淺析重慶市居家養(yǎng)老政策

摘 要：人口老齡化是我國(guó)發(fā)展邁進(jìn)新時(shí)代所面臨的主要挑戰(zhàn)之一。黨的十九大報(bào)告中明確提出，“積極應(yīng)對(duì)人口老齡化，構(gòu)建養(yǎng)老、孝老、敬老政策體系和社會(huì)環(huán)境，推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，加快老齡事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展?！睘槲覀冏龊眯聲r(shí)代的老齡事業(yè)工作指明了方向。據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2020年重慶市65歲及以上老年人口占比16%，預(yù)計(jì)到2030年重慶市65歲及以上老年人口占比將達(dá)18%。老齡化問(wèn)題嚴(yán)重，解決養(yǎng)老問(wèn)題迫在眉睫。本文通過(guò)以重慶市社區(qū)居家養(yǎng)老政策為研究案例，剖析其中的長(zhǎng)處與不足，有利于深化我們對(duì)居家養(yǎng)老政策的認(rèn)識(shí)，為政策的改進(jìn)完善提供思路。

關(guān)鍵詞：居家養(yǎng)老;政策;重慶市

引 言

20世紀(jì)80年代，居家養(yǎng)老的概念在我國(guó)逐漸興起，政策方面也由理論分析到出臺(tái)實(shí)施，居家養(yǎng)老的實(shí)踐隨著政策的實(shí)施而不斷深化發(fā)展。從概念提出到政策實(shí)施的過(guò)程來(lái)看，我國(guó)的居家養(yǎng)老政策相比發(fā)達(dá)國(guó)家起步較晚。上世紀(jì)80年代，由于人口的激增，以及日本等發(fā)達(dá)國(guó)家老齡化問(wèn)題的出現(xiàn)，我國(guó)政府開(kāi)始有針對(duì)性的研究老齡化問(wèn)題。這一時(shí)期，國(guó)家層面還沒(méi)有出臺(tái)正式的政策，也沒(méi)有清楚界定老年人養(yǎng)老責(zé)任的劃分，直到1996年我國(guó)歷史上第一部《老年法》的出臺(tái)，老年問(wèn)題越來(lái)越受到重視。其后，2008年全國(guó)老齡辦、民政部等部門聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見(jiàn)》。在政策推動(dòng)下，我國(guó)的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)生了巨大的變化。

作為直轄市的重慶市也一直十分重視養(yǎng)老問(wèn)題，出臺(tái)了一系列關(guān)于居家養(yǎng)老的政策文件。本文以重慶市為主要研究對(duì)象，綜合政策與養(yǎng)老服務(wù)現(xiàn)狀進(jìn)行分析，希冀能夠?yàn)橹貞c市居家養(yǎng)老政策的進(jìn)一步研究提供相關(guān)基礎(chǔ)及方向。

一、重慶市居家養(yǎng)老政策現(xiàn)狀

重慶市高度重視養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化工作，以2006年當(dāng)年出臺(tái)的《重慶市民政局關(guān)于在全市開(kāi)展養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化示范單位創(chuàng)建活動(dòng)的通知》（渝民發(fā)[2006]157號(hào)）為標(biāo)志，重慶市從政策層面對(duì)居家養(yǎng)老等養(yǎng)老模式進(jìn)行了規(guī)范和引導(dǎo)，把居家養(yǎng)老工作作為“民心工程”，大力開(kāi)展養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化示范創(chuàng)建活動(dòng)，制訂完善了老年福利服務(wù)事業(yè)發(fā)展規(guī)劃。經(jīng)過(guò)十幾年的發(fā)展，重慶已經(jīng)初步建立了以居家養(yǎng)老為核心，社區(qū)專業(yè)化服務(wù)隊(duì)伍為依托，居家養(yǎng)老服務(wù)中心為平臺(tái)，社會(huì)化服務(wù)為主要方式的養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化體系。政策實(shí)踐中，為切實(shí)加強(qiáng)對(duì)老齡工作的領(lǐng)導(dǎo)，重慶構(gòu)建了政府領(lǐng)導(dǎo)、民政主管、各有關(guān)部門參與的養(yǎng)老服務(wù)工作機(jī)制。

隨著政策的逐步實(shí)施和改進(jìn)完善，居家養(yǎng)老政策的著力點(diǎn)已逐步趨向依托于社區(qū)組織、完善養(yǎng)老服務(wù)配套產(chǎn)業(yè)來(lái)大力發(fā)展。2016年，重慶市政府提出將在“十三五”時(shí)期全面推進(jìn)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，打造 20 分鐘居家養(yǎng)老服務(wù)圈，力爭(zhēng)到“十三五”末，居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)覆蓋100%城鎮(zhèn)社區(qū)和60%以上農(nóng)村社區(qū)?！吨貞c市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》對(duì)發(fā)展老齡事業(yè)和居家養(yǎng)老提出了明確目標(biāo)、作出了具體安排。通過(guò)深入實(shí)施供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，將為重慶老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)注入強(qiáng)勁動(dòng)力。

在政策自上而下的引導(dǎo)帶動(dòng)下，重慶各區(qū)縣紛紛出臺(tái)居家養(yǎng)老方面的鼓勵(lì)政策，政策著力點(diǎn)集中在提供普遍適用、選擇更多的養(yǎng)老服務(wù)和為困難群體提供養(yǎng)老服務(wù)兩個(gè)方面。一方面，部分區(qū)縣出臺(tái)的居家養(yǎng)老服務(wù)政策集中在為老年人提供更多的選擇，以2007年重慶市南岸區(qū)出臺(tái)的《關(guān)于在全區(qū)開(kāi)展城鎮(zhèn)居家養(yǎng)老社會(huì)化服務(wù)工作的實(shí)施意見(jiàn)》為例，該區(qū)明確將“居家養(yǎng)老服務(wù)”定義為在社區(qū)建立一個(gè)支持家庭養(yǎng)老的社會(huì)化服務(wù)體系，著力構(gòu)建以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)，以街道社區(qū)為依托，以義務(wù)（志愿）服務(wù)為服務(wù)資源，以就近照料起居、日托護(hù)理、上門服務(wù)為主要形式，使在家老年人獲得社會(huì)化的養(yǎng)老服務(wù)模式。從政策要達(dá)到的目的來(lái)看，這種居家養(yǎng)老模式結(jié)合我國(guó)傳統(tǒng)孝道文化，使老人可以在不和子女分開(kāi)的情況下安享晚年，所以這種模式不僅可以對(duì)傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式進(jìn)行補(bǔ)充，也使得老年人在服務(wù)資源和方式等方面有更多的選擇，還可以充分利用科技的力量滿足老人的個(gè)性化需求。另一方面，部分區(qū)縣出臺(tái)的居家養(yǎng)老服務(wù)政策定位重點(diǎn)在為“三無(wú)”、低保等困難老人群體提供養(yǎng)老服務(wù)方面，以2013年重慶渝中區(qū)出臺(tái)的《渝中區(qū)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011-2015年）》為例，該規(guī)劃中的居家養(yǎng)老模式以“政府主導(dǎo)、家庭主體、社會(huì)參與”為工作思路，以保障“三無(wú)”老人、低保老人、低收入老人為重點(diǎn)，以惠及廣大老年人為目標(biāo)，通過(guò)加大政策支持力度，引入社會(huì)力量，整合社會(huì)資源，打造居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，建立比較完善的居家養(yǎng)老服務(wù)體系。這種居家養(yǎng)老服務(wù)提供的主體主要是政府力量，通過(guò)財(cái)政、稅收、公共服務(wù)資源提供來(lái)滿足困難老年群體的養(yǎng)老需求?？傊煌瑓^(qū)縣結(jié)合各自特點(diǎn)出臺(tái)的政策在現(xiàn)實(shí)中都為解決養(yǎng)老問(wèn)題提供了不同方案，同時(shí)也為市級(jí)層面更好地統(tǒng)籌推進(jìn)居家養(yǎng)老奠定了基礎(chǔ)。

二、重慶市居家養(yǎng)老政策問(wèn)題分析

在解決我國(guó)現(xiàn)階段的居家養(yǎng)老問(wèn)題中，良好的政策供給是必不可缺的依托。只有不斷完善改進(jìn)服務(wù)政策，構(gòu)建科學(xué)的居家養(yǎng)老服務(wù)體系，才能真正達(dá)到居家養(yǎng)老的最終目的。然而，任何政策的制定實(shí)施要有與之相對(duì)應(yīng)的生產(chǎn)力作為基礎(chǔ)，現(xiàn)階段的重慶集大城市、大農(nóng)村、大山區(qū)、大庫(kù)區(qū)于一體的市情特點(diǎn)，使得重慶的老年事業(yè)起步晚、起點(diǎn)低、資源稀，在居家養(yǎng)老體系建設(shè)方面存在明顯短板。

（一）政策體系不健全。重慶市居家養(yǎng)老服務(wù)工作處于起步階段，尚未形成完善居家養(yǎng)老服務(wù)體系，相關(guān)居家養(yǎng)老細(xì)化政策不到位，使得具體居家養(yǎng)老政策實(shí)施缺乏依據(jù)，居家養(yǎng)老工作多數(shù)處于摸索狀態(tài)。目前居家養(yǎng)老政策停留在《重慶市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》，配套的政策還未出臺(tái)實(shí)施。養(yǎng)老職能部門工作中只能依據(jù)之前的社區(qū)居家養(yǎng)老工作職責(zé)手冊(cè)、居家養(yǎng)老服務(wù)工作條例來(lái)開(kāi)展，使得不適應(yīng)現(xiàn)階段居家養(yǎng)老服務(wù)的現(xiàn)狀。

（二）法治體系不完善。養(yǎng)老方面的法律是保障居家養(yǎng)老服務(wù)持續(xù)健康發(fā)展的關(guān)鍵，現(xiàn)階段重慶市居家養(yǎng)老尚未有明確的法律法規(guī)，這樣就造成一方面重慶社區(qū)居家養(yǎng)老事業(yè)法律缺失，在監(jiān)管上出現(xiàn)執(zhí)行力差的問(wèn)題;另一方面也使得社區(qū)居家養(yǎng)老發(fā)展的速度和質(zhì)量難以保障。

（三）資源整合不到位。居家養(yǎng)老服務(wù)涉及面廣，牽涉部門多，需要民政、人力社保、衛(wèi)生健康、體育等部門從不同方向?yàn)槔夏耆颂峁┫鄬?duì)應(yīng)的居家服務(wù)，但從目前來(lái)看，政出多門的情況還比較嚴(yán)重，政策在制定、實(shí)施過(guò)程中的整合力度明顯不夠，不僅造成資源浪費(fèi)，還影響服務(wù)質(zhì)量。重慶市目前的居家養(yǎng)老服務(wù)主要還是由社區(qū)層面來(lái)承擔(dān)，實(shí)踐中多由居委會(huì)實(shí)施，但居委會(huì)作為一個(gè)群眾自治組織，在資源的統(tǒng)籌和人員的協(xié)調(diào)等方面都存在著明顯的弱勢(shì)，只能被動(dòng)地配合各個(gè)部門，而不能統(tǒng)攬有效的整合資源，導(dǎo)致資源的浪費(fèi)。

（四）服務(wù)主體單一化。伴隨社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)變，老年人的養(yǎng)老需求也變得日益多元。在一個(gè)成熟的服務(wù)供給市場(chǎng)中，老年人可以根據(jù)自己的需求自主選擇所需要的服務(wù)，但目前重慶的居家養(yǎng)老服務(wù)主要是以政府單一主體主導(dǎo)，志愿服務(wù)組織、社會(huì)團(tuán)體以及市場(chǎng)力量較為匱乏，滿意精細(xì)化滿足老年人的需求，一定程度上也造成服務(wù)需求、供給與利用之間的錯(cuò)位。

（五）質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范。從國(guó)家層面來(lái)看，對(duì)老年人身體狀況的評(píng)估、服務(wù)需求的評(píng)估還沒(méi)有出臺(tái)專門的政策和指導(dǎo)意見(jiàn)，大都由地方在實(shí)際操作中自主制定方案，如北京、上海等一些發(fā)達(dá)城市都出臺(tái)了相應(yīng)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。但重慶還沒(méi)有出臺(tái)對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)方面的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，造成養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展缺乏有效依據(jù)，各自為政問(wèn)題突出，在一定程度上影響了居家養(yǎng)老服務(wù)的效果。

三、完善重慶市居家養(yǎng)老政策的建議

（一）完善政策體系。重慶市政府要對(duì)各部門、各區(qū)縣已出臺(tái)的居家養(yǎng)老政策進(jìn)行集中的分析評(píng)估和清理完善。一要加強(qiáng)政策的科學(xué)論證，組織相關(guān)職能部門、專家學(xué)者以及服務(wù)主體廣泛參與政策的科學(xué)論證。在科學(xué)論證的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善相關(guān)政策。二要加強(qiáng)政策的統(tǒng)籌協(xié)同，養(yǎng)老政策涉及方方面面，要加強(qiáng)對(duì)已出臺(tái)政策和將出臺(tái)政策的梳理，廢除互相矛盾、資源浪費(fèi)、無(wú)法落地的政策條款，加強(qiáng)政策體系的合力。三要加強(qiáng)政策的定期評(píng)估。從系統(tǒng)論的觀點(diǎn)來(lái)看，每一項(xiàng)政策的實(shí)施都要有及時(shí)的反饋才能更好的改進(jìn)政策，使得政策從制定到實(shí)施形成一個(gè)良性的、閉合的系統(tǒng)。居家養(yǎng)老政策更是如此，政府部門可以請(qǐng)獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)定期對(duì)政策的實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)估，及時(shí)改進(jìn)政策實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題。

（二）改進(jìn)政策供給。居家養(yǎng)老服務(wù)是一種特殊性、復(fù)雜性的養(yǎng)老模式，居家養(yǎng)老服務(wù)所涉及的服務(wù)主體和服務(wù)內(nèi)容，都需要政府制定配套的養(yǎng)老服務(wù)政策，強(qiáng)化養(yǎng)老服務(wù)投入才能形成良性循環(huán)。下一步的政策供給重點(diǎn)應(yīng)集中在配套的財(cái)政稅收政策、對(duì)企業(yè)的創(chuàng)新扶持以及對(duì)服務(wù)人員的技能培訓(xùn)等方面，積極引導(dǎo)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)、社會(huì)團(tuán)體和市場(chǎng)力量參與到居家養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)發(fā)展中來(lái)，通過(guò)出臺(tái)居家養(yǎng)老行業(yè)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)主體的監(jiān)管力度，把便捷、優(yōu)質(zhì)、人性化的服務(wù)引入居家養(yǎng)老服務(wù)上，充分調(diào)動(dòng)各方面積極性，提升居家養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量。同時(shí)，還可以組織相關(guān)部門共同參與養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的制定，尤其要完善一對(duì)一、個(gè)性化等符合大趨勢(shì)的最新的居家養(yǎng)老服務(wù)模式標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。此外，還要加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)工作人員進(jìn)行培訓(xùn)，切實(shí)提高養(yǎng)老服務(wù)人員的專業(yè)技術(shù)和服務(wù)能力。

（三）強(qiáng)化政策執(zhí)行。政策的生命力在于執(zhí)行。為此，一方面要完善居家養(yǎng)老服務(wù)責(zé)任制，明確養(yǎng)老服務(wù)部門度工作職責(zé)、服務(wù)范圍和權(quán)限，鼓勵(lì)相關(guān)部門相互協(xié)作，構(gòu)建權(quán)責(zé)明晰、各負(fù)其責(zé)、齊抓共管的工作模式。另一方面，要加強(qiáng)督查和監(jiān)督。要將居家養(yǎng)老政策實(shí)施納入對(duì)相關(guān)部門的督查考核中，鼓勵(lì)群眾、社會(huì)、網(wǎng)絡(luò)等力量參與監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)職能部門和資源投入實(shí)施的監(jiān)督，使得出臺(tái)的政策落到實(shí)處。

（四）加大政策宣傳。要加大對(duì)居家養(yǎng)老政策的宣傳力度，鼓勵(lì)社會(huì)各界力量關(guān)心、支持、參與居家養(yǎng)老事業(yè)，切實(shí)保護(hù)老年人的合法權(quán)益，使得家庭、社區(qū)和公眾形成養(yǎng)老服務(wù)意識(shí)，營(yíng)造良好的敬老孝老氛圍，使得社區(qū)居民能夠意識(shí)到養(yǎng)老服務(wù)的重要性。

有效應(yīng)對(duì)我國(guó)人口老齡化，事關(guān)國(guó)家發(fā)展全局，事關(guān)億萬(wàn)百姓福祉。居家養(yǎng)老使老年人可以繼續(xù)生活在自己熟悉的環(huán)境里面，不必和曾經(jīng)的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行割離。無(wú)論從經(jīng)濟(jì)層面還是文化倫理層面，居家養(yǎng)老政策貫徹實(shí)施都是有效應(yīng)對(duì)老齡化問(wèn)題的重要途徑，應(yīng)在政策實(shí)踐中不斷予以完善。

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作者簡(jiǎn)介：余曉慶（1994—），女，重慶市巴南區(qū)人，中共吉林省委黨校2018級(jí)社會(huì)工作專業(yè)碩士研究生，研究方向：老年社會(huì)工作。