定組織我國(guó)公民10人以上到境外賭博而從中收取回扣或介紹費(fèi)的屬于聚眾賭博。其第3條規(guī)定，我國(guó)公民到域外周邊地區(qū)聚眾賭博、開(kāi)設(shè)賭場(chǎng)而吸引我國(guó)公民為主要客源的構(gòu)成賭博罪，可以按照刑法規(guī)定追究其刑事責(zé)任。且第5條第2款釋明了組織國(guó)家工作人員到境外賭博的按照《刑法》第303條規(guī)定從重處罰。對(duì)于我國(guó)公民到境外賭博的犯罪行為，我國(guó)有管轄權(quán)，可以按照我國(guó)刑法加以追究。

同時(shí)，為多方面合力打擊境外賭博違法犯罪活動(dòng)，國(guó)家旅游局在2005年也下發(fā)《關(guān)于禁止出境旅游團(tuán)隊(duì)參與境外賭博活動(dòng)的規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)定》)的通知，嚴(yán)厲打擊假借出境旅游的名義實(shí)則參與境外賭博的違法犯罪行為。中國(guó)銀行監(jiān)督管理委員會(huì)也在2005年發(fā)布《關(guān)于銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)積極落實(shí)全國(guó)集中打擊賭博違法犯罪活動(dòng)專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)有關(guān)事項(xiàng)的通知》，規(guī)定了系列措施防止境內(nèi)公民到境外賭博以及參與賭博活動(dòng)而通過(guò)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的支付結(jié)算平臺(tái)與工具轉(zhuǎn)移資金。

從黨內(nèi)法規(guī)看我國(guó)對(duì)賭博的規(guī)制，主要是限制黨員及干部參與賭博活動(dòng)。2004年中央紀(jì)檢委、組織部發(fā)布實(shí)施的《關(guān)于嚴(yán)肅查處黨員和干部參與賭博的通知》以及2005年中央紀(jì)檢委實(shí)施的《關(guān)于審核處理黨員參加賭博案件的幾點(diǎn)意見(jiàn)》都是對(duì)黨員及干部參與賭博的管制。對(duì)參與賭博的黨員及干部除了加強(qiáng)思想政治教育外，同時(shí)也加強(qiáng)管理和監(jiān)督，加大查處力度，依法嚴(yán)肅懲處。

(二)現(xiàn)行法制應(yīng)對(duì)域外賭博的不足

首先，《治安管理處罰法》在“違反治安管理的行為和處罰”與“妨害社會(huì)管理的行為和處罰”這兩章里都沒(méi)有對(duì)境外賭博行為做專(zhuān)門(mén)規(guī)定，這致使一些人根據(jù)《治安管理處罰法》第4條的規(guī)定，即在我國(guó)境內(nèi)發(fā)生的違反治安管理行為除了法律有特殊規(guī)定的以外適用該法，認(rèn)為我國(guó)行政機(jī)關(guān)對(duì)于公民參與域外賭博違法案件沒(méi)有管轄權(quán)。這種認(rèn)識(shí)是不正確的。一是其與現(xiàn)行有效的《通知》里面的內(nèi)容不相符，甚至相矛盾。二是其不符合我國(guó)對(duì)賭博違法行為堅(jiān)決打擊的基本態(tài)度和立場(chǎng)。但是對(duì)這種認(rèn)識(shí)我們不能輕易忽視，它恰恰反映了現(xiàn)行法制對(duì)于賭博違法的規(guī)定還存在漏洞。目前，我們憑借《通知》才勉強(qiáng)能夠適用《治安管理處罰法》對(duì)域外賭博進(jìn)行管轄，而該《通知》是公安部發(fā)布的，其既不是立法解釋?zhuān)膊皇撬痉ń忉專(zhuān)瑱?quán)威性不高，故我們應(yīng)當(dāng)盡快彌補(bǔ)此一法律漏洞。

其次，按照《刑法》的規(guī)定，對(duì)于在境外以盈利為目的的聚眾賭博、賭博為業(yè)、以及一般情節(jié)的開(kāi)設(shè)賭場(chǎng)，我國(guó)僅僅保留了“可以”的追訴權(quán)，在面對(duì)域外賭博合法化的新形勢(shì)時(shí)，如果對(duì)于一般情節(jié)的跨境賭博行為繼續(xù)采取此寬容的表達(dá)，而不是明確規(guī)定必須嚴(yán)厲追究，其是否會(huì)導(dǎo)致對(duì)中國(guó)公民到境外賭博的縱容？這對(duì)于打擊跨境賭博違法犯罪是否會(huì)增添困難？同時(shí)，對(duì)于境內(nèi)公民到境外參與賭博的管轄，結(jié)合《治安管理處罰法》和《刑法》條文，雖然我國(guó)可以采取屬人管轄的原則，但是其仍然存在管轄漏洞。如上述《通知》第二條規(guī)定在我國(guó)境內(nèi)利用計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)、電話、手機(jī)短信等手段參與境外賭場(chǎng)賭博活動(dòng)的，或者我國(guó)公民到境外賭場(chǎng)參賭，賭博輸贏結(jié)算地在我國(guó)境內(nèi)的應(yīng)按《治安管理處罰法》的相關(guān)規(guī)定處罰。此規(guī)定是賭博的“結(jié)果地”在中國(guó)境內(nèi)可以按照《治安管理處罰法》懲治，然而，現(xiàn)實(shí)生活中該規(guī)定容易被賭徒規(guī)避，致使《通知》打擊境外賭博的目的落空，從而規(guī)避了我國(guó)法律的管轄。尤其對(duì)于網(wǎng)絡(luò)賭博來(lái)說(shuō)，互聯(lián)網(wǎng)跨越時(shí)間和空間界限的特點(diǎn)使得犯罪行為地與犯罪結(jié)果地?zé)o法清晰確定，造成公安機(jī)關(guān)在追究此類(lèi)犯罪嫌疑人的刑事責(zé)任時(shí)困難重重。[17]例如，現(xiàn)在的網(wǎng)絡(luò)賭博大多將其服務(wù)器架設(shè)在域外賭博合法化的國(guó)家，網(wǎng)絡(luò)賭局事實(shí)上發(fā)生在一個(gè)賭博合法化的國(guó)家，如果賭博的行為地和結(jié)果地都發(fā)生在域外，我國(guó)的法律很難對(duì)此類(lèi)賭博犯罪組織產(chǎn)生“域外效力”，這無(wú)疑會(huì)給公安機(jī)關(guān)管轄跨境賭博犯罪帶來(lái)困難。

再次，由于我國(guó)法律沒(méi)有將單位作為賭博犯罪的主體，致使目前參與賭博犯罪的單位逃脫刑罰的制裁。例如，在賭博案件的具體辦理中，因?yàn)椤缎谭ā窙](méi)有明確規(guī)定單位能夠成為賭博罪的犯罪主體，不能對(duì)單位實(shí)施處罰，致使犯罪的單位逃脫了刑罰的制裁?！缎谭ā穼?duì)于賭博罪只規(guī)定了自然人為犯罪主體，然而在實(shí)際的賭博犯罪活動(dòng)中，常常是由單位的主要領(lǐng)導(dǎo)人員參與犯罪決策，由單位派人具體實(shí)施，所得違法收益也歸單位所有，因而事實(shí)上單位才是真正的犯罪人，但目前我們卻沒(méi)有辦法對(duì)其進(jìn)行處罰。又如在網(wǎng)絡(luò)賭博犯罪里許多單位利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為其他犯罪人提供服務(wù)幫助，無(wú)疑助長(zhǎng)了賭博犯罪的社會(huì)危害性。不過(guò)依照現(xiàn)行法律規(guī)定，懲處的只能是單位里的直接參與者，對(duì)于作為法人以及實(shí)際的幕后犯罪單位來(lái)說(shuō)是不用承擔(dān)刑事責(zé)任的，這就使相關(guān)犯罪單位逃脫了本應(yīng)承擔(dān)的刑事制裁。[18]

最后，查閱我國(guó)相關(guān)邊境的法律法規(guī)，均無(wú)對(duì)境外賭博內(nèi)容有所規(guī)定，而面對(duì)域外賭博合法化的新情況新挑戰(zhàn)，邊境作為境內(nèi)安全防守的第一關(guān)口應(yīng)該做好相應(yīng)的預(yù)防措施，但是卻沒(méi)有對(duì)應(yīng)的具體法律法規(guī)。同時(shí)，在金融方面，雖然有中國(guó)銀監(jiān)會(huì)在2005年發(fā)布的《關(guān)于銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)積極落實(shí)全國(guó)集中打擊賭博違法犯罪活動(dòng)專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)有關(guān)事項(xiàng)的通知》，但是該通知的內(nèi)容多是對(duì)商業(yè)銀行的管控，然而現(xiàn)實(shí)的賭博越來(lái)越多的以網(wǎng)絡(luò)的形式出現(xiàn)，對(duì)于網(wǎng)絡(luò)賭博金融機(jī)構(gòu)如何防范國(guó)家資金流失仍需更加細(xì)致具體的法律應(yīng)對(duì)措施。

三、域外賭博合法化形勢(shì)下我國(guó)的應(yīng)對(duì)之策

賭博帶來(lái)的影響和危害是有目共睹的，面對(duì)域外賭博合法化的新情況新挑戰(zhàn)，我們必須作出積極的回應(yīng)?！吧鐣?huì)秩序是一種神圣的權(quán)利，它是其他一切權(quán)利的根本。這種權(quán)利既然不能來(lái)自自然，它就必須基于一些法律法規(guī)規(guī)定”。[19]域外國(guó)家和地區(qū)賭博合法化給我國(guó)的邊境、金融和社會(huì)治安安全帶來(lái)了巨大的挑戰(zhàn)，對(duì)此，我們只有完善法制，對(duì)其依法治理，方可萬(wàn)無(wú)一失。

(一)完善相關(guān)法律法規(guī)

首先，有必要在《治安管理處罰法》中明確規(guī)定禁止我國(guó)公民到域外賭博，必要時(shí)制定行政法規(guī)加以細(xì)化。對(duì)于我國(guó)公民到境外賭博或是組織、招引我國(guó)公民到境外參賭的行為，為了應(yīng)對(duì)域外越來(lái)越多的國(guó)家和地區(qū)賭博合法化帶來(lái)的新挑戰(zhàn)，我們有必要制定頒布更具權(quán)威的行政法律法規(guī)將可能出現(xiàn)的危機(jī)扼殺在萌芽階段。同時(shí)，對(duì)于公安機(jī)關(guān)在管轄境外賭博違法案件時(shí)存在的管轄漏洞問(wèn)題，建議將我國(guó)公民到域外參與賭博的情況明確規(guī)定可以適用《治安管理處罰法》，即以權(quán)威性法律的形式明確公安機(jī)關(guān)對(duì)此擁有管轄權(quán)。

其次，完善相關(guān)的刑事法律。在《刑法》中明確規(guī)定對(duì)于我國(guó)公民和單位在境外的賭博犯罪行為我國(guó)擁有管轄權(quán)。針對(duì)我國(guó)公民和單位到域外參與賭博的行為，我國(guó)《刑法》對(duì)此并沒(méi)有具體規(guī)定，只有上述提及的《解釋》提到對(duì)于到境外參與賭博構(gòu)成犯罪的公民可以依照《刑法》規(guī)定追究刑事責(zé)任。司法解釋是最高司法機(jī)關(guān)在具體案件適用過(guò)程中針對(duì)具體問(wèn)題作出的解釋?zhuān)m然它也有普遍適用的效力，但如果刑法對(duì)其不加以明確規(guī)定，那么在實(shí)踐中難免會(huì)出現(xiàn)各種各樣的問(wèn)題。因此，針對(duì)域外賭博合法化帶來(lái)的影響以及我國(guó)公民不斷赴境外或是在網(wǎng)絡(luò)上參與境外賭博的違法犯罪活動(dòng)日益猖獗的現(xiàn)實(shí)，我們建議應(yīng)當(dāng)在刑法中加以明確規(guī)定，這樣更有利于打擊境外賭博的犯罪行為。同時(shí)，對(duì)賭博行為的理解應(yīng)該根據(jù)時(shí)代發(fā)展的要求，其不僅涵蓋以賭博為業(yè)的行為，且應(yīng)包含多次賭博、數(shù)額巨大的賭博行為以及多次到境外賭博和企圖逃避中國(guó)法律為目的的參賭行為。[20]后兩個(gè)賭博行為的主觀惡性程度以及社會(huì)危害性相對(duì)前兩個(gè)賭博行為實(shí)際上更大，在互聯(lián)網(wǎng)飛速發(fā)展之形勢(shì)下，網(wǎng)絡(luò)賭博的形式層出不窮，在刑法中明確規(guī)定對(duì)于我國(guó)公民和單位在域外賭博犯罪我國(guó)有管轄權(quán)是順應(yīng)時(shí)代發(fā)展以及提前震懾好賭之徒的應(yīng)有之舉。與此同時(shí)，在賭博罪法律完善的過(guò)程中，也應(yīng)該明確將單位納入到賭博犯罪的主體之列。這樣有利于扼制單位參與賭博犯罪，也符合實(shí)務(wù)操作中對(duì)賭博犯罪的全面打擊。

最后，除了應(yīng)當(dāng)完善賭博本身相關(guān)的法制，對(duì)于邊境、金融方面的法制也應(yīng)該完善，如此才能更加有效地從多方面形成合力以便徹底解決問(wèn)題。面對(duì)邊境地區(qū)地形復(fù)雜，便道居多，人口稀少的特殊情況，應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)的信息化規(guī)章制度進(jìn)行管控，對(duì)邊境安全風(fēng)險(xiǎn)防范擴(kuò)大信息化的投入與建設(shè)，利用衛(wèi)星、遙感等先進(jìn)技術(shù)在邊境地區(qū)實(shí)施遠(yuǎn)程監(jiān)控，對(duì)非法跨越國(guó)邊境之徒嚴(yán)肅處理。同時(shí)，對(duì)于域外賭博合法化可能出現(xiàn)的新情況，應(yīng)進(jìn)一步完善金融方面的法制，形成與域外賭博網(wǎng)站和賭博商戶的賬戶相關(guān)的黑名單制度，建立更加完善的互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管機(jī)制。在此方面，可以借鑒美國(guó)的法制經(jīng)驗(yàn)。美國(guó)對(duì)于網(wǎng)絡(luò)賭博在信用卡管理以及現(xiàn)金轉(zhuǎn)付問(wèn)題上作了嚴(yán)格限定。對(duì)于現(xiàn)場(chǎng)賭博來(lái)說(shuō)，美國(guó)的金融政策十分寬松，對(duì)其完全是開(kāi)放的態(tài)度。到賭博現(xiàn)場(chǎng)參與賭博活動(dòng)時(shí)，其賭資不僅能夠通過(guò)銀行以及信用卡系統(tǒng)支付，讓賭資合法順暢的在賭徒與賭場(chǎng)之間交易來(lái)往，而且準(zhǔn)許賭場(chǎng)經(jīng)營(yíng)一種事實(shí)上不被美國(guó)金融系統(tǒng)監(jiān)管的賭徒與賭場(chǎng)之間的賭博借貸行為。但是，對(duì)于網(wǎng)絡(luò)賭博其金融監(jiān)管就十分嚴(yán)苛。例如，早在2003年，美國(guó)就通過(guò)立法的形式宣布徹底監(jiān)管通過(guò)信用卡公司或是其他電子支付業(yè)務(wù)進(jìn)行的網(wǎng)絡(luò)賭博活動(dòng)，從而遏制資金流入賭博網(wǎng)站。[21]目前，我們應(yīng)當(dāng)根據(jù)自身的現(xiàn)實(shí)情況，同時(shí)借鑒美國(guó)相關(guān)的法律制度，形成我們自己有效的應(yīng)對(duì)舉措，嚴(yán)格限制國(guó)內(nèi)資金流入域外賭博公司或網(wǎng)站。

(二)加強(qiáng)國(guó)際執(zhí)法和司法協(xié)助合作機(jī)制建設(shè)

為了有效地打擊域外賭博違法犯罪行為，我國(guó)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)國(guó)際執(zhí)法和司法協(xié)助合作機(jī)制建設(shè)。首先，有效利用現(xiàn)成的國(guó)際合作體系，加快我國(guó)加入更多國(guó)際公約的步伐。例如，因?yàn)槲覈?guó)加入了《聯(lián)合國(guó)打擊跨國(guó)有組織犯罪公約》《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》，使我國(guó)在諸如犯罪案件的資金追回等方面獲得了廣泛的國(guó)際協(xié)助。不過(guò)，應(yīng)對(duì)目前越來(lái)越多的國(guó)家可能將賭博合法化的趨勢(shì)，為更加有效防范賭博合法化對(duì)我國(guó)的影響，對(duì)沒(méi)有參與的公約，我國(guó)應(yīng)該依據(jù)未來(lái)可能面對(duì)域外犯罪管轄的現(xiàn)實(shí)要求，積極加入。其次，著力建設(shè)以我國(guó)為中心的區(qū)域合作。為補(bǔ)充在利用國(guó)際公約管轄案件時(shí)可能存在的與國(guó)家現(xiàn)實(shí)不符的情況，我國(guó)應(yīng)根據(jù)自身遭遇的跨國(guó)犯罪、中國(guó)公民在域外違法犯罪、國(guó)家資金大量外流、周邊地區(qū)安全存在隱患等現(xiàn)實(shí)情況，積極努力建設(shè)以我國(guó)為主導(dǎo)的國(guó)際雙邊或多邊合作機(jī)制，與更多賭博合法化的國(guó)家探討犯罪管轄問(wèn)題，爭(zhēng)取達(dá)成共識(shí)，使被害國(guó)優(yōu)先管轄成為一項(xiàng)大家公認(rèn)的國(guó)際準(zhǔn)則。[22]最后，在國(guó)際司法協(xié)助方面，我國(guó)應(yīng)爭(zhēng)取與更多國(guó)家協(xié)商制定雙邊刑事司法協(xié)定。據(jù)我國(guó)外交部官網(wǎng)《中華人民共和國(guó)-條約數(shù)據(jù)庫(kù)》欄目的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，距今為止，我國(guó)已經(jīng)與72個(gè)國(guó)家簽訂了司法協(xié)助條約和協(xié)定，與36個(gè)國(guó)家簽訂了引渡條約。然而，面對(duì)越來(lái)越多的域外國(guó)家將賭博合法化可能給我國(guó)帶來(lái)巨大挑戰(zhàn)的現(xiàn)實(shí)情況，應(yīng)當(dāng)爭(zhēng)取同更多的國(guó)家協(xié)同構(gòu)建刑事司法協(xié)助機(jī)制。