安全生產標準化等級評定及監(jiān)督檢查一體化的研究

賀小蘭 朱進 鄧勛民

(1.重慶化工職業(yè)學院 重慶 401220； 2.重慶市化工研究院 重慶 400021)

0 引言

安全生產標準化是為安全生產活動獲得最佳秩序，保證安全管理及生產條件達到法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章和標準等要求制定的規(guī)則。企業(yè)應結合自身特點，依據規(guī)范的要求，開展安全生產標準化。安全生產標準化采取企業(yè)自主管理，安全生產標準化考核機構考評、政府安全生產監(jiān)督管理部門監(jiān)督的管理模式，持續(xù)改進企業(yè)的安全績效，實現(xiàn)安全生產長效機制。為深入貫徹落實《國務院關于進一步加強企業(yè)安全生產工作的通知》(國發(fā)[2010]23號)和《國務院安委會關于深入開展企業(yè)安全生產標準化建設的指導意見》(安委[2011]4號)精神，進一步促進危險化學品從業(yè)單位安全生產標準化工作的規(guī)范化、科學化，根據《企業(yè)安全生產標準化基本規(guī)范》(AQ/T 9006—2010)和《危險化學品從業(yè)單位安全生產標準化通用規(guī)范》(AQ 3013—2008)的要求，國家安全監(jiān)管總局制定了《危險化學品從業(yè)單位安全生產標準化評審標準》(以下簡稱《評審標準》)。

安全監(jiān)管執(zhí)法，是指安全生產監(jiān)督管理部門及其行政執(zhí)法人員依照法定的職權和程序，對生產經營單位遵守有關安全生產和職業(yè)衛(wèi)生的法律、法規(guī)、規(guī)章等情況，進行的行政檢查、行政許可、行政處罰、行政強制等影響行政相對人權利、義務的具體行政行為的總稱。

“一體化”是指危險化學品從業(yè)單位安全生產標準化評定及監(jiān)督檢查一體化工作，是指應急部門按照監(jiān)督檢查計劃開展監(jiān)督檢查的同時，對企業(yè)實施安全生產標準化考評，實現(xiàn)安全生產標準化考評與監(jiān)督檢查同步推進。

1 危險化學品從業(yè)單位安全生產標準化評審目前存在的問題

1.1 創(chuàng)建走偏了路

(1)重牌子、輕實質。危險化學品從業(yè)單位安全生產標準化是裝點門面的需要，是參與市場競爭的“燙金名片”，創(chuàng)建形式千篇一律、不接地氣、形式達標、突擊達標、為達標而達標等現(xiàn)象突出。標準化成了安全生產的裝飾品、花架子，有名無實。

(2)重軟件、輕硬件?；ㄐ″X，請別人幫忙，寫幾十個制度、編上百個檔案，掛墻上，裝盒子。標準化是寫出來的、編出來的軟包裝，站不穩(wěn)，走不遠。

(3)重依賴、輕自主。企業(yè)自建、中介支持、政府督導的創(chuàng)建原則變了樣。企業(yè)依托中介支持變成了依賴中介總包辦，配角越位，主角缺位，千篇一律，不接地氣。

1.2 評審走形式

(1)會場代替現(xiàn)場。評審離不開會場，工作難得深入現(xiàn)場。查閱資料，推斷現(xiàn)場；會場熱鬧，現(xiàn)場冷清。

(2)資料代表效果。資料代表創(chuàng)建成效，資料品種全而又全，資料內容空而又空。資料過了關，現(xiàn)場很一般，標準化能過關；資料一般，現(xiàn)場過硬，標準化過關難保證?，F(xiàn)行《評審標準》現(xiàn)場部分的分值比重低，約占15%左右，易造成重資料、輕現(xiàn)場現(xiàn)象，不利于企業(yè)標準化工作的全面有效運行。

(3)套路決定結果。創(chuàng)建企業(yè)、中介機構、評審專家團隊的關系千絲萬縷。企業(yè)找對了指導單位，標準化指日可待；選對了評審團隊，標準化大功告成。

1.3 運行“兩張皮”,評審與執(zhí)法檢查內容重復

(1)企業(yè)。在標準化價值取向上，是為“入關”、不為“運行”而創(chuàng)建，是少數(shù)人的事。創(chuàng)建搞一套，運行還是老一套。企業(yè)達標后運行兩張皮現(xiàn)象較多，平時不按標準化體系運行，部分達標企業(yè)甚至基本不運行。

(2)政府部門。標準化內容是法律法規(guī)的具體體現(xiàn)，執(zhí)法檢查應以標準化內容為依據，但實際中脫離標準化隨意查現(xiàn)象明顯，標準化質量好與差也難衡量。

安全生產標準化評審與執(zhí)法檢查內容重復，形成一個企業(yè)多次、重復檢查現(xiàn)象，既增加了企業(yè)負擔，又加大了監(jiān)管部門和專家的重復工作量，評審與執(zhí)法工作分離，運行和監(jiān)管沒有有效結合，效果不好，效率不高。

2 存在問題的原因分析

(1)立標不科學。《考評標準》內容涵蓋企業(yè)安全方方面面，少有遺漏，但是存在結構、內容歸類、大模塊分值分配、重點要素分值權重、評審方式方法等6個不合理問題，這些缺陷導致軟件內容多、散、亂，沒有集成；硬件內容少、弱、軟，靠軟件反映。15%分值需要去現(xiàn)場核查，85%分值通過查閱資料就可下結論，致使標準化走偏走歪。

(2)達標不過硬。標準化是基于企業(yè)“我要安全”理念，而現(xiàn)實絕大多數(shù)企業(yè)還處于“要我安全”狀態(tài)。在沒有“我要安全”的價值基礎和法治環(huán)境下，達標看重的是創(chuàng)建過程，注重的是軟件，忽略了硬件。創(chuàng)建時存在的硬傷、不足等問題，只要不影響達標，就留待自我完善、不斷提升去慢慢解決。

(3)激勵沒有力。標準化倡導企業(yè)自主、自為，實現(xiàn)自我完善、不斷提升的持續(xù)改進機制。但是，由于缺失對創(chuàng)建、評審、運行等各個環(huán)節(jié)的正激勵和反約束制度設計，要企業(yè)發(fā)自內心做標準化，就成了一廂情愿的事情。標準化的問題就會自然而生，滋長蔓延。

3 一體化改革的探索

針對危險化學品從業(yè)單位安全生產標準化評審目前存在的問題及原因分析，按照重塑理念、轉變觀念，重組結構、貼緊實際，聚焦現(xiàn)場、突出硬件，一體實施、強化成效等4個方面思路進行一體化改革的探索。

(1)重塑理念、轉變觀念。治理方式、根本性治理措施，是落實企業(yè)主體責任的具體體現(xiàn)，抓安全就是做標準化。一般情況下，標準化不達標就是安全生產違法行為，監(jiān)督檢查的全部內容就是標準化的全部要素。標準化是企業(yè)安全生產主體工程，是企業(yè)安全工作的全部內容，是安全生產的基礎性，是守法違法的標尺。要轉變觀念，就要實行3個轉變：由“要我安全”，形式達標、軟達標，向“我要安全”，實質達標、硬達標的轉變；由“自愿”做標準化向“自愿+強制”做標準化的轉變；由創(chuàng)建時做標準化、少數(shù)人用標準化向全過程、全要素、全員做標準化、用標準化的轉變。

(2)重組結構、貼緊實際。實行標準化評審標準與監(jiān)督檢查標準“兩標”融合。將不符合事項羅列并與法律、法規(guī)、規(guī)章等法律條款進行比照確認，羅列出違法行為表述、處罰依據、處罰方式。既是標準化的評審標準，又是監(jiān)督檢查的依據；既是衡量企業(yè)標準化是否達標的量尺，又是確認企業(yè)是否違法的標尺。

保留原要素內容，增加地方特色內容。將各省市的舉措納入，突出創(chuàng)新性；將現(xiàn)實存在而沒有相關標準的安全管理事項納入，確保涵蓋企業(yè)安全管理百分百內容，充分體現(xiàn)對路、管用、好用。

(3)聚焦現(xiàn)場、突出硬件。按照“精簡、整合、提升、突出硬件”原則，制定“軟件∶硬件(資料∶現(xiàn)場)為3∶7”的新標準，充分體現(xiàn)企業(yè)安全生產真實狀況、水平。

(4)一體實施、強化成效。將標準化評審與監(jiān)督檢查兩項工作合二為一同步進行，減少重復，體現(xiàn)務實，提高質量，有利整改。一套人馬(執(zhí)法人員和專家成員組成)、一次行動、一份結果、兩種運用(標準化評審結果、違法行為確認及實施行政處罰)。

將安全生產標準化管理體系作為企業(yè)日常安全工作的總遵循、總平臺，標準和檢查方式方法對外公布，企業(yè)人人、時時、處處對標創(chuàng)建，對標運行，對標持續(xù)改進。

讓企業(yè)把精力和智慧用在對標、達標、用標上，而不是用在迎接應對政府檢查上；讓監(jiān)管部門把精力用在實實在在地檢查企業(yè)達標用標上，而不是隨意式、運動式、淺表式的執(zhí)法檢查。

4 一體化的新標準

《考評標準》A級要素12個(分別有法律、法規(guī)和標準，機構和職責，風險管理，管理制度，培訓教育，生產設施及工藝安全，作業(yè)安全，職業(yè)健康，危險化學品管理，事故與應急，檢查與自評，本地區(qū)的要求)， B級要素 56個，標準化要求170余條，企業(yè)達標標準 370余條，否決項 65條，扣分項 450余項，總分 1 100分[1]。

“一體化”按功能分為兩部分，一是安全生產標準化評定細則，二是監(jiān)督檢查清單。安全標準化評審內容分為現(xiàn)場和資料兩大部分，其中，現(xiàn)場部分細化為8個要素，93項，見表1，內容涵蓋了《評審標準》所有的資料要素。

表1 安全標準化考評要素及監(jiān)督檢查清單

“一體化”中安全標準化達標要求設置117項檢查項，其中21項否決項，總分1 000分。監(jiān)督檢查清單設置增加“違法行為”、“違法條款”、“處罰規(guī)定”欄目。

5 面臨的問題與思考

5.1 企業(yè)標準化評審等級達標情況

從新標準內容和分值的設置來看，新標準明顯要高于原標準。依據不同區(qū)域、不同類型、不同產品，共對重慶市27家危化企業(yè)開展了 “一體化”試點工作，結果如下：

(1)5家原二級標準化企業(yè)，4家降為3級，1家未達標，通過率80%；

(2)原已達標的26家企業(yè)，只有21家企業(yè)通過了三級達標，通過率81%。其中1家因事故被撤銷標準化等級；

從評審結果來看，新標準更能體現(xiàn)企業(yè)的真實安全生產狀況。

在標準化評定及監(jiān)督檢查“一體化工作”中，檢查涉及企業(yè)所有的區(qū)域、場所，涵蓋所有的工藝、流程，即全覆蓋，不留死角，因此發(fā)現(xiàn)的問題多，需要執(zhí)法處罰的違法行為多，對發(fā)現(xiàn)的問題或隱患，必須依法嚴格進行處理。企業(yè)層面來說全面查、重現(xiàn)場、重本質，暴露問題多，標準化降級風險大，受處罰風險大，處罰額度大，先期推行，企業(yè)心理難接受。對基層監(jiān)管層面，企業(yè)平時支持配合工作，現(xiàn)在查出問題多，處罰額度大，是全部照單處罰還是選擇性處罰，難權衡。罰，履職盡責；不罰或選擇性罰，失職瀆職風險。

5.2 監(jiān)督檢查能力與規(guī)范面臨考驗

專家的職業(yè)道德、責任意識、專業(yè)水準，要求更高。特別是技術方面的事項，要求必須查得全、查得細、查得實、查得準、查得服(經得起企業(yè)質詢)；問題既要查得出來，又要區(qū)分得出問題大與小、輕與重、緩與急，小問題不能上綱上線、大問題不能敷衍了事。同時，專家數(shù)量需求增大(企業(yè)平時將更積極請專家咨詢解決問題)，短期內專家保障有一定困難。

監(jiān)管人員的專業(yè)素養(yǎng)、政策水平、執(zhí)法規(guī)范等業(yè)務能力要求會更高更嚴。被監(jiān)管對象和監(jiān)管對象在安全生產的法律法規(guī)面前，地位平等、依法辦事的氛圍將逐漸濃厚，家長式、命令式、指導式、訓教式、隨意性的執(zhí)法檢查，將逐漸行不通。企業(yè)風險意識、法律意識、維權意識會不斷增強，執(zhí)法不當、執(zhí)法不規(guī)范等將會面臨行政訴訟。既要查得出問題，又要依法并結合實際實施處罰。既要敢于“亮劍”、又要有點準“穴位”的本領、才能樹立執(zhí)法權威。

此外，廣泛的宣傳培訓也很重要。要搞好這項工作，宣傳培訓是先鋒，要讓監(jiān)管人員、企業(yè)、專家等各層面人員，對 “一體化”工作方式，思想上形成統(tǒng)一認識，內容上能夠準確理解，行動上能夠精準把握。

6 結論

“一體化”制定了“資料與現(xiàn)場比為3∶7”的新標準，實現(xiàn)生產現(xiàn)場能直觀地體現(xiàn)危險化學品從業(yè)單位安全生產標準化的等級水平，同時將“隱患排查治理”、“執(zhí)法”、“安全技術管理體系”等內容納入安全標準化體系，具有高度融合和創(chuàng)新性。改革完善安全生產標準和標準化，實現(xiàn)真對標、真達標、真用標，推行標準化與執(zhí)法“一體化”，是堅持改革創(chuàng)新，用先進的制度設計，充分體現(xiàn)嚴格打表、做實做細的安全監(jiān)管特質，開辟安全生產新境界的一個有益探索；是直面問題，全面提升標準化質量，大力增強執(zhí)法效能，促進企業(yè)由“要我安全”向“我要安全”轉變的一個重要舉措。同時將安全生產標準化評審得分作為安全標準化等級評定，不符合項作為執(zhí)法的依據，兩者有效結合，切實減少重復檢查和執(zhí)法，減輕了企業(yè)負擔，提高了工作效率。