跨省域補充耕地國家統(tǒng)籌制度的挑戰(zhàn)與應對

宦吉娥 劉東豪

摘要：為了維護糧食安全，國家提出“堅守18億畝耕地紅線”。然而中國的耕地資源結(jié)構性短缺問題仍十分嚴峻。一方面，經(jīng)濟發(fā)達的省份需大量建設用地，耕地后備資源不足，區(qū)域內(nèi)耕地占補平衡難以實現(xiàn);另一方面，中西部省份后備耕地資源相對充足，卻又不能發(fā)揮最大經(jīng)濟效益?？缡∮蚋卣佳a平衡政策的出臺是應對這一結(jié)構性短缺的重要舉措。通過分析政策背景、功能期待與實施現(xiàn)狀，了解到制度的運行可能面臨挑戰(zhàn)，如缺乏明晰的法律依據(jù)，中央政府監(jiān)管信息成本高昂，區(qū)域間發(fā)展不均衡的強化與固化以及“資源詛咒”的危機等。可以考慮通過補足法律法規(guī)并利用合同工具治理;激發(fā)地方政府自主性，利用信息平臺;強化農(nóng)用地管制，有序開發(fā)國土空間;健全生態(tài)補償機制等措施加以應對。

關鍵詞：跨省域補充耕地;耕地占補平衡;耕地資源;國家統(tǒng)籌制度

中圖分類號：F301 ? ? ? ? 文獻標識碼：A

文章編號：0439-8114（2020）10-0154-005

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2020.10.036 ? ? ? ? ?開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

Abstract： In order to maintain food security， the state proposes to "stick to the red line of 1.8 billion mu of cultivated land." However， the structural shortage of cultivated land resources in China is still very serious. On the one hand， economically developed provinces need a large amount of construction land， and there are insufficient reserves of cultivated land， and it is difficult to achieve a requistion-compensationg balance of cultivated land in the region; on the other hand， provinces in the central and western regions have relatively sufficient reserve arable land resources， but they cannot exert the maximum economic benefits. The introduction of a cross-province farmland requistion and compensation policy is an important measure to deal with this structural shortage. By analyzing the policy background， functional expectations and implementation status， it is understood that the operation of the system may face challenges， such as the lack of clear legal basis， the high cost of central government supervision information， the intensification and solidification of uneven development among regions and the crisis of “resource curse”. It can be considered by supplementing laws and regulations and using contract tools for governance; stimulating local government autonomy， using information platforms; strengthening agricultural land control， orderly development of land space; and establishing comprehensive ecological compensation mechanisms to deal with it.

Key words： cross-province supplementary cultivated land; balance of requist and compensated cultivated land; cultivated land resources; national overall planning system

《中共中央國務院關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》（中發(fā)〔2017〕4號）要求嚴格落實占補平衡制度，嚴守耕地紅線，并提出了“探索補充耕地國家統(tǒng)籌”的要求，拉開了國家統(tǒng)籌耕地占補平衡的序幕。2017年12月，全國首例跨省域土地流轉(zhuǎn)協(xié)議由四川省樂山市馬邊縣與浙江省紹興市越城區(qū)簽約流轉(zhuǎn)節(jié)余指標267 hm2（7 000畝），協(xié)議總金額50.4億元[1]。這作為具體操作辦法出臺前的一個探索，為全國范圍內(nèi)耕地跨省域占補平衡工作作出了良好的示范。2018年3月國務院辦公廳印發(fā)《跨省域補充耕地國家統(tǒng)籌管理辦法》后，跨省域補充耕地的研究引起關注。梳理該制度的背景以及功能期待，探索該制度可能面臨的挑戰(zhàn)，以期更好地推進生態(tài)文明建設，落實黨的十九大報告提出的確保國家糧食安全、保持耕地總量動態(tài)平衡的目標。

1 ?跨省域補充耕地國家統(tǒng)籌的政策解析、功能期待與實施現(xiàn)狀

1.1 ?政策解析

1.1.1 ?跨省域補充耕地國家統(tǒng)籌的背景 ?中國耕地后備資源區(qū)域分布不均[2]，主要集中在中部、東北及西部等地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的耕地后備資源嚴重緊缺，很難在轄區(qū)范圍內(nèi)完成耕地占補平衡任務。因此，跨省域補充耕地國家統(tǒng)籌這一制度應運而生。

1.1.2 ?跨省域補充耕地國家統(tǒng)籌的內(nèi)容 ?隨著中國經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，土地管理制度改革穩(wěn)步推進，耕地占補平衡政策也在逐步完善?？梢园窗l(fā)展的時間階段來劃分耕地占補平衡政策的演變過程。

第一階段（1998—2015年）。較早對耕地占補平衡進行規(guī)定的是1998年8月的《中華人民共和國土地管理法》。之后，圍繞《中華人民共和國土地管理法》的要求陸續(xù)出臺了一系列的政策文件，具體情況見表1。

由此可見，此階段政策從出臺到不斷修訂完善。從開始時的“占多少，墾多少”到“占優(yōu)補優(yōu)”轉(zhuǎn)變;從耕地數(shù)量平衡到耕地數(shù)量、質(zhì)量平衡轉(zhuǎn)變;從實施臺賬管理，到利用一張圖和監(jiān)管平臺，實行全程監(jiān)管轉(zhuǎn)變。

第二階段（2016年至今）。第一階段占補平衡政策的實施，使耕地資源得到了一定的保護，但是各地的耕地后備資源仍短缺，同時土地開發(fā)帶來的一系列生態(tài)環(huán)境問題也越來越突出，耕地占補平衡政策的實施面臨著嚴峻挑戰(zhàn)。這一階段的政策性文件主要通過各類創(chuàng)新手段來解決實施過程中遇到的挑戰(zhàn)。將主要政策性文件梳理如表2。

相比較第一階段而言，第二階段的政策更重視全局，根據(jù)各地具體情況進行創(chuàng)新性調(diào)整，從而實現(xiàn)全方位的平衡[3]。同時，允許以補充耕地和提質(zhì)改造現(xiàn)有耕地相結(jié)合（補改結(jié)合）的方式落實耕地的占補平衡。在2017年以前，中國只允許在省域范圍內(nèi)進行耕地的占補平衡。2017年中共十七屆三中全會《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》規(guī)定“不得跨省區(qū)市進行占補平衡”，國家開始考慮由國家來統(tǒng)籌。2018年3月國務院辦公廳發(fā)布《跨省域補充耕地國家統(tǒng)籌管理辦法》確立了該項制度，從而賦予該制度效力。具體而言，跨省域補充耕地國家統(tǒng)籌的運作方式如圖1所示。

圖1中，甲省是占用耕地的，存在較大的建設用地需求。乙省是補充耕地的，存有大量耕地。每年的一季度，甲省需向國務院提供申請國家統(tǒng)籌的理由、規(guī)模、資金繳納承諾等（箭頭a）;乙省需向國務院提供承擔補充耕地的理由、承擔規(guī)模、補充耕地項目情況、資金安排使用等（箭頭c）。甲省與乙省此時并無關聯(lián)，二者由國家統(tǒng)籌（箭頭e，規(guī)定尚不明確，存在制度空間）。國務院收到甲省申請后會將審查意見函復甲省將明確補充耕地國家統(tǒng)籌規(guī)模。甲省按規(guī)定用地，資金上繳中央（箭頭b）。之后，中央政府會對乙省申請承擔補充耕地任務的新增耕地進行實地核實， 確認后資金由中央支付給乙?。^d）[4]。

1.2 ?跨省域補充耕地國家統(tǒng)籌的多重功能期待

1.2.1 ?對占用耕地的一方 ? ?占用耕地的地區(qū)，一般經(jīng)濟增長較快但耕地后備資源匱乏。這些地區(qū)通過付費給其他地區(qū)的方式，讓其他地區(qū)補足自己占用耕地的指標，開墾耕地，就可以使經(jīng)濟增長擺脫耕地資源緊張的問題。

1.2.2 ?對補充耕地的一方 ? ?補充耕地的一方，一般經(jīng)濟增長較緩但存有大量耕地資源，可以發(fā)揮自己的資源特色。對于獲得的補充耕地的資金款，在完成補充耕地的要求后，剩下的就可用于鄉(xiāng)村振興、脫貧攻堅，這也有助于改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件。

1.2.3 ?對國家整體的功能期待 ? ?第一，緩和用地矛盾，更大范圍實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡，保護國家糧食安全?？缡∮蜓a充耕地之所以要上升到國家層面，是為了進行更加有效地統(tǒng)籌管理。一方面，保住了18億畝耕地紅線，另一方面，也兼顧了經(jīng)濟發(fā)展。避免了補充耕地“東拼西湊”或重點建設項目落地難的窘境。第二，有利于國土空間主體功能區(qū)劃落實，更好地劃定生態(tài)保護紅線。在跨省域補充耕地中，土地利用分區(qū)是通過協(xié)調(diào)各類土地利用結(jié)構，實現(xiàn)土地的集約化，從而落實國土空間主體功能區(qū)劃。土地資源利用紅線也是優(yōu)化國土空間開發(fā)格局、促進土地資源有序利用與保護用地的要求。

1.3 ?跨省域補充耕地國家統(tǒng)籌實施現(xiàn)狀

對于跨省域補充耕地國家統(tǒng)籌，實際實施的案例尚不多見，各?。ㄊ?、自治區(qū)）仍在積極制定相關政策性文件。比如，2018年4月四川省發(fā)布《關于加強耕地保護和改進占補平衡的實施意見》，文件在補充耕地國家統(tǒng)籌方面無明確規(guī)定。2018年8月浙江省發(fā)布《浙江省國土資源廳關于改進和落實耕地占補平衡的通知》，對于國家統(tǒng)籌的方面，提出要“合理使用國家統(tǒng)籌補充耕地指標”。2018年8月安徽省發(fā)布《中共安徽省委安徽省人民政府關于進一步加強耕地保護和改進占補平衡的實施意見》，該文件指出要“積極爭取國家統(tǒng)籌”。2018年10月，湖北省發(fā)布《省人民政府辦公廳關于深化國土資源改革服務高質(zhì)量發(fā)展的若干意見》，對于補充耕地國家統(tǒng)籌并無明確規(guī)定。2018年10月，新疆維吾爾族自治區(qū)發(fā)布《自治區(qū)跨省域補充耕地國家統(tǒng)籌管理實施辦法》，規(guī)定由國土資源廳負責跨省域補充耕地國家統(tǒng)籌管理。其次，國土資源廳參照已經(jīng)批準的補充耕地國家統(tǒng)籌規(guī)模，從已驗收并在全國農(nóng)村土地整治監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)中入庫的新增耕地中核銷，并從相應地（州、市）補充耕地指標儲備庫中核減，以規(guī)范有序承擔和落實跨省域補充耕地國家統(tǒng)籌任務。

2 ?跨省域補充耕地國家統(tǒng)籌可能面臨的挑戰(zhàn)

2.1 ?缺乏明晰的法律依據(jù)

“耕地占補平衡”只在《中華人民共和國土地管理法》中能找到法律依據(jù)，其余的各項規(guī)定均零散分布于各政策性文件之中，“跨省域補充耕地國家統(tǒng)籌”則更找不到明確法律依據(jù)。條文篇幅的限定必然造成占補平衡的規(guī)定過于原則性，缺乏可操作性。一方面的問題是在政策推行前各省份是否熱衷于響應國家的政策號召。從實施情況可見，有關省份在2018年3月中央發(fā)文后出臺了相關的文件，但鮮見公開報道國家統(tǒng)籌跨省域補充耕地的實例。各省份文件仍然以強調(diào)之前的“耕地占補平衡”實施規(guī)劃為主，對于“跨省域補充耕地國家統(tǒng)籌”大部分省份未充分闡明具體配合的工作，這就凸顯缺乏明確法律依據(jù)的弊端。另一方面，沒有完善的法律法規(guī)體系做支撐，政策的推行過程中會缺乏約束力，在部分地區(qū)，受經(jīng)濟利益的驅(qū)使很難做到“占優(yōu)補優(yōu)”，“占優(yōu)補劣”的情況時有發(fā)生。以河南省為例，該省已利用的土地占62%[5]。在其剩下的耕地資源中，可利用土地大部分位于山區(qū)與黃河沿岸，多是生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)域。并且，當前對補充耕地的驗收主要考察土壤質(zhì)地、田間道路及周邊污染情況等指標，對新增耕地的后期使用問題等考慮不足。因此，河南省要做到“占優(yōu)補優(yōu)”，難度比較大，但是如何進行規(guī)范，則缺乏具體法律法規(guī)的約束。

2.2 ?中央政府監(jiān)管信息成本高昂

根據(jù)《跨省域補充耕地國家統(tǒng)籌管理辦法》的規(guī)定，跨省域補充耕地，需要經(jīng)國務院批準，方可在耕地后備資源充足省份落實補充耕地任務。也就是說，跨省域耕地指標的調(diào)配，需要依賴中央政府全局調(diào)控的作用，由國家分配指標，但是在采集直至分配指標的各環(huán)節(jié)中，均會帶來信息成本。特別是當發(fā)生指標轉(zhuǎn)出地與轉(zhuǎn)入地信息不對稱時，會造成區(qū)域之間指標供需結(jié)構性不平衡，信息成本高昂。另外，地方省份也可能依靠自己在信息方面的先天性優(yōu)勢規(guī)避中央的監(jiān)管。

2.3 ?區(qū)域間發(fā)展不均衡的強化與固化

建設用地與耕地占補平衡的博弈，使得需求耕地的省份建設用地指標增加，補充耕地的省份建設用地指標相對減少。與此同時，需求耕地的省份獲得了更多的招商引資機會，經(jīng)濟發(fā)展更快，這就更加拉大了需求耕地的省份與補充耕地省份的經(jīng)濟差距，進而拉大了雙方在教育、基礎設施建設、醫(yī)療等各方面的差距，從而不利于區(qū)域間均衡發(fā)展，進而使這一不均衡固化。

2.4 ?補充耕地的省份存在“資源詛咒”的危機

國內(nèi)部分研究人員認為中國有“資源詛咒”的現(xiàn)象[6，7]。首先，跨省域補充耕地國家統(tǒng)籌的實行，難免出現(xiàn)某些省份過度開發(fā)耕地，而在短期內(nèi)大規(guī)模改變土地利用方式勢必會打破原有的生態(tài)平衡系統(tǒng)。其次，這些省份經(jīng)濟情況會得到改善，但是經(jīng)濟情況的改善具有即時性和短期性，因為耕地后備資源有限。在未來沒有耕地可供開發(fā)時，地方財政這類收入就會停止增長，接下來就再無后備資源可開發(fā)，陷入“資源詛咒”。同時，資源開發(fā)的高利潤會吸引大量的人力、財力聚集于此，導致其他產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員數(shù)量的下降，從而影響到本地區(qū)其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

3 ?應對跨省域補充耕地國家統(tǒng)籌挑戰(zhàn)的建議

3.1 ?補足法律法規(guī)并利用合同工具治理

針對跨省域補充耕地國家統(tǒng)籌政策缺乏法律法規(guī)依據(jù)的問題，應當推動該領域的立法工作。2019年修訂的《土地管理法》明確了集體建設用地使用權入市制度，在一定程度上也有利于緩和跨省域補充耕地統(tǒng)籌的需求[8]。如果對耕地占補平衡制度作出明確規(guī)范，強調(diào)總量平衡，在此基礎上，再頒布行政規(guī)章或者法律，則能夠為該制度提供法規(guī)支持。

另外，針對部分地區(qū)“占優(yōu)補劣”的做法，可以通過事前先簽訂合同的方式來進行約束與管制。具體說來，可以讓補充耕地的省份在事前與自然資源部簽訂合同，在合同中約定好補充耕地的具體標準，明確自己的義務。一方面，補充耕地的省份有享用補償資金的權利，另一方面，該省份也必須履行自己在合同中所承諾的義務，以此來保障補充耕地的數(shù)量和質(zhì)量。

3.2 ?激發(fā)地方政府自主性，利用信息技術與報告義務降低成本

一直以來，政策上都要求“縣域自行平衡為主、省域內(nèi)調(diào)劑為輔、國家適度統(tǒng)籌為補充”，因此地方政府應當承擔起主要作用。雖然占用耕地省份有自己的任務標準，但是在完成規(guī)定的任務后，如果多一點主動性，多完成一些指標調(diào)劑外的任務，則更有利于改善耕地省份的經(jīng)濟狀況。更重要的是，也減輕了中央政府的工作壓力，使得中央政府背負較高信息成本的問題得到緩解。

省級自然資源廳的網(wǎng)站作為自然資源政務公開的主要渠道，要實現(xiàn)政務信息網(wǎng)上公開。積極推進不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，完善已建立的統(tǒng)一登記信息平臺，通過全國土地登記信息動態(tài)監(jiān)管查詢系統(tǒng)，使信息在較大范圍內(nèi)實現(xiàn)共享。通過衛(wèi)星遙感技術，強化監(jiān)測，掌握土地利用現(xiàn)狀。以信息平臺和科技手段減成本，以地方的信息報告和反饋義務強監(jiān)管，從而降低中央政府的信息成本。

3.3 ?強化農(nóng)用地管制，有序開發(fā)國土空間

對于國土空間開發(fā)的戰(zhàn)略格局，《國務院關于編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃的意見》（國發(fā)[2007]21號）出臺了全國主體功能區(qū)規(guī)劃，耕地占補平衡政策與土地開發(fā)權轉(zhuǎn)移制度都以土地用途管制制度為基礎。國發(fā)[2007]21號文件將國土空間分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)4類，在限制開發(fā)地區(qū)，要限制大型建設項目，限制不符合相關要求的產(chǎn)業(yè)進入該地區(qū)，劃定“紅線”，給予強力的保護。一方面要保護國家基本農(nóng)田，劃定“生態(tài)紅線”，另一方面也要保住18億畝耕地紅線，劃定“生存紅線”也要保住18億畝耕地紅線，劃定“生存紅線”。

國家應積極應用動態(tài)遙感監(jiān)測“一張圖”[9]，為確保補充耕地能夠長期利用、入庫指標真實落實，需要實時在線獲取信息，強化綜合分析，實現(xiàn)對國土資源的動態(tài)監(jiān)管，掌握全國土地開發(fā)利用狀況。對補充耕地數(shù)量、水田面積、耕地質(zhì)量進行全面監(jiān)管[10] ，實行“一張圖管地”。對于“占優(yōu)補劣”等違規(guī)用地的省份要堅決查處。同時，對于積極履行自己職責的省份要給予相關的政策優(yōu)惠以及干部考核上的激勵，以此帶動其他省份積極履行其承諾的義務。

3.4 ?建全生態(tài)補償機制，更好發(fā)揮政府的職能

對補充耕地付費實質(zhì)上是一種生態(tài)補償。通過讓資源受益者補償經(jīng)濟的方式，彌補因資源限制或低強度開發(fā)而帶來的損失。同時，注意提高土地資源利用效率，將循環(huán)再利用的思路貫徹到耕地資源利用中，實現(xiàn)環(huán)境效益與經(jīng)濟效益雙豐收[11]。在耕地資源開發(fā)過程中，要做好科學規(guī)劃，避免在較短時間內(nèi)過度開發(fā)，保障生態(tài)安全。

資源型省份要想擺脫“資源詛咒”，單憑市場調(diào)節(jié)是遠遠不夠的，還需要政府發(fā)揮宏觀統(tǒng)籌的職能[12]。畢竟受“資源詛咒”的影響，社會中的各類生產(chǎn)要素會加速匯聚于資源型產(chǎn)業(yè)，長此以往，會使得當?shù)爻尸F(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構單一的局面。需要政府介入，合理引導資源產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型，結(jié)合當?shù)刭Y源特色發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，利用好補充耕地獲得的資金，形成新的致富機制，從根本上長遠上改變當?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境，改善生活。

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