淺談“制造強國”戰(zhàn)略下減稅降費改革之路

熊金 廣西大學商學院

在世界各國經(jīng)營了2008年的次貸危機后，各國又紛紛開始重新意識到制造業(yè)在國民經(jīng)濟中的重要地位，開始高度重視制造業(yè)的發(fā)展。以智能制造為主導的“工業(yè)4.0”被制造業(yè)大國德國趕在各國之前提出。隨后世界其他國家也不甘屈居人后，例如美國制定了“先進制造業(yè)國家戰(zhàn)略計劃”，日本發(fā)出了“產(chǎn)業(yè)復興計劃”、 英國提出了“工業(yè)2050戰(zhàn)略”，法國提出了“新工業(yè)法國”等。未來大國角逐比賽中制造業(yè)的競爭比較成為關(guān)鍵。為實現(xiàn)加快建設制造強國的目標，我國提出實施《中國制造2025》記錄在十三五整體規(guī)劃綱要中。但是由于稅收過高、勞動力價格上升、生產(chǎn)經(jīng)營成本加大和資源環(huán)境約束等諸多因素，我國與歐美等工業(yè)化國家相比，綜合成本優(yōu)勢正在逐漸消失。企業(yè)所得相對政府所得過高( 如各類稅收、行政性收費等) 而被削弱了，這毫無疑問會變?yōu)槠髽I(yè)負擔加重的主要原因。因而與各國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型并行的是各國稅制改革，美國稅改方案在2017年12月通過，毫無疑問特朗普總統(tǒng)提出減稅和放松監(jiān)管等措施在進一步降低本來中國制造業(yè)具有的成本優(yōu)勢方面起了作用。

在各國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與減稅浪潮的雙重壓力下我國勞動密集型的制造業(yè)產(chǎn)業(yè)升級之路進行艱難。中國在全球制造業(yè)這個鏈條上起著中心作用，必須正視這場競爭，利用稅費改革這條路合理降低企業(yè)稅費成本，推動創(chuàng)新為我國制造業(yè)創(chuàng)造新的國際競爭優(yōu)勢。

一、現(xiàn)代制造業(yè)減稅降費改革的稅法理論依據(jù)

現(xiàn)代稅收原則包含了稅收效率原則、稅收中性原則、稅收適度原則，而我國近些年在逐步推進的“減稅降費”從理論上來說是切合這一理論內(nèi)涵的。稅收效率原則內(nèi)涵的最早來源是威廉·配第在《賦稅論》一書中提出的“稅收三原則”中的“簡便原則”和“節(jié)省原則”的基本含義。具體內(nèi)容包括提升稅收征管效率，減少對經(jīng)濟活動的干擾，降低稅收征收成本、實現(xiàn)資源優(yōu)化配置。而稅收中性原則最初可以在以亞當·斯密和大衛(wèi)·李嘉圖為代表的英國古典經(jīng)濟學派的學說中看到。具體是指國家征稅時，除了征收的稅額以外，盡量不要讓老百姓承擔其他額外的損失和經(jīng)濟負擔。稅收適度原則，則是辯證關(guān)系在稅收計量與社會經(jīng)濟發(fā)展之中的一種體現(xiàn)。在設計稅制時，要考慮基本滿足國家財政需要，但又不能使得稅負太重。當稅負超過民眾承受能力時，雖然增加了國家稅收收入，但是抑制了企業(yè)的發(fā)展能力，長遠發(fā)展會影響到整個社會的發(fā)展。當稅收分配過低時，會暫時減輕納稅人的負擔，使得宏觀經(jīng)濟暫時得以改善，但卻削弱了國家的整體發(fā)展。

申光軍（2016）認為在中國原有的高稅收狀態(tài)下減稅會對宏觀經(jīng)濟產(chǎn)生三方面的影響：一方面是減稅可以減少因稅收造成的價格扭曲，提高資源配置效率，從而促進經(jīng)濟增長; 另一方面是減稅可以刺激企業(yè)投資，促進創(chuàng)新，擴大總需求，緩解經(jīng)濟衰退時期的疲軟需求; 第三方面是稅收政策具有方向性強、調(diào)控容易的特點，是促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和縮小區(qū)域發(fā)展差距的重要手段。然后他通過實證檢驗發(fā)現(xiàn)減稅顯著提高了資本和勞動力的產(chǎn)出效率，尤其是對國有企業(yè)、東部地區(qū)和出口企業(yè)三者而言，增值稅有效稅率下降1%，資本產(chǎn)出率上升3.9%，勞動生產(chǎn)率提高5.5個百分點。減免增值稅將鼓勵企業(yè)增大固定資產(chǎn)投資力度，特別是生產(chǎn)經(jīng)營性投資，減稅1元則投資增加1.63元。結(jié)構(gòu)性減稅政策在刺激企業(yè)面向民營企業(yè)、中西部企業(yè)和非出口企業(yè)進行投資方面起到了較好的刺激作用。

二、國外制造業(yè)稅費改革趨勢

（一）降低企業(yè)所得稅率

2008年次貸金融危機之后，世界各國重新重視工業(yè)與制造業(yè)，實行再工業(yè)戰(zhàn)略，一連串的企業(yè)所得稅法改革被接二連三的實行，通過實施較低的稅率，減輕制造業(yè)企業(yè)的負擔，加快地方制造業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級的步伐。2016年年末英國政府宣布將企業(yè)所得稅20%的稅率逐步降至15%以下，爭取讓稅率處于世界主要經(jīng)濟體稅率的最低水平。2017年美國國會通過了一項調(diào)低聯(lián)邦企業(yè)所得稅稅率的法案，而匈牙利則更厲害直接將公司所得稅稅率從18%下調(diào)至9%，一躍變?yōu)闅W盟之中相關(guān)稅率最低的國家。根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，國際經(jīng)合組織在2000年至2017年17年間，發(fā)現(xiàn)35個成員國中34個成員國下調(diào)了企業(yè)所得稅稅率，而整體企業(yè)所得稅平均稅率從32.49%降至了24.18%，下降幅度為8.31%。

（二）增加創(chuàng)新技術(shù)的稅收激勵措施

西歐和美國等國家主要著眼于通過發(fā)展創(chuàng)新能力和增強高端制造業(yè)的全球競爭優(yōu)勢來振興本國的制造業(yè)，因此他們通過選擇加速折舊、研發(fā)成本加計扣除和稅收抵免等稅收優(yōu)惠措施鼓勵技術(shù)創(chuàng)新。自2012年1月1日起，加拿大為刺激并扶持制造業(yè)或加工業(yè)企業(yè)重組和轉(zhuǎn)型，實行一項措施即投資于制造業(yè)或加工類機器設備可臨時享受50%的直線加速資本成本補貼率。2014年，法國對新成立的創(chuàng)新型公司免征企業(yè)所得稅，規(guī)定合格研發(fā)費可以獲得30%的稅收抵免，巴西和新加坡則分別允許160%-200%和150-400%的研發(fā)費用加計扣除，日本則將研發(fā)費用抵免的最高比例提高到30%。2012年2月，美國公布的《總統(tǒng)企業(yè)所得稅改革框架》里談及為使成本扣除更加符合固定資產(chǎn)的使用的特殊性質(zhì)對資產(chǎn)經(jīng)濟折舊的折舊年限表進行了修改，以縮短資產(chǎn)的使用壽命;利用國內(nèi)生產(chǎn)活動的抵扣項目的改革，可以有效將制造業(yè)利潤所得的最高企業(yè)所得稅稅率降低到25%，先進的制造業(yè)活動甚至可以降得更低。而美國國會稅收聯(lián)合委員會還表示，將通過在2016年至2025年期間減少2280億美元的企業(yè)所得稅，鼓勵并允許企業(yè)設備加速折舊。

（三）實行稅收優(yōu)惠措施扶持中小制造企業(yè)

對于中小企業(yè)的所得稅美、法和匈牙利給予20%以下的低稅率優(yōu)惠。法國為創(chuàng)新型中小企業(yè)提供一般性研發(fā)稅收抵免，規(guī)定企業(yè)允許獲得高達40萬歐的創(chuàng)新產(chǎn)品稅收抵免。2009年為刺激本國中小制造企業(yè)加速折舊，德國通過上抬優(yōu)惠資格可享的最低額度門檻，使得適用范圍變大。韓國允許中小企業(yè)即可申請退稅也可以虧損回轉(zhuǎn)，以往年收益來彌補虧損;同時實行一項促進就業(yè)舉措，凡是中小制造企業(yè)每多一個工作崗位被設立則可抵免稅收1000萬韓元。另一方面，日本則允許從2009年起將虧損結(jié)轉(zhuǎn)，并將在未來幾年用收入的100%來彌補。

三、我國稅費改革措施

在我國的稅制結(jié)構(gòu)中四大主體稅種是增值稅、企業(yè)所得稅、消費稅和個人所得稅，其中增值稅屬第一大稅種，2017年我國稅收結(jié)構(gòu)如圖。中國在世界來看是算得上稅負較重的國家，過去征收除稅收外還有各類行政性費用與基金。在世界實行減稅的浪潮下，我國近些年減稅節(jié)奏也在平穩(wěn)向前。

（一）增值稅改革

2019年全國納稅總數(shù)15.7萬億元中出來1.04多億個人所得稅等小量稅種，超過93%的稅收基本上來源于對企業(yè)納稅。故而有企業(yè)家曾發(fā)表言論認為中國制造業(yè)稅費與利潤不協(xié)調(diào)，利潤極低而稅費成本很高。中國在2012年開始實施“營改增”試點至2016年5月全面實行營改增；撤廢13%的增值稅稅率，將稅率由原來的四檔變?yōu)槿龣n17%、11%和6%，該項舉措自2017年7月1日起實行。政府工作報告中提到“重點降低制造業(yè)、交通運輸業(yè)等行業(yè)的稅率”，制造業(yè)涉及范圍很廣，所以一旦降低稅率將極大釋放市場活力。因而增值稅稅率接著再降，從2018年5月1日起施行，把制造業(yè)等行業(yè)的增值稅稅率由原來的17%降為16%。這直接減輕企業(yè)稅負，有現(xiàn)金去增加自主研發(fā)的投資，推動行業(yè)創(chuàng)新。

（二）減低企業(yè)繳費成本

從2018年1月起，職工教育經(jīng)費稅前扣除不區(qū)分高新技術(shù)企業(yè)與一般企業(yè)限額統(tǒng)一，由2.5%上升到8%。省級以下不區(qū)分國稅地稅將其進行整合。這些措施簡化了納稅程序，進一步降低了我國行政事業(yè)性收費，直接減輕了企業(yè)負擔。

（三）實行直接稅收優(yōu)惠政策鼓勵創(chuàng)新

小微企業(yè)應納稅所得額低于限額100萬元可享受減半征收企業(yè)所得稅；企業(yè)新購入可得當年一次性稅前扣除優(yōu)惠的研發(fā)儀器設備單位價值從100萬元上限提至500萬元，該項政策在2018年1月至2020年12月三年里實行；高新技術(shù)企業(yè)和科技型中小企業(yè)自2018年1月起虧損結(jié)轉(zhuǎn)年限從5年變?yōu)?0年。創(chuàng)業(yè)投資和天使投資稅收優(yōu)惠政策試點范圍將擴大到全國，這是國家進一步加大鼓勵創(chuàng)新、支持創(chuàng)業(yè)力度的一個小信號。

四、 稅費改革面臨的挑戰(zhàn)及建議

（一）“減稅降費”空間有限

在舊的增長方式薄弱、新的增長模式尚未建立起來的關(guān)鍵轉(zhuǎn)型時期，宏觀經(jīng)濟基礎(chǔ)并不穩(wěn)固、下行壓力依舊很大。在供給側(cè)改革不斷深化的背景下，無論是穩(wěn)增長、轉(zhuǎn)變增長方式、調(diào)結(jié)構(gòu)，還是推進改革惠民，各領(lǐng)域新增支出需求都很大。在財政收入增速趨緩、剛性財政支出需求增加而非減少的情況下，可運行的“減稅降費”空間受到一定擠壓就變得有限。

（二）經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的調(diào)節(jié)效應還未充分顯現(xiàn)

由于高新技術(shù)企業(yè)早期產(chǎn)品研發(fā)周期長、利潤低，若著眼于企業(yè)所得稅進行優(yōu)惠或改革，對于企業(yè)減少負稅作用并不好。因此，“減稅”對提高企業(yè)效益和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整升級的作用并不是那么強勁。

（三）削減財政支出

鑒于當前宏觀經(jīng)濟下行壓力和政府無法擴展其他收入渠道的情況下，如果不削減政府支出，持續(xù)實施“減稅降費”政策可能會擴大財政赤字，導致政府債務進一步增加。因此，只有把“減稅降費”與政府減支掛鉤，才能保證進一步“減稅降費”的可持續(xù)性。一是削減因公出國（境）費、公務接待費和公務接待費的“三公”資金。二是完善政府投資項目各個階段管理，減少無效重復投資形成的財政資金浪費。

（四）健全民間資本參與的投融資機制

首先是完善民間資本進入政府投融資機制中，通過金融、土地優(yōu)惠等激勵創(chuàng)新的制度上，努力為民間資本參與政府投融資項目創(chuàng)造良好的投資環(huán)境。其次，按照實行PPP模式項目的實際情況和民間資本的具體資本規(guī)模和運作情況，政府和民間資本的投資組合的比例確定合適，有效保護政府和民間資本的合法權(quán)益。最后是政府要起到引領(lǐng)作用，鼓勵在新興產(chǎn)業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生等產(chǎn)業(yè)設立一批新的產(chǎn)業(yè)基金，切實幫助改善創(chuàng)業(yè)或新興企業(yè)融資困境。