《貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展應用促進條例》推進“云上貴州”規(guī)范與保護的路徑研究

俞俊峰 劉雅鑫

摘 要：“云上貴州”大數(shù)據(jù)平臺作為我國第一個省級公共數(shù)據(jù)共享開放平臺，在當前積極促進大數(shù)據(jù)發(fā)展應用進程的同時，也暴露出數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)確權與保護等方面的問題，“數(shù)據(jù)孤島”現(xiàn)象未能真正消除?！顿F州省大數(shù)據(jù)發(fā)展應用促進條例》將“共享開放”單獨列出，并對“云上貴州”有關問題加以明文規(guī)定，不僅為其運行提供了合法依據(jù)，還為保障我國大數(shù)據(jù)在實踐中的具體應用提供了借鑒。結合《條例》第二十六條至第二十九條等條款，探索以地方性法規(guī)模式規(guī)范和保護“云上貴州”的具體路徑及其價值意義，不僅有助于充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)平臺在信息時代的數(shù)據(jù)優(yōu)勢，還能帶動產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟效益，具有重要的研究理論與實踐應用價值。

關鍵詞：“云上貴州”;地方性法規(guī);大數(shù)據(jù)應用

作為我國第一個致力于推動政府數(shù)據(jù)共享開放的省級大數(shù)據(jù)平臺，“云上貴州”的構建與運行意義重大。然而信息時代的復雜性，賦予了大數(shù)據(jù)數(shù)量巨大、數(shù)據(jù)分散難以整合利用的特性?？v觀我國數(shù)據(jù)網(wǎng)絡的法律法規(guī)相關規(guī)定與保護現(xiàn)狀，以“云上貴州”為代表的大數(shù)據(jù)平臺的規(guī)范與保護水平仍有待提高。本文通過研究大數(shù)據(jù)平臺的規(guī)范與保護，有助于推進政府治理進一步法治化與精細化。

一、“云上貴州”大數(shù)據(jù)平臺的價值意義

大數(shù)據(jù)平臺的建立，旨在破除長期以來各項數(shù)據(jù)資源的“數(shù)據(jù)孤島”現(xiàn)象，為數(shù)據(jù)信息之間的互相交換、整合、分析提供橋梁與紐帶，充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)的巨大能量，滿足云計算時代的潛在數(shù)據(jù)需求?！霸粕腺F州”便是在此背景下，貴州省在政府數(shù)據(jù)的共享與開放領域做出的一次成功嘗試。作為全國首個全省政府數(shù)據(jù)交匯平臺，“云上貴州”在數(shù)據(jù)存儲、數(shù)據(jù)整合、數(shù)據(jù)分析以及數(shù)據(jù)確權與保護等方面的實踐探索，受到公眾認可，因此獲譽諸多。[1]

貴州省的有益嘗試，對于推進政府治理現(xiàn)代化發(fā)揮著重要作用。然而，在此過程中，也展露了“云上貴州”等大數(shù)據(jù)平臺在數(shù)字政府建設中的乏力之處。數(shù)據(jù)資源間的數(shù)據(jù)壁壘依然存在，加之各部門之間以及省市（州）政府上下級之間的數(shù)據(jù)遷入、應用阻力尚存，其實并未真正達成數(shù)據(jù)信息資源暢通無阻的交換、共享與開放。對于整個“云上貴州”項目計劃而言，盡管瑕不掩瑜，但我們也必須正視這些阻礙，從大數(shù)據(jù)平臺健康運行的現(xiàn)實需求出發(fā)，尋求規(guī)范與保護政府在大數(shù)據(jù)治理領域的可行路徑。

二、地方性法規(guī)規(guī)范與保護“云上貴州”的必要性與可行性分析

（一）地方性法規(guī)規(guī)范與保護“云上貴州”的必要性

以“云上貴州”為代表的大數(shù)據(jù)共享開放平臺，在溝通數(shù)據(jù)信息資源交互渠道的同時，也暴露了其在數(shù)據(jù)標準化、數(shù)據(jù)共享與開放、數(shù)據(jù)發(fā)展應用以及數(shù)據(jù)確權與保護等方面的不足。為規(guī)范和保護大數(shù)據(jù)共享開放平臺的有序運行，最為有力的解決方式之一便是通過法治手段進行保障。研究當下大數(shù)據(jù)平臺相關的政策法規(guī)現(xiàn)狀，2016年3月開始施行的《貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展應用促進條例》（以下簡稱為“《條例》”），通過對“云上貴州”數(shù)據(jù)平臺的規(guī)定規(guī)范了大數(shù)據(jù)共享開放的基本要求，為公共數(shù)據(jù)的發(fā)展應用和治理保護提供了合法性依據(jù)，彌補了“云上貴州”針對性規(guī)范與保護的法律法規(guī)領域的空白。

同時，這一地方性法規(guī)提供的強有力保護，無疑較鼓勵性政策而言能夠為保障大數(shù)據(jù)的實踐應用產(chǎn)生更大的效益。而“云上貴州”作為貴州省的政府數(shù)據(jù)交互平臺，是我國在大數(shù)據(jù)發(fā)展應用過程中的大膽嘗試，為規(guī)范其嘗試而誕生的《條例》，被認為“開我國大數(shù)據(jù)立法之先河”。以地方性法規(guī)的形式先行先試，較正式制定法律而言有更大的改善空間，且能夠為我國其他地區(qū)保護大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及后續(xù)可能的法律制定提供有益參考經(jīng)驗。

（二）地方性法規(guī)規(guī)范與保護“云上貴州”的可行性

通過《條例》的地方性法規(guī)對“云上貴州”大數(shù)據(jù)共享開放平臺加以規(guī)范和保護，是理論與實踐顯示出的客觀需求。研究“云上貴州”發(fā)展現(xiàn)狀以及其與《貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展應用促進條例》的聯(lián)系，可以發(fā)現(xiàn)，采納《條例》的保護手段能夠促使將“云上貴州”納入法治化、規(guī)范化、有序化軌道運行的進程。

首先，“云上貴州”數(shù)據(jù)平臺自建立以來，就致力于促使貴州全省政府數(shù)據(jù)信息資源的遷移、整合、分析、應用。但是，從打破數(shù)據(jù)壁壘的成效來看，橫向數(shù)據(jù)整合即貴州省政府各部門之間，以及縱向數(shù)據(jù)整合即貴州省政府同下級市州政府數(shù)據(jù)遷移，仍舊存在一定的阻礙。通過法律法規(guī)的途徑去解決大數(shù)據(jù)在現(xiàn)實中的具體實踐應用，就必須確立其合法性依據(jù)。在數(shù)據(jù)應用的起始階段，將數(shù)據(jù)收集這一行為納入法治保護范疇，為之后大數(shù)據(jù)應用的全過程提供了有力的理論基石。

其次，數(shù)據(jù)安全問題一直是信息化時代不容忽視的焦點問題，在涉及切身利益的個人信息安全受到廣泛關注的同時，我們也不能忽視公共信息在傳播過程中的安全保障。尤其是大數(shù)據(jù)迅速應用于社會方方面面的當下，能夠牽涉到公共利益的公共數(shù)據(jù)安全保障，更加應該也必須受到法治政府的保護和法治社會的關注。由此，政府數(shù)據(jù)共享開放過程中可能帶來的風險應當有所預估，依據(jù)不同的標準進行相應處理。例如，告知數(shù)據(jù)信息來源方、規(guī)定數(shù)據(jù)涉密級別進而對共享開放的對象范圍加以嚴格限制等。利用地方性法規(guī)在地方問題上的實際性和精細化，對“云上貴州”這一省級大數(shù)據(jù)平臺在數(shù)據(jù)信息資源共享與開放實踐應用中保障數(shù)據(jù)安全更為有利。

最后，“云上貴州”在運行期間，即使擁有了合法的公共數(shù)據(jù)共享開放依據(jù)，在數(shù)據(jù)共享與開放的具體方式上也必須遵守既定的原則標準。而這些基本原則以及標準、辦法的制定，應當落實到具體單位、部門乃至具體的負責人、經(jīng)辦人。再好的制度總要有人制定出來，才能去應用;再好的辦法總要有人貫徹落實，才能發(fā)揮其預估的效用。如何保證大數(shù)據(jù)平臺在遵循科學架構、規(guī)范運行的基礎上，達成充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)、云計算的作用，是個值得考慮的問題。而這一點，在法治中國，也恰恰離不開法治護航。

三、《貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展應用促進條例》規(guī)范與保護“云上貴州”的路徑研究

研究貴州全省統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)平臺——“云上貴州”的規(guī)范與保護，大數(shù)據(jù)立法的模式具有極大的可行性?！霸粕腺F州”在實踐過程中已經(jīng)暴露出數(shù)據(jù)收集、數(shù)據(jù)整合分析、數(shù)據(jù)確權與保護水平有待改善，通過制定地方性法規(guī)的措施，來處理其可能更加復雜的情況也就具備了其必要性。

（一）《條例》為“云上貴州”提供合法性依據(jù)

該《條例》自從2016年3月施行以來，就以大數(shù)據(jù)立法的形式，為“云上貴州”的運行提供了合法性依據(jù)，包括其數(shù)據(jù)收集的合法性以及數(shù)據(jù)效力的合法性。

1.《條例》確立了“云上貴州”數(shù)據(jù)收集的合法性

結合該《條例》第二十六條的有關規(guī)定，不難發(fā)現(xiàn)，《條例》以地方性法規(guī)的形式確立了“云上貴州”大數(shù)據(jù)平臺進行數(shù)據(jù)收集的合法性?！霸粕腺F州”作為貴州省級的大數(shù)據(jù)平臺，在排除法律規(guī)定禁止的情形下，擁有匯集、存儲、共享、開放公共數(shù)據(jù)信息的權能，這就意味著“云上貴州”在推進公共數(shù)據(jù)共享與開放領域是受到法律法規(guī)認可并保護的。那么，“云上貴州”大數(shù)據(jù)平臺就當然地能夠接收各個部門和下級政府公共數(shù)據(jù)的遷移，整合數(shù)據(jù)信息資源，進一步打破“數(shù)據(jù)孤島”的現(xiàn)象。

2.《條例》規(guī)定了“云上貴州”數(shù)據(jù)信息的合法效力

合法效力是數(shù)據(jù)信息繞不開的重要問題之一，只有在我們合法獲取的數(shù)據(jù)信息資源能夠如同預期一般達到我們想要其發(fā)揮的作用時，才能真正產(chǎn)生價值。如果獲取的數(shù)據(jù)信息最終被認定無效，那么“云上貴州”這個數(shù)據(jù)平臺本身也就失去了存在的意義?！稐l例》第二十八條第二款，賦予了通過“云上貴州”大數(shù)據(jù)平臺的共享與開放獲取公共數(shù)據(jù)的合法性，也為由此獲取的公共數(shù)據(jù)的能夠達到紙質文書同等效力提供了合法依據(jù)。這也是信息時代中大數(shù)據(jù)的高效率特征的價值所在。

（二）《條例》允許公共數(shù)據(jù)開放實行負面清單制度

在該《條例》第二十七條的規(guī)定中，明確把“實行公共數(shù)據(jù)開放負面清單制度”寫入法規(guī)正文，用窮盡列舉的方式列明了三種情形下允許有條件的對公共數(shù)據(jù)進行開放。這就意味著，公共數(shù)據(jù)的開放應當是有所限制的開放，而非所有的公共數(shù)據(jù)都必須向社會公眾公布，法律規(guī)定不能開放的公共數(shù)據(jù)仍然能夠依法要求予以保密;在出現(xiàn)涉及公民、法人以及其他組織的重大利益關系的情形時，未經(jīng)申請對該部分公共數(shù)據(jù)采取的默認態(tài)度也應當是不予以開放，而把經(jīng)“申請”作為法定例外情形，加以開放;最后，在法定例外情形出現(xiàn)的情況下，也并非將該部分公共數(shù)據(jù)公布給全體人民，而是附加上了該特定對象的限制。也就是說，地方性法規(guī)在認可負面清單制度的同時，預留了合理的例外情形出現(xiàn)的可能。當特定對象在程序上經(jīng)過申請，在實質上是該部分應當保密的公共數(shù)據(jù)的重大利益相關者時，才能構成真正的例外，進而對該部分公共數(shù)據(jù)對該對象予以開放。

（三）《條例》賦予“云上貴州”在數(shù)據(jù)安全問題上的風險審核權

數(shù)據(jù)安全是自信息交換產(chǎn)生以來受到長久關注的焦點，尤其是進入現(xiàn)代社會之后，無論是個人信息還是公共數(shù)據(jù)的安全保障都愈發(fā)顯得重要?！稐l例》在數(shù)據(jù)信息來源方和接收方分別規(guī)定了風險評估和風險審核制度，“云上貴州”作為合法的貴州省公共數(shù)據(jù)收集者、存儲者，承擔著促進公共數(shù)據(jù)共享開放的使命，也就有責任保障其數(shù)據(jù)信息的安全?！稐l例》中明確規(guī)定了“云上貴州”是管理者，那么對存儲的公共數(shù)據(jù)加以風險審核，既是其權利也是其義務。當然，風險審核權應當被嚴格限制，盡管其認定部分公共數(shù)據(jù)存在安全風險，也只有告知數(shù)據(jù)提供單位的權能，并不具備直接處理公共數(shù)據(jù)的權利。在數(shù)據(jù)安全問題上，“云上貴州”只是一個公共數(shù)據(jù)進行交互的平臺，其管理者的身份并不意味著就是數(shù)據(jù)所有者，數(shù)據(jù)提供單位仍舊負有保證其提供數(shù)據(jù)真實性、準確性、完整性以及安全性的責任，應當對風險數(shù)據(jù)進行核實反饋。

結 語

大數(shù)據(jù)立法是貴州省根據(jù)省內大數(shù)據(jù)發(fā)展應用的現(xiàn)實需求和發(fā)展趨勢進行的有益探索與實踐，旨在充分發(fā)揮地方性法規(guī)的作用保障大數(shù)據(jù)與社會的真正融合發(fā)展。《貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展應用促進條例》開大數(shù)據(jù)立法之先河，通過規(guī)范和保護“云上貴州”大數(shù)據(jù)平臺的運行，不僅能夠推進政府數(shù)據(jù)共享與開放的總體進程，還有助于完善社會治理，提高公共服務水平，為大數(shù)據(jù)的發(fā)展應用保駕護航。

注 釋

[1] 自建立以來，“云上貴州”曾榮獲中國大數(shù)據(jù)領域最具影響力企業(yè)獎、云計算優(yōu)秀典型案例、中國大數(shù)據(jù)百強企業(yè)、IDC數(shù)字化轉型領導力大獎、中國互聯(lián)網(wǎng)+政務50強等。

參考文獻

[1] 周雅頌.數(shù)字政府建設：現(xiàn)狀、困境及對策——以“云上貴州”政務數(shù)據(jù)平臺為例[J].云南行政學院學報，2019，21（2）.

[2] 馬廣惠，安小米.政府大數(shù)據(jù)共享交換情境下的大數(shù)據(jù)治理路徑研究[J].情報資料工作，2019，40（2）.

[3] 譚菊華.現(xiàn)代社會治理與政府治理法治化融合互動機制研究[J].人民論壇，2019（27）.

[4] 陳鵬.人工智能時代的政府治理：適應與轉變[J].電子政務，2019（3）.

作者簡介：俞俊峰（1982—），男，漢族，浙江寧波，法學博士，貴州民族大學法學院副教授，碩士研究生導師，研究方向：憲法學與行政法學;

劉雅鑫（1996—），女，漢族，河北邢臺人，貴州民族大學碩士研究生，研究方向：憲法學與行政法學。

基金項目：本文系貴州省軟科學項目《<貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展應用促進條例>對提升政府治理法治化與精細化能力的評估》（項目編號：2017GZ63399）階段性成果。