我國(guó)第三方支付監(jiān)管體系研究

李雨欣 蘇州大學(xué)

一、引言

近年來(lái)，以支付寶為代表的第三方支付由于線(xiàn)上消費(fèi)、移動(dòng)支付的興起而得到了快速發(fā)展。在進(jìn)入審慎發(fā)展的3.0階段后，我國(guó)第三方支付領(lǐng)域總體上仍然保持著平穩(wěn)發(fā)展的態(tài)勢(shì)。從第三方移動(dòng)支付市場(chǎng)角度來(lái)看，根據(jù)艾瑞咨詢(xún)發(fā)布的《2020年中國(guó)第三方支付行業(yè)研究報(bào)告》的相關(guān)數(shù)據(jù)（如圖1所示），作為第三方支付中網(wǎng)絡(luò)支付業(yè)務(wù)的重要形式之一，我國(guó)第三方移動(dòng)支付的市場(chǎng)交易規(guī)模逐年攀升，從2013年的1.2萬(wàn)億元逐漸增長(zhǎng)至2019年的226.1萬(wàn)億元，不過(guò)在進(jìn)入審慎發(fā)展的3.0階段后，這一增長(zhǎng)率有所放緩，開(kāi)始進(jìn)入平穩(wěn)發(fā)展時(shí)期。從市場(chǎng)結(jié)構(gòu)角度來(lái)看，2020年第一季度的相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)第三方移動(dòng)支付市場(chǎng)的市場(chǎng)份額集中度相對(duì)較高。其中，支付寶和財(cái)付通分別占有55.4%和38.8%的市場(chǎng)份額，以絕對(duì)優(yōu)勢(shì)形成了第一梯隊(duì)；而其余諸如壹錢(qián)包（1.6%）、京東支付(1.0%)、聯(lián)動(dòng)優(yōu)勢(shì)（0.4%）、快錢(qián)（0.4%）、銀聯(lián)商務(wù)（0.2%）、蘇寧支付（0.2%）①等第三方支付企業(yè)共同形成了第二梯隊(duì)，不過(guò)也在各自的細(xì)分領(lǐng)域發(fā)力。

圖1：2013-2019年中國(guó)第三方移動(dòng)支付市場(chǎng)交易規(guī)模及同比增長(zhǎng)率

二、文獻(xiàn)綜述

第三方支付在為公眾提供方便快捷的支付方式的同時(shí)也有許多潛在的風(fēng)險(xiǎn)，并且消費(fèi)者權(quán)益也很容易受到侵害，因而對(duì)第三方支付進(jìn)行監(jiān)管是必不可少的。為此，國(guó)內(nèi)外學(xué)者圍繞第三方支付監(jiān)管體系進(jìn)行了系列探討。

從國(guó)外研究來(lái)看，Clemons等（2010）從信息系統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度研究，認(rèn)為第三方支付會(huì)隨著業(yè)務(wù)的發(fā)展而不斷創(chuàng)新，因而會(huì)持續(xù)挑戰(zhàn)現(xiàn)存的監(jiān)管體系，倒逼其不斷修改、完善以適應(yīng)自身發(fā)展步伐。Zack（2012）發(fā)現(xiàn)美國(guó)政府在對(duì)美國(guó)第三方支付機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查時(shí)，重點(diǎn)關(guān)注合規(guī)體系的完善以防范各種形式的消費(fèi)者欺詐行為。從國(guó)內(nèi)研究來(lái)看，雖然我國(guó)近年來(lái)從各個(gè)角度積極加大第三方支付監(jiān)管力度，但是現(xiàn)存監(jiān)管體系仍存在許多問(wèn)題亟待完善。第一，我國(guó)第三方支付作為金融科技的產(chǎn)物，會(huì)不斷引進(jìn)新技術(shù)來(lái)創(chuàng)新業(yè)務(wù)模式，而我國(guó)第三方支付監(jiān)管方面的法規(guī)政策的發(fā)展速度與之相比則較為滯后（劉澈等，2018）。第二，在沉淀資金的監(jiān)管方面，雖然《中國(guó)人民銀行辦公廳關(guān)于支付機(jī)構(gòu)客戶(hù)備付金全部集中交存有關(guān)事宜的通知》等文件的出臺(tái)要求備付金集中交存、統(tǒng)一監(jiān)管，且已經(jīng)從“直連”轉(zhuǎn)為“網(wǎng)聯(lián)”模式，但由于備付金概念狹窄、沉淀資金權(quán)屬不清、存管銀行協(xié)管不力及監(jiān)管體系不完整（黎四奇，2018）等原因仍然存在系列問(wèn)題，需要進(jìn)一步完善相關(guān)機(jī)制。第三，多個(gè)管理部門(mén)沒(méi)有形成監(jiān)管合力（李松濤和危懷安，2018），存在監(jiān)管重疊、監(jiān)管真空等現(xiàn)象（張稚敏，2020）也是我國(guó)產(chǎn)生第三方支付市場(chǎng)信息安全問(wèn)題的重要原因。

三、我國(guó)第三方支付監(jiān)管的現(xiàn)狀分析

（一）監(jiān)管主體

2010年6月中國(guó)人民銀行制定的《非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)為《辦法》）正式將第三方支付納入監(jiān)管體系中，首次明確了第三方支付機(jī)構(gòu)的法律性質(zhì)為非金融機(jī)構(gòu)，是第三方支付監(jiān)管歷程中的里程碑。

我國(guó)第三方支付的行政監(jiān)管部門(mén)是中國(guó)人民銀行及其分支機(jī)構(gòu)。中國(guó)人民銀行主要對(duì)第三方支付機(jī)構(gòu)的公司治理、業(yè)務(wù)活動(dòng)、內(nèi)部控制、風(fēng)險(xiǎn)狀況、反洗錢(qián)工作等方面進(jìn)行監(jiān)管，可以采取定期或不定期現(xiàn)場(chǎng)檢查和非現(xiàn)場(chǎng)檢查兩種方式。此外，作為第三方支付行業(yè)的自律組織，中國(guó)支付清算協(xié)會(huì)（PCAC）在監(jiān)管體系中發(fā)揮著重要的自律管理作用。協(xié)會(huì)積極維護(hù)第三方支付市場(chǎng)良好的競(jìng)爭(zhēng)秩序，推動(dòng)會(huì)員單位實(shí)現(xiàn)共同利益，努力防范化解支付清算領(lǐng)域各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)，為監(jiān)管第三方支付提供很好的助力效果。

（二）監(jiān)管內(nèi)容

借助制定及出臺(tái)的相關(guān)法規(guī)政策，我國(guó)現(xiàn)行的監(jiān)管體系從多方面對(duì)第三方支付展開(kāi)監(jiān)管。

第一，市場(chǎng)準(zhǔn)入及退出機(jī)制監(jiān)管。我國(guó)第三方支付機(jī)構(gòu)提供支付服務(wù)的前提是獲得由人民銀行批準(zhǔn)、頒發(fā)的《支付業(yè)務(wù)許可證》。通過(guò)頒發(fā)牌照這一市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻，人民銀行可以很好地控制第三方支付行業(yè)的機(jī)構(gòu)資質(zhì)，保障行業(yè)服務(wù)質(zhì)量。關(guān)于市場(chǎng)退出機(jī)制，同樣是由第三方支付機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng)、經(jīng)人民銀行批準(zhǔn)后交還牌照，從而退出第三方支付市場(chǎng)。此外，人民銀行為了維護(hù)市場(chǎng)秩序及消費(fèi)者利益也可以主動(dòng)責(zé)令符合規(guī)定情形的機(jī)構(gòu)停止業(yè)務(wù)甚至退出市場(chǎng)。人民銀行通過(guò)有效監(jiān)管第三方支付市場(chǎng)的準(zhǔn)入和退出機(jī)制，做好“看門(mén)人”角色，為合理維護(hù)市場(chǎng)秩序、調(diào)控市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、整肅市場(chǎng)面貌發(fā)揮了重要作用。

第二，資金及交易監(jiān)管。作為第三方支付機(jī)構(gòu)預(yù)收客戶(hù)的待付資金，客戶(hù)備付金一直以來(lái)都是滋生風(fēng)險(xiǎn)的溫床。一方面，為了抑制機(jī)構(gòu)違規(guī)占用挪用備付金的行為、維護(hù)消費(fèi)者利益，人民銀行推出“客戶(hù)備付金集中存管制度”。2019年1月14日后，客戶(hù)備付金100%集中交存至指定機(jī)構(gòu)專(zhuān)用存款賬戶(hù)。自此，第三方支付機(jī)構(gòu)依靠沉淀資金投資利息盈利的時(shí)代畫(huà)上了句號(hào)。另一方面，由于第三方支付機(jī)構(gòu)原先采用的直連銀行模式繞過(guò)了人民銀行的清算系統(tǒng)，造成第三方支付市場(chǎng)高度碎片化、大量交易資金游離于監(jiān)管范圍之外的現(xiàn)象，因而央行支付結(jié)算司發(fā)布通知，正式要求2018年6月30日之后第三方支付中涉及銀行賬戶(hù)的網(wǎng)絡(luò)支付業(yè)務(wù)全部要通過(guò)網(wǎng)聯(lián)平臺(tái)處理。網(wǎng)聯(lián)清算平臺(tái)的建立使第三方支付機(jī)構(gòu)的沉淀資金流向、交易往來(lái)數(shù)據(jù)均受到了有效的掌控和監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)支付資金清算的集中、規(guī)范、透明運(yùn)作，有力保障了客戶(hù)資金安全。

第三，賬戶(hù)實(shí)名與分類(lèi)監(jiān)管。為了有效抑制欺詐、套現(xiàn)、洗錢(qián)等類(lèi)似問(wèn)題，人民銀行要求2016年7月1日之后建立支付機(jī)構(gòu)分類(lèi)監(jiān)管指標(biāo)體系，要求將第三方支付機(jī)構(gòu)為客戶(hù)開(kāi)立的支付賬戶(hù)分為Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ三類(lèi)，同時(shí)建立健全客戶(hù)身份識(shí)別機(jī)制，對(duì)客戶(hù)實(shí)行實(shí)名制管理。Ⅰ類(lèi)賬戶(hù)、Ⅱ類(lèi)賬戶(hù)、Ⅲ類(lèi)賬戶(hù)的客戶(hù)實(shí)名驗(yàn)證強(qiáng)度逐漸上升。中國(guó)人民銀行根據(jù)支付機(jī)構(gòu)的評(píng)價(jià)計(jì)分及相關(guān)特殊情形，將支付機(jī)構(gòu)分為5類(lèi)11級(jí)。人民銀行根據(jù)第三方支付機(jī)構(gòu)的分類(lèi)結(jié)果及支付賬戶(hù)實(shí)名制情況對(duì)支付機(jī)構(gòu)及其相關(guān)業(yè)務(wù)實(shí)施差別化管理。

第四，行業(yè)自律監(jiān)管。為了配合中國(guó)人民銀行有效監(jiān)督、管理第三方支付，中國(guó)支付清算協(xié)會(huì)對(duì)第三方支付行業(yè)實(shí)施自律監(jiān)管。協(xié)會(huì)建立“支付機(jī)構(gòu)自律管理評(píng)價(jià)制度”以推動(dòng)第三方支付機(jī)構(gòu)建立自我評(píng)價(jià)、管理和約束機(jī)制，要求機(jī)構(gòu)根據(jù)企業(yè)內(nèi)部管理、履行會(huì)員義務(wù)、接受行業(yè)自律、踐行社會(huì)責(zé)任4項(xiàng)指標(biāo)每年向協(xié)會(huì)報(bào)送自評(píng)結(jié)果，并會(huì)開(kāi)辦自律評(píng)價(jià)工作培訓(xùn)班以幫助機(jī)構(gòu)做好相關(guān)工作。同時(shí)，協(xié)會(huì)也會(huì)對(duì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查以核實(shí)自評(píng)結(jié)果。該自評(píng)結(jié)果對(duì)人民銀行篩選出重點(diǎn)監(jiān)管對(duì)象、更好推進(jìn)分類(lèi)監(jiān)管具有重要的參考價(jià)值。

四、我國(guó)第三方支付監(jiān)管存在問(wèn)題及相關(guān)建議

（一）存在的問(wèn)題

正如北京金融科技研究院院長(zhǎng)謝平在“2019北京國(guó)際金融安全論壇”上所言：“對(duì)第三方支付機(jī)構(gòu)的監(jiān)管是我國(guó)金融科技監(jiān)管中最成功的案例②”，我國(guó)當(dāng)前在第三方支付監(jiān)管方面已取得了很大的進(jìn)步，但是仍存在系列問(wèn)題亟待解決。

第一，監(jiān)管法律體系不夠完善。一方面，盡管目前圍繞第三方支付領(lǐng)域出臺(tái)的法規(guī)政策從數(shù)量上看并不是很少，可是現(xiàn)存的第三方支付監(jiān)管法律體系主要是圍繞中國(guó)人民銀行發(fā)布的《辦法》，而這僅屬于部門(mén)規(guī)章，法律效力層級(jí)較低。一來(lái)部門(mén)規(guī)章在設(shè)定處罰措施等方面受到限制，使得第三方支付機(jī)構(gòu)的違法成本較低，監(jiān)管力度不足；二來(lái)部門(mén)規(guī)章難以有效推進(jìn)跨部門(mén)監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，監(jiān)管效率低下。另一方面，條文內(nèi)容不夠具體。許多文件對(duì)監(jiān)管內(nèi)容只進(jìn)行籠統(tǒng)表述，缺乏具體、明確的措施性規(guī)定。例如，在關(guān)于第三方支付市場(chǎng)退出機(jī)制方面的監(jiān)管規(guī)定中，《辦法》只是規(guī)定了機(jī)構(gòu)在違約違規(guī)后的吊銷(xiāo)牌照情況，但是機(jī)構(gòu)如何退出市場(chǎng)、退出后客戶(hù)信息等權(quán)益如何保障等均沒(méi)有明確、具體的規(guī)范，并且只對(duì)事后吊銷(xiāo)牌照這一角度進(jìn)行監(jiān)管約束顯然是不夠的，不能起到預(yù)防效果。

第二，持續(xù)性監(jiān)管力度有待加強(qiáng)。我國(guó)第三方支付機(jī)構(gòu)的支付牌照有效期為5年，且在有效期間并不需要接受重新審核，而美國(guó)在這方面的規(guī)定是每年都需要重新申請(qǐng)審核支付牌照，歐盟也是規(guī)定兩年重新審核一次。相對(duì)于第三方支付領(lǐng)域發(fā)展創(chuàng)新的速度而言，5年期限過(guò)長(zhǎng)，期間機(jī)構(gòu)資質(zhì)很有可能發(fā)聲較大變化，而這樣的監(jiān)管思路無(wú)法實(shí)施持續(xù)資質(zhì)能力認(rèn)定跟進(jìn)，因而在實(shí)踐中的監(jiān)管效力上會(huì)有所欠缺。此外，值得一提的是，我國(guó)在針對(duì)第三方支付機(jī)構(gòu)技術(shù)安全方面的監(jiān)管審查也僅是在頒發(fā)牌照時(shí)要求其提供技術(shù)安全證明或是在續(xù)牌時(shí)要求其進(jìn)行技術(shù)更新，而在5年的支付牌照有效期內(nèi)并不會(huì)持續(xù)督促機(jī)構(gòu)更新技術(shù)，這也會(huì)造成許多安全隱患。

第三，監(jiān)管能力不足?；ヂ?lián)網(wǎng)金融領(lǐng)域的創(chuàng)新型人才層出不窮，不斷驅(qū)動(dòng)著第三方支付向前發(fā)展。與之相比，監(jiān)管領(lǐng)域能夠準(zhǔn)確判斷、掌握第三方支付領(lǐng)域發(fā)展動(dòng)態(tài)與整體狀況的監(jiān)管人才數(shù)量并不充足，熟悉金融、科技、監(jiān)管知識(shí)的復(fù)合型人才稀缺，因而在某些情況下盡管制度層面有所約束，可實(shí)際監(jiān)管執(zhí)行中卻并不能百分之百達(dá)到預(yù)設(shè)要求。

（二）相關(guān)建議

針對(duì)我國(guó)第三方支付監(jiān)管上存在的問(wèn)題，本文提出如下建議：

第一，建立健全第三方支付領(lǐng)域的監(jiān)管法律體系。有效監(jiān)管的前提條件是有法可依，一個(gè)完善、健全的監(jiān)管法律體系才能推動(dòng)政府和行業(yè)更加有力、有效監(jiān)管，從而促進(jìn)第三方支付行業(yè)健康、持續(xù)發(fā)展。一方面，在未來(lái)各方面條件成熟后，可以逐步提高第三方支付領(lǐng)域核心監(jiān)管文件的法律效力層級(jí)，逐漸由當(dāng)前的部門(mén)規(guī)章過(guò)渡至國(guó)務(wù)院頒布相關(guān)的監(jiān)管行政法規(guī)以加強(qiáng)監(jiān)管的力度和效率。另一方面，做好現(xiàn)有規(guī)章政策的修訂工作，積極對(duì)不具體的條款內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化、明確，保障在監(jiān)管執(zhí)行過(guò)程中有據(jù)可循。

第二，加強(qiáng)持續(xù)監(jiān)管、常態(tài)審查機(jī)制。針對(duì)支付牌照的發(fā)放和重新審查期限，應(yīng)當(dāng)提高對(duì)第三方支付機(jī)構(gòu)資質(zhì)審查的頻率，通過(guò)持續(xù)性監(jiān)管機(jī)制實(shí)時(shí)篩選市場(chǎng)內(nèi)的現(xiàn)存支付機(jī)構(gòu)，從而防范潛在風(fēng)險(xiǎn)，降低出現(xiàn)重大問(wèn)題的概率，持續(xù)保障市場(chǎng)秩序。同時(shí)，鑒于網(wǎng)絡(luò)技術(shù)更新?lián)Q代之快，應(yīng)當(dāng)每年更新技術(shù)安全指標(biāo)，督促機(jī)構(gòu)硬件、軟件持續(xù)升級(jí)以抵御網(wǎng)絡(luò)外部攻擊等安全威脅，并對(duì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行安全合規(guī)性常態(tài)審查，制定相應(yīng)的懲處措施，從而更好地防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)金融消費(fèi)者的合法權(quán)益。

第三，著力提高第三方支付監(jiān)管能力。有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)注重培養(yǎng)復(fù)合型監(jiān)管人才：首先，部門(mén)內(nèi)部要加強(qiáng)對(duì)職員監(jiān)管業(yè)務(wù)知識(shí)的培訓(xùn)，注重金融、科技等多領(lǐng)域知識(shí)的學(xué)習(xí)；其次，建立業(yè)務(wù)能力考核機(jī)制，定期測(cè)試職員的業(yè)務(wù)能力和執(zhí)法水平；再次，加強(qiáng)配套獎(jiǎng)懲制度的建設(shè)；最后，在招聘過(guò)程中更加注重對(duì)復(fù)合型人才的錄用，吸引更多優(yōu)秀人才加入監(jiān)管隊(duì)伍。

五、結(jié)語(yǔ)

以支付寶為代表的第三方支付近年來(lái)發(fā)展態(tài)勢(shì)良好，相應(yīng)的監(jiān)管體系也在日漸完善。中國(guó)人民銀行和中國(guó)支付清算協(xié)會(huì)在多方面均發(fā)揮了重要的監(jiān)管作用。然而，當(dāng)前的第三方支付監(jiān)管體系中仍存在諸多問(wèn)題，因此仍然需要進(jìn)一步有針對(duì)性地加強(qiáng)、完善，更好地做好監(jiān)管工作以推動(dòng)我國(guó)第三方支付健康、持續(xù)發(fā)展。

注釋?zhuān)?/p>

①艾瑞咨詢(xún)《2020Q1&2020Q2e中國(guó)第三方支付市場(chǎng)數(shù)據(jù)發(fā)布報(bào)告》。

② 來(lái)源：中國(guó)支付清算協(xié)會(huì)官網(wǎng)“行業(yè)聚焦”欄目。