安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化等級(jí)評(píng)定及監(jiān)督檢查一體化的研究

賀小蘭 朱進(jìn) 鄧勛民

(1.重慶化工職業(yè)學(xué)院 重慶 401220； 2.重慶市化工研究院 重慶 400021)

0 引言

安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化是為安全生產(chǎn)活動(dòng)獲得最佳秩序，保證安全管理及生產(chǎn)條件達(dá)到法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)等要求制定的規(guī)則。企業(yè)應(yīng)結(jié)合自身特點(diǎn)，依據(jù)規(guī)范的要求，開(kāi)展安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化。安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化采取企業(yè)自主管理，安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化考核機(jī)構(gòu)考評(píng)、政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門監(jiān)督的管理模式，持續(xù)改進(jìn)企業(yè)的安全績(jī)效，實(shí)現(xiàn)安全生產(chǎn)長(zhǎng)效機(jī)制。為深入貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)企業(yè)安全生產(chǎn)工作的通知》(國(guó)發(fā)[2010]23號(hào))和《國(guó)務(wù)院安委會(huì)關(guān)于深入開(kāi)展企業(yè)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》(安委[2011]4號(hào))精神，進(jìn)一步促進(jìn)危險(xiǎn)化學(xué)品從業(yè)單位安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化工作的規(guī)范化、科學(xué)化，根據(jù)《企業(yè)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化基本規(guī)范》(AQ/T 9006—2010)和《危險(xiǎn)化學(xué)品從業(yè)單位安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化通用規(guī)范》(AQ 3013—2008)的要求，國(guó)家安全監(jiān)管總局制定了《危險(xiǎn)化學(xué)品從業(yè)單位安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)》(以下簡(jiǎn)稱《評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)》)。

安全監(jiān)管執(zhí)法，是指安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門及其行政執(zhí)法人員依照法定的職權(quán)和程序，對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位遵守有關(guān)安全生產(chǎn)和職業(yè)衛(wèi)生的法律、法規(guī)、規(guī)章等情況，進(jìn)行的行政檢查、行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制等影響行政相對(duì)人權(quán)利、義務(wù)的具體行政行為的總稱。

“一體化”是指危險(xiǎn)化學(xué)品從業(yè)單位安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化評(píng)定及監(jiān)督檢查一體化工作，是指應(yīng)急部門按照監(jiān)督檢查計(jì)劃開(kāi)展監(jiān)督檢查的同時(shí)，對(duì)企業(yè)實(shí)施安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化考評(píng)，實(shí)現(xiàn)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化考評(píng)與監(jiān)督檢查同步推進(jìn)。

1 危險(xiǎn)化學(xué)品從業(yè)單位安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化評(píng)審目前存在的問(wèn)題

1.1 創(chuàng)建走偏了路

(1)重牌子、輕實(shí)質(zhì)。危險(xiǎn)化學(xué)品從業(yè)單位安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化是裝點(diǎn)門面的需要，是參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的“燙金名片”，創(chuàng)建形式千篇一律、不接地氣、形式達(dá)標(biāo)、突擊達(dá)標(biāo)、為達(dá)標(biāo)而達(dá)標(biāo)等現(xiàn)象突出。標(biāo)準(zhǔn)化成了安全生產(chǎn)的裝飾品、花架子，有名無(wú)實(shí)。

(2)重軟件、輕硬件?；ㄐ″X，請(qǐng)別人幫忙，寫幾十個(gè)制度、編上百個(gè)檔案，掛墻上，裝盒子。標(biāo)準(zhǔn)化是寫出來(lái)的、編出來(lái)的軟包裝，站不穩(wěn)，走不遠(yuǎn)。

(3)重依賴、輕自主。企業(yè)自建、中介支持、政府督導(dǎo)的創(chuàng)建原則變了樣。企業(yè)依托中介支持變成了依賴中介總包辦，配角越位，主角缺位，千篇一律，不接地氣。

1.2 評(píng)審走形式

(1)會(huì)場(chǎng)代替現(xiàn)場(chǎng)。評(píng)審離不開(kāi)會(huì)場(chǎng)，工作難得深入現(xiàn)場(chǎng)。查閱資料，推斷現(xiàn)場(chǎng)；會(huì)場(chǎng)熱鬧，現(xiàn)場(chǎng)冷清。

(2)資料代表效果。資料代表創(chuàng)建成效，資料品種全而又全，資料內(nèi)容空而又空。資料過(guò)了關(guān)，現(xiàn)場(chǎng)很一般，標(biāo)準(zhǔn)化能過(guò)關(guān)；資料一般，現(xiàn)場(chǎng)過(guò)硬，標(biāo)準(zhǔn)化過(guò)關(guān)難保證。現(xiàn)行《評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)》現(xiàn)場(chǎng)部分的分值比重低，約占15%左右，易造成重資料、輕現(xiàn)場(chǎng)現(xiàn)象，不利于企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化工作的全面有效運(yùn)行。

(3)套路決定結(jié)果。創(chuàng)建企業(yè)、中介機(jī)構(gòu)、評(píng)審專家團(tuán)隊(duì)的關(guān)系千絲萬(wàn)縷。企業(yè)找對(duì)了指導(dǎo)單位，標(biāo)準(zhǔn)化指日可待；選對(duì)了評(píng)審團(tuán)隊(duì)，標(biāo)準(zhǔn)化大功告成。

1.3 運(yùn)行“兩張皮”,評(píng)審與執(zhí)法檢查內(nèi)容重復(fù)

(1)企業(yè)。在標(biāo)準(zhǔn)化價(jià)值取向上，是為“入關(guān)”、不為“運(yùn)行”而創(chuàng)建，是少數(shù)人的事。創(chuàng)建搞一套，運(yùn)行還是老一套。企業(yè)達(dá)標(biāo)后運(yùn)行兩張皮現(xiàn)象較多，平時(shí)不按標(biāo)準(zhǔn)化體系運(yùn)行，部分達(dá)標(biāo)企業(yè)甚至基本不運(yùn)行。

(2)政府部門。標(biāo)準(zhǔn)化內(nèi)容是法律法規(guī)的具體體現(xiàn)，執(zhí)法檢查應(yīng)以標(biāo)準(zhǔn)化內(nèi)容為依據(jù)，但實(shí)際中脫離標(biāo)準(zhǔn)化隨意查現(xiàn)象明顯，標(biāo)準(zhǔn)化質(zhì)量好與差也難衡量。

安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化評(píng)審與執(zhí)法檢查內(nèi)容重復(fù)，形成一個(gè)企業(yè)多次、重復(fù)檢查現(xiàn)象，既增加了企業(yè)負(fù)擔(dān)，又加大了監(jiān)管部門和專家的重復(fù)工作量，評(píng)審與執(zhí)法工作分離，運(yùn)行和監(jiān)管沒(méi)有有效結(jié)合，效果不好，效率不高。

2 存在問(wèn)題的原因分析

(1)立標(biāo)不科學(xué)?！犊荚u(píng)標(biāo)準(zhǔn)》內(nèi)容涵蓋企業(yè)安全方方面面，少有遺漏，但是存在結(jié)構(gòu)、內(nèi)容歸類、大模塊分值分配、重點(diǎn)要素分值權(quán)重、評(píng)審方式方法等6個(gè)不合理問(wèn)題，這些缺陷導(dǎo)致軟件內(nèi)容多、散、亂，沒(méi)有集成；硬件內(nèi)容少、弱、軟，靠軟件反映。15%分值需要去現(xiàn)場(chǎng)核查，85%分值通過(guò)查閱資料就可下結(jié)論，致使標(biāo)準(zhǔn)化走偏走歪。

(2)達(dá)標(biāo)不過(guò)硬。標(biāo)準(zhǔn)化是基于企業(yè)“我要安全”理念，而現(xiàn)實(shí)絕大多數(shù)企業(yè)還處于“要我安全”狀態(tài)。在沒(méi)有“我要安全”的價(jià)值基礎(chǔ)和法治環(huán)境下，達(dá)標(biāo)看重的是創(chuàng)建過(guò)程，注重的是軟件，忽略了硬件。創(chuàng)建時(shí)存在的硬傷、不足等問(wèn)題，只要不影響達(dá)標(biāo)，就留待自我完善、不斷提升去慢慢解決。

(3)激勵(lì)沒(méi)有力。標(biāo)準(zhǔn)化倡導(dǎo)企業(yè)自主、自為，實(shí)現(xiàn)自我完善、不斷提升的持續(xù)改進(jìn)機(jī)制。但是，由于缺失對(duì)創(chuàng)建、評(píng)審、運(yùn)行等各個(gè)環(huán)節(jié)的正激勵(lì)和反約束制度設(shè)計(jì)，要企業(yè)發(fā)自內(nèi)心做標(biāo)準(zhǔn)化，就成了一廂情愿的事情。標(biāo)準(zhǔn)化的問(wèn)題就會(huì)自然而生，滋長(zhǎng)蔓延。

3 一體化改革的探索

針對(duì)危險(xiǎn)化學(xué)品從業(yè)單位安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化評(píng)審目前存在的問(wèn)題及原因分析，按照重塑理念、轉(zhuǎn)變觀念，重組結(jié)構(gòu)、貼緊實(shí)際，聚焦現(xiàn)場(chǎng)、突出硬件，一體實(shí)施、強(qiáng)化成效等4個(gè)方面思路進(jìn)行一體化改革的探索。

(1)重塑理念、轉(zhuǎn)變觀念。治理方式、根本性治理措施，是落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任的具體體現(xiàn)，抓安全就是做標(biāo)準(zhǔn)化。一般情況下，標(biāo)準(zhǔn)化不達(dá)標(biāo)就是安全生產(chǎn)違法行為，監(jiān)督檢查的全部?jī)?nèi)容就是標(biāo)準(zhǔn)化的全部要素。標(biāo)準(zhǔn)化是企業(yè)安全生產(chǎn)主體工程，是企業(yè)安全工作的全部?jī)?nèi)容，是安全生產(chǎn)的基礎(chǔ)性，是守法違法的標(biāo)尺。要轉(zhuǎn)變觀念，就要實(shí)行3個(gè)轉(zhuǎn)變：由“要我安全”，形式達(dá)標(biāo)、軟達(dá)標(biāo)，向“我要安全”，實(shí)質(zhì)達(dá)標(biāo)、硬達(dá)標(biāo)的轉(zhuǎn)變；由“自愿”做標(biāo)準(zhǔn)化向“自愿+強(qiáng)制”做標(biāo)準(zhǔn)化的轉(zhuǎn)變；由創(chuàng)建時(shí)做標(biāo)準(zhǔn)化、少數(shù)人用標(biāo)準(zhǔn)化向全過(guò)程、全要素、全員做標(biāo)準(zhǔn)化、用標(biāo)準(zhǔn)化的轉(zhuǎn)變。

(2)重組結(jié)構(gòu)、貼緊實(shí)際。實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)化評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)與監(jiān)督檢查標(biāo)準(zhǔn)“兩標(biāo)”融合。將不符合事項(xiàng)羅列并與法律、法規(guī)、規(guī)章等法律條款進(jìn)行比照確認(rèn)，羅列出違法行為表述、處罰依據(jù)、處罰方式。既是標(biāo)準(zhǔn)化的評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)，又是監(jiān)督檢查的依據(jù)；既是衡量企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化是否達(dá)標(biāo)的量尺，又是確認(rèn)企業(yè)是否違法的標(biāo)尺。

保留原要素內(nèi)容，增加地方特色內(nèi)容。將各省市的舉措納入，突出創(chuàng)新性；將現(xiàn)實(shí)存在而沒(méi)有相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的安全管理事項(xiàng)納入，確保涵蓋企業(yè)安全管理百分百內(nèi)容，充分體現(xiàn)對(duì)路、管用、好用。

(3)聚焦現(xiàn)場(chǎng)、突出硬件。按照“精簡(jiǎn)、整合、提升、突出硬件”原則，制定“軟件∶硬件(資料∶現(xiàn)場(chǎng))為3∶7”的新標(biāo)準(zhǔn)，充分體現(xiàn)企業(yè)安全生產(chǎn)真實(shí)狀況、水平。

(4)一體實(shí)施、強(qiáng)化成效。將標(biāo)準(zhǔn)化評(píng)審與監(jiān)督檢查兩項(xiàng)工作合二為一同步進(jìn)行，減少重復(fù)，體現(xiàn)務(wù)實(shí)，提高質(zhì)量，有利整改。一套人馬(執(zhí)法人員和專家成員組成)、一次行動(dòng)、一份結(jié)果、兩種運(yùn)用(標(biāo)準(zhǔn)化評(píng)審結(jié)果、違法行為確認(rèn)及實(shí)施行政處罰)。

將安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化管理體系作為企業(yè)日常安全工作的總遵循、總平臺(tái)，標(biāo)準(zhǔn)和檢查方式方法對(duì)外公布，企業(yè)人人、時(shí)時(shí)、處處對(duì)標(biāo)創(chuàng)建，對(duì)標(biāo)運(yùn)行，對(duì)標(biāo)持續(xù)改進(jìn)。

讓企業(yè)把精力和智慧用在對(duì)標(biāo)、達(dá)標(biāo)、用標(biāo)上，而不是用在迎接應(yīng)對(duì)政府檢查上；讓監(jiān)管部門把精力用在實(shí)實(shí)在在地檢查企業(yè)達(dá)標(biāo)用標(biāo)上，而不是隨意式、運(yùn)動(dòng)式、淺表式的執(zhí)法檢查。

4 一體化的新標(biāo)準(zhǔn)

《考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)》A級(jí)要素12個(gè)(分別有法律、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，機(jī)構(gòu)和職責(zé)，風(fēng)險(xiǎn)管理，管理制度，培訓(xùn)教育，生產(chǎn)設(shè)施及工藝安全，作業(yè)安全，職業(yè)健康，危險(xiǎn)化學(xué)品管理，事故與應(yīng)急，檢查與自評(píng)，本地區(qū)的要求)， B級(jí)要素 56個(gè)，標(biāo)準(zhǔn)化要求170余條，企業(yè)達(dá)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn) 370余條，否決項(xiàng) 65條，扣分項(xiàng) 450余項(xiàng)，總分 1 100分[1]。

“一體化”按功能分為兩部分，一是安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化評(píng)定細(xì)則，二是監(jiān)督檢查清單。安全標(biāo)準(zhǔn)化評(píng)審內(nèi)容分為現(xiàn)場(chǎng)和資料兩大部分，其中，現(xiàn)場(chǎng)部分細(xì)化為8個(gè)要素，93項(xiàng)，見(jiàn)表1，內(nèi)容涵蓋了《評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)》所有的資料要素。

表1 安全標(biāo)準(zhǔn)化考評(píng)要素及監(jiān)督檢查清單

“一體化”中安全標(biāo)準(zhǔn)化達(dá)標(biāo)要求設(shè)置117項(xiàng)檢查項(xiàng)，其中21項(xiàng)否決項(xiàng)，總分1 000分。監(jiān)督檢查清單設(shè)置增加“違法行為”、“違法條款”、“處罰規(guī)定”欄目。

5 面臨的問(wèn)題與思考

5.1 企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化評(píng)審等級(jí)達(dá)標(biāo)情況

從新標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容和分值的設(shè)置來(lái)看，新標(biāo)準(zhǔn)明顯要高于原標(biāo)準(zhǔn)。依據(jù)不同區(qū)域、不同類型、不同產(chǎn)品，共對(duì)重慶市27家?；髽I(yè)開(kāi)展了 “一體化”試點(diǎn)工作，結(jié)果如下：

(1)5家原二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)化企業(yè)，4家降為3級(jí)，1家未達(dá)標(biāo)，通過(guò)率80%；

(2)原已達(dá)標(biāo)的26家企業(yè)，只有21家企業(yè)通過(guò)了三級(jí)達(dá)標(biāo)，通過(guò)率81%。其中1家因事故被撤銷標(biāo)準(zhǔn)化等級(jí)；

從評(píng)審結(jié)果來(lái)看，新標(biāo)準(zhǔn)更能體現(xiàn)企業(yè)的真實(shí)安全生產(chǎn)狀況。

在標(biāo)準(zhǔn)化評(píng)定及監(jiān)督檢查“一體化工作”中，檢查涉及企業(yè)所有的區(qū)域、場(chǎng)所，涵蓋所有的工藝、流程，即全覆蓋，不留死角，因此發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題多，需要執(zhí)法處罰的違法行為多，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題或隱患，必須依法嚴(yán)格進(jìn)行處理。企業(yè)層面來(lái)說(shuō)全面查、重現(xiàn)場(chǎng)、重本質(zhì)，暴露問(wèn)題多，標(biāo)準(zhǔn)化降級(jí)風(fēng)險(xiǎn)大，受處罰風(fēng)險(xiǎn)大，處罰額度大，先期推行，企業(yè)心理難接受。對(duì)基層監(jiān)管層面，企業(yè)平時(shí)支持配合工作，現(xiàn)在查出問(wèn)題多，處罰額度大，是全部照單處罰還是選擇性處罰，難權(quán)衡。罰，履職盡責(zé)；不罰或選擇性罰，失職瀆職風(fēng)險(xiǎn)。

5.2 監(jiān)督檢查能力與規(guī)范面臨考驗(yàn)

專家的職業(yè)道德、責(zé)任意識(shí)、專業(yè)水準(zhǔn)，要求更高。特別是技術(shù)方面的事項(xiàng)，要求必須查得全、查得細(xì)、查得實(shí)、查得準(zhǔn)、查得服(經(jīng)得起企業(yè)質(zhì)詢)；問(wèn)題既要查得出來(lái)，又要區(qū)分得出問(wèn)題大與小、輕與重、緩與急，小問(wèn)題不能上綱上線、大問(wèn)題不能敷衍了事。同時(shí)，專家數(shù)量需求增大(企業(yè)平時(shí)將更積極請(qǐng)專家咨詢解決問(wèn)題)，短期內(nèi)專家保障有一定困難。

監(jiān)管人員的專業(yè)素養(yǎng)、政策水平、執(zhí)法規(guī)范等業(yè)務(wù)能力要求會(huì)更高更嚴(yán)。被監(jiān)管對(duì)象和監(jiān)管對(duì)象在安全生產(chǎn)的法律法規(guī)面前，地位平等、依法辦事的氛圍將逐漸濃厚，家長(zhǎng)式、命令式、指導(dǎo)式、訓(xùn)教式、隨意性的執(zhí)法檢查，將逐漸行不通。企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、法律意識(shí)、維權(quán)意識(shí)會(huì)不斷增強(qiáng)，執(zhí)法不當(dāng)、執(zhí)法不規(guī)范等將會(huì)面臨行政訴訟。既要查得出問(wèn)題，又要依法并結(jié)合實(shí)際實(shí)施處罰。既要敢于“亮劍”、又要有點(diǎn)準(zhǔn)“穴位”的本領(lǐng)、才能樹(shù)立執(zhí)法權(quán)威。

此外，廣泛的宣傳培訓(xùn)也很重要。要搞好這項(xiàng)工作，宣傳培訓(xùn)是先鋒，要讓監(jiān)管人員、企業(yè)、專家等各層面人員，對(duì) “一體化”工作方式，思想上形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，內(nèi)容上能夠準(zhǔn)確理解，行動(dòng)上能夠精準(zhǔn)把握。

6 結(jié)論

“一體化”制定了“資料與現(xiàn)場(chǎng)比為3∶7”的新標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)現(xiàn)場(chǎng)能直觀地體現(xiàn)危險(xiǎn)化學(xué)品從業(yè)單位安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化的等級(jí)水平，同時(shí)將“隱患排查治理”、“執(zhí)法”、“安全技術(shù)管理體系”等內(nèi)容納入安全標(biāo)準(zhǔn)化體系，具有高度融合和創(chuàng)新性。改革完善安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)和標(biāo)準(zhǔn)化，實(shí)現(xiàn)真對(duì)標(biāo)、真達(dá)標(biāo)、真用標(biāo)，推行標(biāo)準(zhǔn)化與執(zhí)法“一體化”，是堅(jiān)持改革創(chuàng)新，用先進(jìn)的制度設(shè)計(jì)，充分體現(xiàn)嚴(yán)格打表、做實(shí)做細(xì)的安全監(jiān)管特質(zhì)，開(kāi)辟安全生產(chǎn)新境界的一個(gè)有益探索；是直面問(wèn)題，全面提升標(biāo)準(zhǔn)化質(zhì)量，大力增強(qiáng)執(zhí)法效能，促進(jìn)企業(yè)由“要我安全”向“我要安全”轉(zhuǎn)變的一個(gè)重要舉措。同時(shí)將安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化評(píng)審得分作為安全標(biāo)準(zhǔn)化等級(jí)評(píng)定，不符合項(xiàng)作為執(zhí)法的依據(jù)，兩者有效結(jié)合，切實(shí)減少重復(fù)檢查和執(zhí)法，減輕了企業(yè)負(fù)擔(dān)，提高了工作效率。