國(guó)有資產(chǎn)流失原因及其對(duì)策探討

摘 要：國(guó)有資產(chǎn)是國(guó)家生存和國(guó)家機(jī)器運(yùn)轉(zhuǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)，是我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要支柱，是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的物質(zhì)基礎(chǔ)。但是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過(guò)程中，國(guó)有資產(chǎn)因?yàn)榉N種原因流失。本文將從流失途徑，流失原因等幾個(gè)方面提出一定的預(yù)防國(guó)有資產(chǎn)流失的途徑。

關(guān)鍵詞：國(guó)有資產(chǎn)流失;原因;對(duì)策

一、國(guó)有資產(chǎn)的流失途徑

國(guó)有資產(chǎn)的流失途徑我將他分為兩大類：合法流失和非法流失。合法流失中，我從企業(yè)的兩個(gè)行為過(guò)程中劃分流失途徑，分別是：企業(yè)運(yùn)營(yíng)和企業(yè)改革。

1.國(guó)有企業(yè)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中國(guó)有資產(chǎn)流失途徑

企業(yè)的運(yùn)營(yíng)是一個(gè)大概念，但我這里把企業(yè)運(yùn)營(yíng)歸屬到國(guó)企管理者的長(zhǎng)期戰(zhàn)略部署、內(nèi)部管理和投資失利。長(zhǎng)期的戰(zhàn)略眼光往往會(huì)決定一家企業(yè)未來(lái)的發(fā)展走向，或繼續(xù)輝煌，或走向沒(méi)落——我們這里以大家所熟知的中興通訊為例，作為國(guó)有資本和民營(yíng)資本的混合所有制企業(yè)，中興新開(kāi)創(chuàng)了“國(guó)有企業(yè)，授權(quán)經(jīng)營(yíng)”的獨(dú)特經(jīng)營(yíng)模式。在智能機(jī)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的10年代，中興在手機(jī)銷售的戰(zhàn)略上出現(xiàn)了比較大的失誤，補(bǔ)貼運(yùn)營(yíng)商的傳統(tǒng)模式和手機(jī)性價(jià)比競(jìng)爭(zhēng)力的下降，中華酷聯(lián)四足鼎力的模式直接崩塌。2016年，中興通訊虧損約7.5% 。7億元人民幣，歸因于上市公司普通股東的凈虧損23%。國(guó)企中的投資失利也是資產(chǎn)流失的一個(gè)環(huán)節(jié)，當(dāng)然正常的投資失利是我們都可以理解的，但是在國(guó)企的大環(huán)境下，政績(jī)和拍腦門(mén)的決定造成的損失則更為泛濫——審計(jì)署2014年發(fā)布的11家央企的審計(jì)公告顯示，上百億元投資虧損中，不少看上去十分“任性”，有的企業(yè)借給民企20億元買(mǎi)礦、次年再花40億元高價(jià)回購(gòu);近年來(lái)，國(guó)有企業(yè)慷慨地加快了走出去的步伐，“買(mǎi)，買(mǎi)，買(mǎi)”，但是許多項(xiàng)目變成了虧損的黑洞，已經(jīng)投資了數(shù)十億甚至數(shù)百億美元。還有一些國(guó)企，只關(guān)心負(fù)責(zé)人任期內(nèi)的營(yíng)收數(shù)字好不好看，不切實(shí)際追求規(guī)模，加劇產(chǎn)能過(guò)剩，最后滋生一批僵尸企業(yè)。

2. 國(guó)有企業(yè)改革過(guò)程中國(guó)有資產(chǎn)流失途徑

談到企業(yè)改革，必然繞不過(guò)股份制改革。黨的十五大以后，股份制在國(guó)有企業(yè)改革中得到了廣泛的推廣。

新制度的實(shí)施為中國(guó)國(guó)有企業(yè)擺脫困境，恢復(fù)實(shí)力，注入活力提供了政治保障。但股權(quán)分置改革也讓國(guó)有資產(chǎn)流失開(kāi)辟了新的缺口： 一是國(guó)有資產(chǎn)被低估或不評(píng)估低價(jià)股。其中一些股份有限公司的國(guó)有資產(chǎn)估值有高有低。最常見(jiàn)的方法是將有形資產(chǎn)的股票轉(zhuǎn)換為原始價(jià)值的股票。例如，土地和房地產(chǎn)等大型房地產(chǎn)的原始購(gòu)買(mǎi)價(jià)格的估值（不包括其市場(chǎng)升值）是有意或無(wú)意地吞噬了國(guó)有資產(chǎn)。其次就是股息分配，企業(yè)內(nèi)部股發(fā)行不規(guī)范，將國(guó)有資產(chǎn)折價(jià)發(fā)售，超范圍、超比例發(fā)行企業(yè)內(nèi)部職工股，將法人股私下轉(zhuǎn)賣給個(gè)人，甚至無(wú)償贈(zèng)送企業(yè)內(nèi)部股，使國(guó)家財(cái)產(chǎn)變成集體財(cái)產(chǎn)或者個(gè)人財(cái)產(chǎn);或者由于主觀和技術(shù)原因，國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)被忽略或者被低估，導(dǎo)致國(guó)有股比例相對(duì)較低;或國(guó)有股實(shí)行歧視性政策，實(shí)行非股利國(guó)有股、非權(quán)利國(guó)有資產(chǎn)繼續(xù)流失。

3.非法流失

非法流失的表現(xiàn)則相對(duì)較為簡(jiǎn)單，最為直接的體現(xiàn)則是侵吞國(guó)有資產(chǎn)，間接點(diǎn)的則是以權(quán)謀私，高買(mǎi)低賣，在企業(yè)的改革和重組中把國(guó)有資產(chǎn)私人化。該行發(fā)展研究部總經(jīng)理?xiàng)钣拢ㄒ簦┱诮邮芗o(jì)律審查，并因涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)違法而接受調(diào)查廣西水利電力建設(shè)集團(tuán)有限責(zé)任公司董事長(zhǎng)梁守靈、總經(jīng)理曾賢文。2019年元旦兩周后，國(guó)家監(jiān)督管理委員會(huì)中央紀(jì)律檢查委員會(huì)的網(wǎng)站發(fā)布了一系列針對(duì)國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的調(diào)查消息。由此可見(jiàn)，自1956年社會(huì)主義三大改造之后國(guó)有資產(chǎn)因?yàn)榉欠ㄐ袨樵斐傻膿p失之大。

二、國(guó)有資產(chǎn)流失原因的分析

有果必有因，上面我們分類了國(guó)有資產(chǎn)的流失途徑，那我們看看國(guó)有資產(chǎn)的流失原因。國(guó)有資產(chǎn)流失的原因可分為三類：制度性原因，監(jiān)督體系和資產(chǎn)評(píng)估

1.制定性根源。馬列告訴我們經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，資產(chǎn)的國(guó)有帶來(lái)的必然是政企的出現(xiàn)。先看前一項(xiàng)，以我國(guó)的納稅大戶中國(guó)煙草總公司為例，這是他們與2020年初為推動(dòng)的一個(gè)APP而下發(fā)零售戶的一個(gè)文件。文件內(nèi)容為非是以積分和固定標(biāo)準(zhǔn)來(lái)強(qiáng)行推廣此應(yīng)用，達(dá)到一定的活躍度。首先必須肯定一點(diǎn)信息化改革有必要嗎，答案是肯定的，但此類app的作用，使用程度可以說(shuō)非常的單薄，可用性極低，在這種情況下花費(fèi)一定的財(cái)力物力去推廣缺乏實(shí)際應(yīng)用的東西則顯得有些沒(méi)必要。其次是領(lǐng)導(dǎo)班子的選擇，《國(guó)有資產(chǎn)法第六條中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院和地方政府應(yīng)當(dāng)按照政企分開(kāi)、公共管理職能與國(guó)有資產(chǎn)投資者職能分開(kāi)、依法不干預(yù)企業(yè)獨(dú)立經(jīng)營(yíng)的原則，依法履行投資者職責(zé)。第二十九條依照本法第二十二條第二十二條第二十二條第一，第二款的規(guī)定，由國(guó)務(wù)院和地方人民政府規(guī)定的國(guó)務(wù)院和地方人民政府在這里任命或者免職。級(jí)別，按照其規(guī)定。履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依照本章規(guī)定，對(duì)上述企業(yè)的經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行考核、獎(jiǎng)勵(lì)和處罰，并確定其報(bào)酬標(biāo)準(zhǔn)。雖然該法說(shuō)明了國(guó)有企業(yè)管理的政企獨(dú)立性，但無(wú)可避免的高層人員的選任負(fù)責(zé)制度必然會(huì)導(dǎo)致政績(jī)行為的出現(xiàn)。其次則是該制度下人員企業(yè)內(nèi)部的升遷與公司創(chuàng)收的脫節(jié)也可能會(huì)帶來(lái)尸位素餐的情況出現(xiàn)。

2.監(jiān)督問(wèn)題。監(jiān)督法規(guī)定： “各級(jí)監(jiān)督委員會(huì)可以向法律、法規(guī)授權(quán)或者委托管理本級(jí)公共事務(wù)的黨的機(jī)關(guān)、國(guó)家機(jī)關(guān)、組織和單位，以及本行政區(qū)域和本行政區(qū)域內(nèi)的國(guó)有企業(yè)，指派或者指派監(jiān)督機(jī)關(guān)、監(jiān)察員”。 監(jiān)督法的頒布彌補(bǔ)了之前我國(guó)法律對(duì)于國(guó)有企業(yè)的外部監(jiān)督不足的情況，監(jiān)察法的實(shí)施在形式上已經(jīng)能夠達(dá)到對(duì)國(guó)有企業(yè)的人員進(jìn)行全覆蓋，但是從實(shí)質(zhì)的監(jiān)察力度上還有一定的不足。從一個(gè)大的基地來(lái)監(jiān)督每一個(gè)國(guó)有企業(yè)顯然是不切實(shí)際的。憲法修正案和監(jiān)督法賦予國(guó)家、?。▍^(qū)）、市、縣各級(jí)監(jiān)督委員會(huì)監(jiān)督、調(diào)查和處置國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)者等六類人員的監(jiān)督權(quán)。 監(jiān)管工作正有秩序地進(jìn)行。但是，國(guó)有企業(yè)紀(jì)檢委員會(huì)的相關(guān)權(quán)限尚未授予。國(guó)資委派出的監(jiān)察組在為得到一定的法律法規(guī)授權(quán)的情況下，監(jiān)察的力度會(huì)明顯有所下降。其次部分國(guó)有企業(yè)的信息紕漏存在著巨大問(wèn)題，報(bào)喜不報(bào)憂，內(nèi)部消化有問(wèn)題的問(wèn)題。再?gòu)馁Y本的角度看除了上市國(guó)有企業(yè)按照資本和證券市場(chǎng)相關(guān)法律法規(guī)需要向投資者等利益相關(guān)方公開(kāi)其經(jīng)營(yíng)成果和財(cái)務(wù)狀況外，大部分非上市國(guó)有企業(yè)進(jìn)行信息披露主要靠一些法律效力不強(qiáng)的內(nèi)部制度進(jìn)行約束，缺乏法律體系保障，開(kāi)展信息披露更多是企業(yè)的自愿行為，不是強(qiáng)制性履行義務(wù)，這就造成國(guó)有企業(yè)信息披露缺乏自主性，披露內(nèi)容過(guò)于單一，不夠充分。信息的不對(duì)稱必然造成外部監(jiān)督的乏力，而內(nèi)部監(jiān)督，在具有相對(duì)行政性質(zhì)的國(guó)企內(nèi)部，此類監(jiān)督的效力可想而知。至于企業(yè)的內(nèi)部檢查，以國(guó)有企業(yè)紀(jì)委為例，新頒布的監(jiān)察法也并沒(méi)有對(duì)此類內(nèi)部監(jiān)督賦予一定的法律權(quán)利——國(guó)企紀(jì)委職責(zé)來(lái)源黨章的規(guī)定，在外部監(jiān)督很難達(dá)到大范圍的覆蓋時(shí)，必要的，強(qiáng)有力的內(nèi)部監(jiān)督就顯得比較重要了。

3.資產(chǎn)評(píng)估。這主要是在國(guó)有企業(yè)改革過(guò)程中容易出現(xiàn)的問(wèn)題。企業(yè)的改革就無(wú)法避免的會(huì)出現(xiàn)企業(yè)的合并，收購(gòu)，股份制改造，在這里面對(duì)現(xiàn)有的國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行合理的價(jià)格評(píng)估就顯得比較重要。但是我們現(xiàn)在還是存在著行政干預(yù)、行業(yè)壟斷影響評(píng)估的客觀性的情況。資產(chǎn)評(píng)估需要客觀公正，但一些評(píng)估機(jī)構(gòu)與行政部門(mén)掛鉤，壟斷評(píng)估市場(chǎng)。 這些潛在的原因可能會(huì)導(dǎo)致對(duì)共同資產(chǎn)的錯(cuò)誤評(píng)估。

三、國(guó)有資產(chǎn)流失應(yīng)對(duì)措施

1.國(guó)企去行政化。去行政化就要優(yōu)化國(guó)有企業(yè)管理層的結(jié)構(gòu)——建立市場(chǎng)為導(dǎo)向的選人用人機(jī)制。在保證國(guó)有企業(yè)由國(guó)家絕對(duì)控股的情況下，應(yīng)該逐步把經(jīng)理層的任聘權(quán)還給企業(yè)，讓企業(yè)可以選擇適合當(dāng)前市場(chǎng)的管理人，刺激國(guó)企的活力。領(lǐng)導(dǎo)干部的一味年輕化不是刺激企業(yè)活力的通用方法，選擇合適的管理層才是關(guān)鍵。國(guó)有企業(yè)應(yīng)逐步擺脫傳統(tǒng)的行政管理，不再根據(jù)黨政干部的管理水平確定有關(guān)管理人員的工資。積極實(shí)施適應(yīng)現(xiàn)代企業(yè)發(fā)展需要的管理體制，探索逐步淘汰或稀釋國(guó)有企業(yè)。高管的行政級(jí)別。我們可以制定“職業(yè)經(jīng)理人制度” ，合理提高企業(yè)在市場(chǎng)上的選聘比例，逐步淡化和取消國(guó)有企業(yè)及其高級(jí)管理人員的管理水平，從而推進(jìn)企業(yè)“去管理”改革。其次，國(guó)有企業(yè)要根據(jù)不同類型、不同層次的企業(yè)實(shí)行選拔任用制度。董事會(huì)應(yīng)當(dāng)以市場(chǎng)為導(dǎo)向選拔和管理職業(yè)經(jīng)理人，合理增加以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的選拔和聘用比例。以市場(chǎng)為導(dǎo)向的職業(yè)經(jīng)理人應(yīng)當(dāng)實(shí)行以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的工資分配機(jī)制。

2.完善國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理體系。國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)要向所屬國(guó)有企業(yè)的董事會(huì)派出專職董事，擔(dān)任國(guó)有股權(quán)的代表，行使相應(yīng)的股東權(quán)利，并參與相應(yīng)的監(jiān)管行為，從而有效地維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)的合法權(quán)益，避免經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的流失。同時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)企業(yè)資產(chǎn)的監(jiān)督管理，實(shí)行責(zé)任制管理模式，根據(jù)具體事務(wù)和單位確定具體責(zé)任人。從基層到管理層，建立各級(jí)考核責(zé)任制，哪個(gè)單位對(duì)哪個(gè)單位負(fù)責(zé)，哪個(gè)工作對(duì)哪個(gè)員工負(fù)責(zé)。確保資產(chǎn)管理責(zé)任明確，使企業(yè)資產(chǎn)管理工作有效，真正促進(jìn)企業(yè)的發(fā)展。其次應(yīng)該建立完善國(guó)有企業(yè)信息披露相關(guān)法律法規(guī)，要求企業(yè)對(duì)其公開(kāi)披露信息的真實(shí)性、完整性和準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)，對(duì)信息公開(kāi)披露的主體、內(nèi)容、程序、方式做出具體制度安排，并盡量細(xì)化相關(guān)規(guī)定，使不同主體的信息披露內(nèi)容具有可比性，減少隨意性和不確定性，確保國(guó)有企業(yè)信息公開(kāi)有法可依、有章可循。

3.加強(qiáng)對(duì)資產(chǎn)的成本管控核算。國(guó)資委應(yīng)該要建立健全國(guó)有資產(chǎn)的評(píng)估及核準(zhǔn)預(yù)備，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的評(píng)估建立監(jiān)督體系，達(dá)到獨(dú)立的價(jià)值鑒定，為國(guó)有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)交易提供價(jià)值基礎(chǔ)。在國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估中，應(yīng)注意評(píng)估單位的特殊性、評(píng)估人員的特殊性、評(píng)估結(jié)果的客觀性、公正性和科學(xué)性。其次，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)應(yīng)建立專家評(píng)審制度。對(duì)于規(guī)模以上國(guó)有資產(chǎn)的評(píng)估報(bào)告，國(guó)有企業(yè)要上報(bào)國(guó)資監(jiān)管部門(mén)備案或?qū)徍?，此時(shí)，國(guó)資監(jiān)管部門(mén)要建立專家評(píng)審制度，邀請(qǐng)相關(guān)領(lǐng)域的專家組成專家評(píng)審委員會(huì)，對(duì)資產(chǎn)評(píng)估所采用的評(píng)估方法的適用性、資產(chǎn)評(píng)估依據(jù)、資產(chǎn)評(píng)估過(guò)程進(jìn)行綜合評(píng)審，并對(duì)評(píng)估報(bào)告的質(zhì)址做出評(píng)價(jià)，力求實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估的合法、合規(guī)、合理;三是國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓必須在指定的國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易所上市交易。進(jìn)場(chǎng)掛牌后，相關(guān)國(guó)有產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)信息必須進(jìn)行公示，以便于充分發(fā)現(xiàn)潛在受讓方，有利于形成競(jìng)爭(zhēng)，并通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制合理確定國(guó)有產(chǎn)權(quán)的交易價(jià)格。

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作者簡(jiǎn)介：潘宏薇（1987-08-），女，漢族，臨海市人民法院，浙江臨海，浙江臺(tái)州路橋人，學(xué)士，法官助理，研究方向：民事案件。