基于制度優(yōu)化的施工圖審查改革探索
——南京江北新區(qū)的改革實踐新路徑

■ 南京市江北新區(qū)管理委員會建設與交通局 敬瑞龍

南京江北新區(qū)建設工程設計施工圖審查中心 張豐

施工圖審查制度改革，是當前工程建設項目審批制度改革的重要內(nèi)容之一。2018年，國務院辦公廳印發(fā)《關于開展工程建設項目審批制度改革試點的通知》 （國辦發(fā)〔2018〕33號），將南京市列為全國16個試點地區(qū)之一。南京江北新區(qū)作為全國第13個、江蘇省唯一的國家級新區(qū)，積極響應工程建設項目審批制度改革要求，結合地區(qū)實際，積極開展施工圖審查改革探索。經(jīng)過系統(tǒng)調研，2018年- 2019年上半年，南京江北新區(qū)房屋建筑工程施工圖設計文件初審合格率為0%、平均違反強制性條文高達8.26條/項。在這一勘察設計質量現(xiàn)狀下，南京江北新區(qū)管委會建設與交通局提出以“問題導向、放管并重、依法改革”的施工圖審查改革原則，于2019年7月編制出臺了《南京江北新區(qū)建設工程施工圖設計文件審查改革實施細則（試行）》，在不放松對建設工程勘察設計質量安全把關的前提下，推行技術審查與行政審批分離等改革措施，實現(xiàn)技術審查“零”占用行政審批時長，將建設項目實質性開工時間大幅提前，從制度優(yōu)化角度探索出一條施工圖審查改革的路徑。實踐證明，通過成體系的制度優(yōu)化，可在滿足營商環(huán)境優(yōu)化要求的同時，達到不放松質量安全底線把關的目的，是有效穩(wěn)妥的施工圖審查改革路徑之一。

改革面臨的問題梳理與原因分析

南京江北新區(qū)施工圖審查制度模式，是典型的江蘇公益服務型審圖模式，堅持由政府主導下的專屬審圖機構進行施工圖審查，未引入市場化競爭。在這一背景下，施工圖審查改革范圍控制在優(yōu)化既有制度運行程序層面，以響應工程建設項目審批制度改革要求、解決地區(qū)營商環(huán)境優(yōu)化面臨的突出問題為目標。

如何在確保建設項目質量安全的前提下讓項目更早開工，是工程建設項目審批制度改革的核心。通過組織座談交流、工作流程分析、專家訪談等匯總統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，南京江北新區(qū)施工圖審查制度運行迫切需要優(yōu)化解決的問題主要集中在以下3個方面：一是施工圖審查周期較長，嚴重影響項目行政審批速度；二是技術審查意見獨斷現(xiàn)象普遍，標準尺度隨意性較大；三是多圖聯(lián)審形式化、多部門提交審查圖紙現(xiàn)象依舊存在。

造成上述問題的客觀原因是多方面、多層次的，從營商環(huán)境優(yōu)化與制度績效提升角度分析，施工圖審查制度自身運行方面的原因主要包括以下幾個方面：

一是工程規(guī)劃許可證作為前置政策性要件，導致施工圖審查周期直接成為項目行政審批的延滯時長。施工圖技術審查周期包含施工圖的首審、設計單位的多輪整改及多輪復審等，客觀上需要一定的工作時長以保證審圖質量，不能夠無限壓縮。當前，施工圖審查事項已從本質上過渡為中介技術服務，但實質上依舊按照行政審批模式操作。同時，由于施工圖審查事項環(huán)節(jié)介于工程規(guī)劃許可與施工許可之間，且將結果文件互相設為受理要件。審圖這一耗時較長的技術服務事項，往往被硬性置于常規(guī)僅一周左右的行政審批空檔之間，成為審圖“耗時”問題的關鍵所在。據(jù)統(tǒng)計，2018年-2019年上半年，南京江北新區(qū)一般房建項目《工程規(guī)劃許可證》頒發(fā)日期與《施工圖審查合格書》頒發(fā)日期平均間隔達33個工作日，成為項目開工前耗時最長的審批事項，嚴重制約了項目整體實施進度。同時，由于政策性審查難以滿足進件要求、設計質量低下需多輪整改復審、整體報審要求無法滿足大型項目分段審查訴求等多層次因素的存在，進一步加劇了審圖耗時延長方面的矛盾。

二是技術審查尺度不統(tǒng)一，個別審查人員“水平不高架子高”，制度缺失技術爭議解決機制。除《房屋建筑和市政基礎設施工程施工圖設計文件審查管理辦法》第十一條規(guī)定的技術審查內(nèi)容外，審圖機構審查人員目前還普遍存在將技術審查內(nèi)容擴大、審查標準和尺度不統(tǒng)一、審查人員夾雜個人看法和優(yōu)化性建議、過度審查等現(xiàn)象，嚴重影響了勘察設計機構正常工程勘察設計的開展。據(jù)統(tǒng)計，對于近半數(shù)項目的施工圖審查意見，各方都會存有異議，在整改復審過程中，審圖機構又具有絕對的判定權，這種技術“一言堂”的做法，有違施工圖審查制度設立的初心。

三是“多審合一”執(zhí)行不徹底，形式化的物理合并，并未實現(xiàn)服務效率的顯著提升。2018年，國務院辦公廳印發(fā)《關于開展工程建設項目審批制度改革試點的通知》 （國辦發(fā)〔2018〕33號）提出“將消防設計審核、人防設計審查等技術審查并入施工圖設計文件審查”。2018年底，住建部在新修訂的《房屋建筑和市政基礎設施工程施工圖設計文件審查管理辦法》中新增了“消防安全性、人防工程（不含人防指揮工程）防護安全性”等施工圖審查內(nèi)容要求，但地區(qū)內(nèi)“聯(lián)審”做法卻相對形式化，圖紙審查僅形式上由一個窗口進件，實則還是分多部門審查，存在審查邊界和責任不清、重復審查或出現(xiàn)真空區(qū)等問題。復審和技術爭議也是由多部門各自處理，建設單位“多跑腿”問題并未得到實質性解決。

主要改革措施

弱化政策性審查，將施工圖技術審查前置

在施工圖審查受理環(huán)節(jié)，通過采取告知承諾制，取消對《工程規(guī)劃許可證》的要件要求，將施工圖審查事項從行政審批關鍵路徑中移除。項目建設單位在規(guī)劃方案穩(wěn)定并主動申請簽署告知承諾書后即可報審施工圖，通過弱化這一政策性審查要求，使施工圖技術審查與項目規(guī)劃許可手續(xù)實現(xiàn)并行辦理。在項目施工圖技術性審查通過、領取《施工圖審查合格書》時，核查工程規(guī)劃許可指標，如有小范圍不一致情況，由建設單位按承諾要求在現(xiàn)場施工前以設計變更形式作出修正。

縮小并嚴格規(guī)范技術審查內(nèi)容

縮小施工圖技術審查內(nèi)容，要求施工圖審查人員不得過分干預工程勘察設計。對于施工圖設計文件中未違反工程建設強制性條文、未違反各級建設行政主管部門發(fā)布的施工圖審查要點、不直接影響安全及設計深度的問題，審圖人員不得作為技術審查內(nèi)容，由勘察設計機構自行承擔設計質量主體責任。審圖機構不得隨意擴大技術審查范圍，審查人員不得提出超出審查范圍及無規(guī)范依據(jù)的個人看法和設計優(yōu)化性審查意見。

推動“聯(lián)審”往“一體化”轉變

將消防設計審查、人防設計審查實質性地并入施工圖設計文件審查，在前期開展“多圖聯(lián)審”的基礎上，由審圖機構通過自主招聘具備人防工程施工圖審查資格的審圖人員、開展現(xiàn)有審圖人員人防工程防護安全性與消防安全性審查培訓、開發(fā)一體化數(shù)字審圖平臺、技術審查結論多部門采信等方式，實現(xiàn)多圖實質性融合及不見面在線審圖服務，實現(xiàn)由多部門“聯(lián)審”向審圖機構“一家受理、一家審查、一家發(fā)證、一家解決爭議并承擔責任”實質一體化的轉變。

推行分階段施工圖審查

基于工程建設的客觀實際，建立分階段進行施工圖審查的節(jié)點先期服務機制，對項目樁基等分階段開展技術審查工作，推動地下部分先行開工，利用地下工程實施期間細化完善上部主體設計與上部施工圖審查工作，實現(xiàn)項目開工進度與技術審查的“兩不誤”。

建立技術爭議溝通裁定機制

建立技術人員、審圖機構、行政主管部門三級技術爭議溝通裁定機制，審圖意見形成后，由審圖機構組織首輪意見溝通會。對于仍存爭議的問題，可通過行業(yè)專家會審、申請主管部門裁定的形式解決，確保項目建設單位、設計單位對審圖機構出具的審圖意見有暢通的申辯渠道，維護審圖工作的公平公正性。

改革階段性成效

南京江北新區(qū)施工圖審查改革實踐近一年來，取得的階段性成效主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

一是實現(xiàn)了圖紙技術審查“零”占用行政審批時長，項目開工時間可提前一個月以上。通過告知承諾方式取消《工程規(guī)劃許可證》要件后，施工圖技術審查實現(xiàn)與部分規(guī)劃階段事項同步開展，部分試點項目在《工程規(guī)劃許可證》頒發(fā)前就已通過施工圖技術審查，《工程規(guī)劃許可證》核發(fā)當天即可領取《施工圖審查合格證》，極大地縮減了項目審批時長。截至2020年上半年，南京江北新區(qū)27個改革試點項目工程規(guī)劃許可證頒發(fā)日期與施工圖審查合格書頒發(fā)日期間隔平均僅6個工作日，較改革前的33個工作日縮短近82%，項目開工時間得以大幅提前。

二是消防、人防技術審查實質性并入，變物理“聯(lián)審”為真正“一體化”。將消防、人防技術審查實質性并入施工圖審查，實現(xiàn)“進一家門、找一家人、辦一家事”，并將事項全流程數(shù)字化。建設單位由以前要對接多部門、多機構的審查方式，變?yōu)橹恍鑼右患覍張D機構，并可在線辦理全部事項，較改革前在人力、物力、時間等方面大幅減少了資源耗費，且實現(xiàn)了審圖與質安監(jiān)機構在線聯(lián)動開展工程質量監(jiān)管的新機制。新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，南京江北新區(qū)通過在線一體化審圖，實現(xiàn)了完全不見面審圖服務，成為助力復工復產(chǎn)的重要抓手之一。

三是開展樁基先行服務，助力項目更快一步開工。改革實踐以來，南京江北新區(qū)名醫(yī)中心、國際科技創(chuàng)新中心、國際會議中心、中心區(qū)地下空間等20余項建設項目，已通過樁基先行技術審查的形式先行開工，項目建設周期得以再進一步縮短。

四是無規(guī)范依據(jù)審查意見大幅減少，行業(yè)公正性在一定程度上有所提升。自縮小并規(guī)范技術審查范圍、建立爭議溝通裁定機制以來，施工圖審查意見中無規(guī)范依據(jù)的審查意見大幅減少，審圖機構累計主動組織技術溝通釋疑會約60余場次。對于個別項目釋疑后仍存爭議的情況，經(jīng)行業(yè)專家會審后也隨即得到解決，尚未遇到需向業(yè)務主管部門申請裁定的情況。這一多途徑、多方式的溝通、會審與裁定機制，在一定程度上提升了施工圖技術審查的公平公正性，也形成了審圖人員與勘察設計行業(yè)一線技術人員的前沿交流平臺，成為互相促進、助推行業(yè)技術提升的有效途徑。

反思與展望

根據(jù)制度變遷理論，制度變遷是制度供給與制度需求雙方共同作用的結果，制度變化變更是優(yōu)化的形式，取消與替換則是打破的結果表現(xiàn)，都是滿足在一定客觀背景條件下的改革路徑。當前，施工圖審查制度改革需準確分析制度供需雙方的核心訴求，準確認識地區(qū)勘察設計質量現(xiàn)狀與施工圖審查制度運行現(xiàn)狀，因地制宜，從保證勘察設計質量安全與國家工程建設標準規(guī)范得到有效執(zhí)行的角度，積極探索將施工圖審查去行政化，回歸技術審查制度的初心，維持制度的公益性與行業(yè)監(jiān)管屬性，不斷尋求與行政審批效能提升、勘察設計行業(yè)監(jiān)管形式之間的科學平衡。

南京江北新區(qū)施工圖審查改革實踐，是在現(xiàn)有法律法規(guī)框架內(nèi)從制度優(yōu)化角度進行的一次探索，在一定程度上能夠解決當前行業(yè)對審圖制度的爭議問題，但也同時產(chǎn)生了如規(guī)劃許可告知承諾后帶來的后期核查與變更、技術爭議裁定機制實施有效性等問題，有待進一步完善。此項改革實踐也并未改變制度的設定本質，施工圖審查制度的性質與定位、法律責任與監(jiān)管機制、對勘察設計行業(yè)的監(jiān)督與提升作用、制度成效的科學評判等，仍是改革的內(nèi)在推動力與更深層次問題，還有待進一步研究與探索。