土地承包經(jīng)營權(quán)退出改革何去何從

董歡

摘 要：土地承包經(jīng)營權(quán)退出改革是新一輪農(nóng)村土地制度改革的重要內(nèi)容?；凇案母镌圏c”分析框架，將土地承包經(jīng)營權(quán)退出改革嵌入到四川省內(nèi)江市市中區(qū)的實踐中進行縱深觀察。案例研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)戶退地意愿是土地承包經(jīng)營權(quán)退出改革行為合法性的有效來源;財政兜底式土地承包經(jīng)營權(quán)退出路徑面臨較大經(jīng)濟風(fēng)險;農(nóng)業(yè)開發(fā)項目先期進入是影響退地后續(xù)利用的關(guān)鍵因素;改革試點結(jié)果顯示退地過程并未引發(fā)農(nóng)戶徹底離村、進城。鑒于此，進一步深化土地承包經(jīng)營權(quán)退出改革，應(yīng)尊重異質(zhì)性改革需求，漸進式推進改革;重視改革路徑的可持續(xù)性，有序推進改革;構(gòu)建“農(nóng)戶預(yù)退出+集體收儲+掛牌招商”機制，實現(xiàn)退用結(jié)合的長效改革;注重配套改革，統(tǒng)籌推進改革。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地制度;土地承包經(jīng)營權(quán)退出;改革試點;改革深化

一、問題的提出

農(nóng)村土地制度作為社會的基礎(chǔ)性制度，一直是破解“三農(nóng)”問題、推動中國經(jīng)濟社會發(fā)展中的重點和難點。隨著家庭承包經(jīng)營所釋放的制度紅利逐漸消失，一方面，缺失退出權(quán)利的農(nóng)戶由于喪失實現(xiàn)農(nóng)村土地更多價值的機會，開始上演低效利用、撂荒等“新偷懶”行為①;另一方面，固化了的農(nóng)村土地制度安排又加劇了小規(guī)模兼業(yè)農(nóng)戶滯留農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)“弱”的劣勢在全球化競爭中愈發(fā)突出。如何改革以進一步獲取新的“制度紅利”，突破中國農(nóng)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型瓶頸，成為新時期農(nóng)村土地制度改革必須攻克的難關(guān)。

其實早在2006年，部分統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革試驗區(qū)便開展過農(nóng)村土地退出的探索。但由于一些“被退出”“被放棄”等侵害農(nóng)戶權(quán)益的行為發(fā)生，相關(guān)改革陸續(xù)被中止。再加之，受“農(nóng)村土地承載著政治、社會穩(wěn)定、福利等多重功能”的價值觀深刻影響，政府對土地承包經(jīng)營權(quán)退出改革一直較為謹慎和敏感，并影響著相關(guān)學(xué)術(shù)研究和政策探索。但是，無視現(xiàn)實變化的“諱疾忌醫(yī)”，導(dǎo)致了原有農(nóng)村土地制度安排的內(nèi)生缺陷日漸凸顯。直到2014年12月，原農(nóng)業(yè)部聯(lián)合原中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室等多部門通過了《關(guān)于第二批農(nóng)村改革試驗區(qū)和試驗任務(wù)的批復(fù)》，土地承包經(jīng)營權(quán)退出改革被正式提上日程。2015年11月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》進一步提出：“在有條件的地方開展農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)有償退出試點?！碧貏e地，2017年中央一號文件《關(guān)于深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革 加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的若干意見》還提出：“允許地方多渠道籌集資金，按規(guī)定用于村集體對進城落戶農(nóng)民自愿退出承包地的補償?！?018年頒布的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》也充分肯定了土地承包經(jīng)營權(quán)退出改革的現(xiàn)實價值，并明確提出：“維護進城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)，引導(dǎo)進城落戶農(nóng)民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益。”本文在剖析土地承包經(jīng)營權(quán)退出改革背景的基礎(chǔ)上，將改革試驗嵌入四川省內(nèi)江市市中區(qū)試點的實踐中，深入分析試點區(qū)的改革路徑及演進邏輯，最后從農(nóng)戶、農(nóng)地利用、城鎮(zhèn)化進程等角度對改革試點效果及路徑進行縱深比較觀察，以期為進一步深化土地承包經(jīng)營權(quán)退出改革提供思路與決策參考。

“改革試點”往往意味著中央已經(jīng)有一個明確的發(fā)展方向或目標，但對于具體實踐的展開尚未達成一致意見。②上級政府會根據(jù)試點改革效果和驗收結(jié)果，再決定是進一步全面推廣改革，還是修訂后再試驗，抑或直接中止試驗。因此，通過對試點樣本進行深入觀察，有助于揭示改革中的真實問題，為全國層面推廣改革提供重要的實踐依據(jù)。具體而言，本文遵循“地方理性—改革路徑—試驗效果—經(jīng)驗啟示”的分析框架，對市中區(qū)土地承包經(jīng)營權(quán)退出改革試點展開深入討論。本文研究所用數(shù)據(jù)來源于筆者2015—2019年對四川省內(nèi)江市市中區(qū)開展的多次田野調(diào)查，共涉及市中區(qū)的7個村，包括4個土地承包經(jīng)營權(quán)退出改革試點村，收集村干部有效訪談問卷7份，退地農(nóng)戶有效訪談問卷42份，未退地農(nóng)戶有效訪談問卷73份，新用地主體有效訪談問卷2份。在田野調(diào)查中，筆者主要運用了參與式觀察、半結(jié)構(gòu)訪談、問卷訪談等調(diào)查方法，訪談對象包括市中區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)工作委員會、原農(nóng)林局、農(nóng)村工作委員會等相關(guān)部門的工作人員、改革試點村的主要村干部、退地農(nóng)戶、未退地農(nóng)戶、新用地主體等。

二、市中區(qū)試點：土地承包經(jīng)營權(quán)退出改革的路徑及演進

“改革試點”作為中國特色政策創(chuàng)新方式，是指在一定時期內(nèi)上級政府在特定區(qū)域開展的具有探索與試驗性質(zhì)的示范改革③，體現(xiàn)了中央選擇控制和地方主動選擇的微妙結(jié)合④。問題的關(guān)鍵是：作為下級政府，市中區(qū)是如何響應(yīng)中央改革試點任務(wù)的？改革軌跡又是怎樣的？這些都是進一步推進改革必須解釋清楚的。

（一）市中區(qū)的改革理性

2014年年底，市中區(qū)獲批成為全國第二批農(nóng)村改革試驗區(qū)，承擔(dān)土地承包經(jīng)營權(quán)退出改革的試驗任務(wù)。根據(jù)中央要求，市中區(qū)必須圍繞有償退出條件、補償資金來源、補償方式、退后農(nóng)地利用、退出風(fēng)險及控制等重點內(nèi)容，選擇試點村或鼓勵有條件的村自發(fā)開展探索。

市中區(qū)屬典型的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)區(qū)。全區(qū)農(nóng)地面積約26.06萬畝，人均面積僅0.57畝。全區(qū)丘陵地貌約占93.16%，這進一步加劇了全區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)營的細碎化、分散化問題。在勞動力方面，雖然市中區(qū)農(nóng)村總勞動力約有14.37萬人，但外出務(wù)工率高達62.9%，而且剩下從事農(nóng)業(yè)的勞動力平均年齡高達57歲，其中，65歲及以上者的占比達36.5%。可見，市中區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的兼業(yè)化、副業(yè)化、老齡化特征都非常突出。更值得注意的是，受地形地貌等多種因素疊加影響，市中區(qū)農(nóng)業(yè)機械化水平也非常低。同時，從全區(qū)田野調(diào)查來看，市中區(qū)農(nóng)地利用率總體偏低，撂荒現(xiàn)象比較普遍，部分村的農(nóng)地撂荒率甚至高達50%。雖然市中區(qū)近年來也在積極探索農(nóng)地流轉(zhuǎn)、入股等方式，以尋求農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式的突破，但是實踐效果并不理想。近5年來，市中區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)增加面積僅占農(nóng)地總面積的3.61%。截至2017年年底，全區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)率僅約12.51%，遠低于全國33.33%的平均水平。由此可見，全國普遍面臨的農(nóng)業(yè)發(fā)展困境和矛盾在市中區(qū)表現(xiàn)得更為突出。因此，除完成中央試驗任務(wù)的行政改革動力外，市中區(qū)自身是具有強烈的土地承包經(jīng)營權(quán)退出改革意愿的。甚至可以說，對市中區(qū)而言，土地承包經(jīng)營權(quán)退出改革也是一次突破農(nóng)地低效利用、破解農(nóng)業(yè)發(fā)展困境的重要機遇。

（二）退出路徑及其演進

1.“退出換現(xiàn)金”路徑：試點第一村

LM村屬市中區(qū)較偏遠的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村，幾乎沒有村集體經(jīng)濟收入，屬典型的空殼村。全村共有農(nóng)地面積1119畝，人均農(nóng)地面積僅約0.51畝，低于全區(qū)平均水平。全村總戶數(shù)685戶，總?cè)丝?197人。該村青壯年勞動力外出務(wù)工現(xiàn)象特別普遍，其中，在城鎮(zhèn)買房的戶數(shù)約占13%，但戶口遷出比例僅占0.5%。該村常住居民以老弱病殘為主，農(nóng)地撂荒情況十分嚴重。得益于市中區(qū)近年的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作，LM村的交通等基礎(chǔ)設(shè)施條件較為完善，實現(xiàn)了水泥路全覆蓋。

在與市中區(qū)統(tǒng)籌委工作人員的訪談中了解到，改革容易推進是市中區(qū)政府選擇LM村作為試點第一村的最主要原因。具體而言，相比城市近郊，LM村地處遠郊，其農(nóng)地因征地補償、規(guī)劃占地而增值的可能性較小，利益沖突較少，而且農(nóng)地流轉(zhuǎn)機會和流轉(zhuǎn)租金也相對較少，故更容易推進改革。LM村的土地承包經(jīng)營權(quán)退出改革包括永久退出和長期退出兩種方式。⑤在退出補償方面，經(jīng)多方利益相關(guān)者商議，永久退出按照每畝1000元補償，補償期限為30年，即30000元/畝;長期退出按照每畝800元補償，補償期限為剩余的二輪承包年限（14年），即11200元/畝。值得注意的是，鑒于作為發(fā)包方的LM村集體經(jīng)濟組織缺乏支付能力的客觀事實，市中區(qū)退地改革涉及的補償費用都由區(qū)政府先期墊付。在廣泛宣傳、動員、解釋后，經(jīng)農(nóng)戶自愿申請，村民小組、村委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三重審核農(nóng)戶退出資格后，LM村共1戶選擇永久退出，退地5.38畝;共52戶選擇長期退出，退地55畝。

2.“退出換股份”路徑：困境中的突破

表面來看，LM村土地承包經(jīng)營權(quán)退出改革試點進展是較順利的。然而，深層觀察發(fā)現(xiàn)，該村向市中區(qū)政府借支了77.74萬元的財政資金以支付退地補償金。雖然LM村與市中區(qū)政府簽訂了借款合同，并約定具備收益能力后便分期償還，但是，在與市中區(qū)干部的訪談中了解到，全區(qū)村級集體經(jīng)濟普遍較弱，年平均經(jīng)營性收入僅約7.66萬元，其中空殼村34個，占比22.22%⑥;村集體經(jīng)濟收入10萬元及以上的村僅4個，占比僅2.61%。也即，市中區(qū)大部分村莊包括LM村，較長時期內(nèi)是不具備償還能力的。因此，如何拓展退地補償資金來源，弱化改革對財政資金的依賴，成為市中區(qū)政府亟待突破的困境。

困境往往激發(fā)變革。在進一步實地調(diào)研和多次專家咨詢論證后，市中區(qū)負責(zé)土地承包經(jīng)營權(quán)退出改革的相關(guān)決策者提出了“退出換股份”路徑。其運行機制是：農(nóng)戶將一定期限的土地承包經(jīng)營權(quán)退給村集體經(jīng)濟股份合作社，但并不直接領(lǐng)取補償金，而是將應(yīng)獲補償金入股村集體經(jīng)濟股份合作社;然后，村集體經(jīng)濟股份合作社將農(nóng)戶退出的農(nóng)地集中、整理，并將相應(yīng)的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)統(tǒng)一流轉(zhuǎn)或入股給新用地主體;退地農(nóng)戶從中享有股份保底分紅及二次分紅權(quán)益，并保留退出農(nóng)地的征地拆遷補償收益權(quán)及新用地主體經(jīng)營失敗后的農(nóng)地再承包權(quán)。

QLQ村和DZ村是市中區(qū)“退出換股份”路徑的試點村。選擇契機在于，QLQ村和DZ村的部分農(nóng)地正處于某農(nóng)旅休閑項目的規(guī)劃建設(shè)范圍內(nèi)。截止到2016年年底，QLQ村和DZ村共退地356畝，退地期限30年，涉及251戶農(nóng)戶。每戶退地農(nóng)戶每年可獲得800斤黃谷當年現(xiàn)金價值的保底分紅，及旅游景區(qū)門票收入提取的二次分紅。⑦

3.“退出換保障”路徑：與脫貧攻堅行動結(jié)合的創(chuàng)新之舉

隨著土地承包經(jīng)營權(quán)退出改革試點的深入推進，市中區(qū)改革推進者們又發(fā)現(xiàn)了這樣一個群體：建檔立卡貧困戶，以及因病、因殘或因老而全戶喪失勞動能力的農(nóng)戶。一方面，這些貧困戶無能力經(jīng)營自己唯一的生產(chǎn)資料——農(nóng)地，很難自主脫貧;另一方面，脫貧攻堅的政治任務(wù)，使市中區(qū)政府面臨較大的政治壓力。于是，對這一群體開展土地承包經(jīng)營權(quán)退出改革以幫助他們集體脫貧的做法在實踐中應(yīng)運而生。

在制度設(shè)計上，市中區(qū)政府首先制定了《土地承包經(jīng)營權(quán)退出換保障試點實施方案》，方案中設(shè)計了“建檔立卡貧困人員退地養(yǎng)老保障”和“退地換保困難救助保障”兩項保障制度。在退出補償上，根據(jù)原始土地劃分時的人地關(guān)系確定參保人員和補償標準。參保人員退出土地按每人每份2萬元補償，用于參加退地養(yǎng)老保障。同時，區(qū)政府為每位參保人員個人賬戶補助5000元。至于份額之外多退出的承包地，則按每份1萬元的標準給予一次性現(xiàn)金補償。XY村是這種退出路徑的首個試點村。從試點效果來看，XY村在2016年共退出12戶農(nóng)戶，退地38畝。在這種退出路徑中，補償資金也是由市中區(qū)政府借支墊付的，共計63.5萬元。

三、土地承包經(jīng)營權(quán)退出的后續(xù)觀察與啟示

土地承包經(jīng)營權(quán)退出改革是一個連續(xù)過程，其觀察重點不應(yīng)僅限于農(nóng)戶是否退出、退出多少，更關(guān)鍵的是，在退出后，農(nóng)地是如何被利用的、農(nóng)戶轉(zhuǎn)業(yè)及生活狀況如何變化。因此，筆者又于2018年、2019年對市中區(qū)土地承包經(jīng)營權(quán)退出改革情況展開了深入的追蹤考察。

（一）“退出換股份”路徑的新增退地規(guī)模最大

隨著土地承包經(jīng)營權(quán)退出改革示范效應(yīng)的不斷顯現(xiàn)，以及市中區(qū)政府對退地改革的持續(xù)推進，截止到2017年年底，市中區(qū)退地總規(guī)模從2016年的454.38畝擴展至3005.28畝，涉及農(nóng)戶增加至1449戶。其中，“退出換現(xiàn)金”路徑新增退地24.9畝，“退出換股份”路徑新增退地2526畝。田野調(diào)查總結(jié)顯示，不同路徑退地規(guī)模的動態(tài)變化差異如此之大的原因主要在于：其一，在“退出換現(xiàn)金”和“退出換社保”兩種路徑中，市中區(qū)政府前期都需墊支大量財政資金用以支付退地補償金（見表1）。因此，迫于財政壓力，市中區(qū)政府對這兩種改革路徑的推廣意愿并不強。其二，瞄準農(nóng)戶的差異也是影響退地規(guī)模的重要因素。從市中區(qū)實踐來看，“退出換現(xiàn)金”路徑主要針對“對農(nóng)地依賴性較低，不以農(nóng)為生”的農(nóng)戶群體，“退出換社?！甭窂结槍Φ氖恰敖n立卡貧困戶，且全戶喪失勞動能力”的農(nóng)戶。這兩種類型的農(nóng)戶本來就較少，因此，退出規(guī)模小符合現(xiàn)實情況。而“退出換股份”路徑對農(nóng)戶的要求較低，故而改革推廣面較廣。

（二）開發(fā)項目先期進入的退地改革中農(nóng)地后期利用效果越好

從市中區(qū)土地承包經(jīng)營權(quán)退出改革實踐來看，開發(fā)項目先期進入的特征十分明顯。在“退出換股份”路徑中，退出農(nóng)地原本都位于某農(nóng)旅休閑項目規(guī)劃建設(shè)范圍內(nèi)。該園區(qū)自開業(yè)以來，經(jīng)營業(yè)績一直較為可觀，旺季日均游客量4000—5000人，淡季日均游客量約700人。⑧同時，園區(qū)內(nèi)還提供額外收費的餐飲、住宿、娛樂等項目。在“退出換現(xiàn)金”路徑中，永久退出的5.38畝地被村集體資產(chǎn)股份合作社流轉(zhuǎn)給當?shù)胤N植花椒的個體業(yè)主;長期退出的55畝地則用于修建大型魚塘，搞鄉(xiāng)村旅游。至于通過“退出換社?！甭窂酵顺龅霓r(nóng)地，由于退地規(guī)模并不大，且較為分散、零碎，主要由村集體經(jīng)濟股份合作社自己經(jīng)營，如種植當?shù)靥禺a(chǎn)雷竹、養(yǎng)殖家禽等。但是，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在這種路徑中部分退出農(nóng)地仍處于閑置狀態(tài)。

（三）退地農(nóng)戶仍與當?shù)剞r(nóng)村保持著較緊密的聯(lián)系

理論而言，土地承包經(jīng)營權(quán)退出改革應(yīng)當有利于推動城鎮(zhèn)化進程。⑨但遺憾的是，田野調(diào)查發(fā)現(xiàn)，市中區(qū)大部分退地農(nóng)戶仍與當?shù)剞r(nóng)村保持著較緊密的聯(lián)系。從42戶退地農(nóng)戶的訪談資料來看，在退出土地承包經(jīng)營權(quán)后，僅1戶退地農(nóng)戶將戶口遷出農(nóng)村。88.09%的退地農(nóng)戶仍居住在“本村”，該比例在“退出換現(xiàn)金”“退出換股份”“退出換社?！甭窂街蟹謩e達81.25%、90.48%、100%。為深入驗證，筆者又對被訪談退地農(nóng)戶追問了“農(nóng)村房屋的家庭年居住時間”。92.86%的退地農(nóng)戶都表示農(nóng)村房屋的常年居住時間長達10—12個月。在“退出換現(xiàn)金”“退出換股份”“退出換社?！甭窂街?，該比例分別達87.5%、95.23%、100%。進一步地，當問及是否愿意退出宅基地時，僅14.29%的退地農(nóng)戶表示愿意退出宅基地。這一比例在“退出換現(xiàn)金”“退出換股份”路徑中分別為18.75%、14.28%，在“退出換社保”路徑中，甚至沒有農(nóng)戶表示愿意退出宅基地。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動方面，大部分退地農(nóng)戶依然保留了自留地，用于種植蔬菜以滿足自食需要。而且，有35.71%的退地農(nóng)戶表示仍然從事畜禽業(yè)。見表2。

（四）市中區(qū)土地承包經(jīng)營權(quán)退出改革試點的啟示

市中區(qū)土地承包經(jīng)營權(quán)退出改革試點是在中央政策方向已經(jīng)明確的前提下進行的具體運作方式上的“地方試點”，深刻體現(xiàn)了中央“穩(wěn)中求進”的總體改革基調(diào)，充分展現(xiàn)了“摸著石頭過河”的地方智慧。在對市中區(qū)土地承包經(jīng)營權(quán)退出改革試點的縱深觀察中，筆者發(fā)現(xiàn)改革試點的以下啟示尤為值得重視。

第一，農(nóng)戶退地意愿是土地承包經(jīng)營權(quán)退出改革行為合法性的有效來源。雖然政府層面對退地改革的態(tài)度及支持力度是改革的先決條件，但是，在得到中央支持和獲取一定程度的改革自主權(quán)后，地方真正推動改革的關(guān)鍵還在于農(nóng)戶的退地意愿。從市中區(qū)改革試點來看，改革并非完全由政府強制性行政推動，農(nóng)戶退地意愿才是市中區(qū)能夠持續(xù)推進改革的內(nèi)源動力。因此，在改革推進過程中，必須充分尊重農(nóng)戶的退地意愿及其自主選擇權(quán)利。

第二，財政兜底式土地承包經(jīng)營權(quán)退出路徑面臨較大經(jīng)濟風(fēng)險。在“退出換現(xiàn)金”路徑中，由于村集體不具備償還能力，因此，財政墊資變成壞賬的風(fēng)險非常大。這也是市中區(qū)政府尋求變革，實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)退出路徑由最初的“政府買單”逐漸轉(zhuǎn)向“市場買單”的重要驅(qū)動力。市中區(qū)退地改革實踐也表明，地方政府更傾向于推廣“退出換股份”這種不需要政府墊資的市場化改革路徑。

第三，農(nóng)業(yè)開發(fā)項目先期進入是影響退地后續(xù)利用的關(guān)鍵因素。不可否認，政府在土地承包經(jīng)營權(quán)退出改革中的推動作用十分重要。然而，長期來看，退地利用更是產(chǎn)業(yè)發(fā)展問題，僅靠政府帶動的效果是有限的，還是應(yīng)注重市場力量的參與，注重與區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)聯(lián)性和互動性。從市中區(qū)改革試點來看，先期開發(fā)項目越是明確、投資規(guī)模越大，退出農(nóng)地的利用效果往往越好。

第四，改革試點結(jié)果顯示，退地過程并未引發(fā)農(nóng)戶徹底離村、進城。嚴格來講，在市中區(qū)土地承包經(jīng)營權(quán)退出改革試點中，只有“退出換現(xiàn)金”路徑中的“永久退出”和“退出換社?！甭窂绞钦嬲饬x上的徹底退出。但是，即便在這兩種退出路徑中，農(nóng)戶也并未徹底離村。在其他土地承包經(jīng)營權(quán)退出改革路徑中，農(nóng)戶依然在農(nóng)村生活與發(fā)展的現(xiàn)象則更加明顯。對此，必須高度警惕，合理兼顧改革的徹底性和平穩(wěn)性。

四、進一步推進土地承包經(jīng)營權(quán)退出改革的思路與對策

一旦制度變遷具有了合理性，就有了堅實的生存基礎(chǔ)，就會不停地從各個方面爭取合法性權(quán)利，進而強有力地推廣改革。從市中區(qū)改革試點來看，作為新一輪農(nóng)村土地制度改革的重要組成部分，土地承包經(jīng)營權(quán)退出改革取得了重要的制度突破，不僅通過逐步賦予農(nóng)戶自由退出的選擇權(quán)利，實現(xiàn)了真正意義上的還權(quán)賦能，還通過逐步形成一種市場退出機制，提高了農(nóng)地利用效率。這里試圖跳出“改革試點”的案例樣本，對土地承包經(jīng)營權(quán)退出改革做進一步深入討論，并提出進一步推進改革的思路：

一是尊重異質(zhì)性退地需求，漸進式推進改革。改革需求在很大程度上決定了怎樣的退出制度供給合適。在市中區(qū)改革試點過程中，先后涌現(xiàn)出了“退出換現(xiàn)金”“退出換股份”和“退出換社?！钡韧顺鲋贫裙┙o。這表明，不同試點村、不同改革時間節(jié)點都表現(xiàn)出了不同的改革需求?？紤]到中國地域空間之間的極大差異，從“改革試點”到“改革推廣”的過程中，更應(yīng)尊重地方的差異化特征，不能一刀切式地推進土地承包經(jīng)營權(quán)退出改革。更值得重視的是，雖然絕大多數(shù)有意愿退地的農(nóng)戶已經(jīng)沒有“重土惜地”觀念，但是，一定程度的“戀土情節(jié)”依然存在。他們普遍對“永久退出”還較為謹慎，仍有顧慮。因此，必須尊重這些客觀規(guī)律，漸進擴大改革試點范圍和退出深度，警惕以行政手段快速推進土地承包經(jīng)營權(quán)退出改革。

二是重視改革路徑的可持續(xù)性，有序推進改革。每一場土地承包經(jīng)營權(quán)退出改革都是改革收益與成本之間的博弈。在改革初期，因為大多村干部、農(nóng)戶未能充分理解土地承包經(jīng)營權(quán)退出改革，以“現(xiàn)金”方式確實最能直接吸引農(nóng)戶，所面臨的改革推動成本較小，從而能在較短時間內(nèi)取得又快又直觀的改革政績。但是，市中區(qū)退出路徑的演進規(guī)律也表明，財政兜底式改革路徑面臨較大的經(jīng)濟風(fēng)險。特別是進一步在全國范圍內(nèi)推進改革時，補償金完全由財政資金支付的退出路徑顯然不可持續(xù)。因此，必須高度重視改革路徑的可持續(xù)問題，積極探尋“退出換股份”等市場化路徑以突破財政兜底困境。

三是構(gòu)建“農(nóng)戶預(yù)退出+集體收儲+掛牌招商”機制，實現(xiàn)退用結(jié)合的長效改革。土地承包經(jīng)營權(quán)退出改革的關(guān)鍵不只在于退出多少，更在于退后農(nóng)地的利用問題。如果退后農(nóng)地得不到有效、合理利用，或是在利用中“非農(nóng)化”現(xiàn)象嚴重，那么，就失去了退地改革的應(yīng)然之義。市中區(qū)改革試點經(jīng)驗表明，農(nóng)業(yè)開發(fā)項目的先期進入是影響退地后續(xù)利用的關(guān)鍵因素。然而，在實踐中，一開始就有農(nóng)業(yè)開發(fā)項目進入的地區(qū)畢竟是少數(shù)。因此，在更大范圍推進土地承包經(jīng)營權(quán)退出改革時，必須運用市場手段構(gòu)建農(nóng)地退出及其利用的長效機制。建議構(gòu)建“農(nóng)戶預(yù)退出+集體收儲+掛牌招商”機制，先由村集體資產(chǎn)股份合作社預(yù)收儲有退出意愿農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)，并以村為單位將土地承包經(jīng)營權(quán)放到產(chǎn)權(quán)交易中心掛牌，待招商引資成功后，村集體再正式與農(nóng)戶辦理退出手續(xù)，并由村集體負責(zé)對農(nóng)地進行整理（集中連片）以及基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)等。如此，不僅可實現(xiàn)退地與新用地主體的市場對接，還有利于解決農(nóng)地后續(xù)利用問題。

四是注重配套改革，統(tǒng)籌推進改革。必須清晰地認識到，雖然部分農(nóng)戶已經(jīng)產(chǎn)生了退出土地承包經(jīng)營權(quán)的強烈需求，但是，這一退出需求更多表現(xiàn)為有償退出農(nóng)地、退出農(nóng)業(yè)，而非徹底退出農(nóng)村。因此，短期內(nèi)，探索合適路徑在農(nóng)村內(nèi)部解決退地農(nóng)戶的就業(yè)和社會保障等問題仍然十分必要。不過，長遠而言，特別是從新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展要求來看，還是應(yīng)當逐步統(tǒng)籌推進土地承包經(jīng)營權(quán)退出改革、宅基地退出改革和集體產(chǎn)權(quán)制度改革，逐步讓有能力、有意愿進城落戶的農(nóng)民，在自愿前提下，可以徹底退出，真正成為市民。

注釋

①陳會廣、錢忠好：《土地股份合作制中農(nóng)民土地財產(chǎn)的剩余權(quán)與退出權(quán)研究》，《中國土地科學(xué)》2011年第7期。

②李潔：《農(nóng)村改革過程中的試點突破與話語重塑》，《社會學(xué)研究》2016年第3期。

③劉偉：《政策試點：發(fā)生機制與內(nèi)在邏輯——基于我國公共部門績效管理政策的案例研究》，《中國行政管理》2015年第5期。

④張勇杰：《漸進式改革中的政策試點機理》，《改革》2017年第9期。

⑤“永久退出”是指永久將農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退給村集體經(jīng)濟組織，不再保留農(nóng)地承包的權(quán)利;“長期退出”是指將二輪承包期內(nèi)剩余期限的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退給村集體經(jīng)濟組織，并保留下一輪農(nóng)地的再承包權(quán)利。

⑥空殼村主要指村集體經(jīng)濟收入為0或幾乎為0的鄉(xiāng)村。

⑦合同規(guī)定每張門票提取1元，提取總上限為30萬。

⑧正常門票60元/人，本地人憑身份證20元/人。

⑨郭熙保：《市民化過程中土地退出問題與制度改革的新思路》，《經(jīng)濟理論與經(jīng)濟管理》2014年第10期;劉同山、孔祥智：《參與意愿、實現(xiàn)機制與新型城鎮(zhèn)化進程的農(nóng)地退出》，《改革》2016年第6期。

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