大變局下的歐盟對非洲新戰(zhàn)略探析

趙雅婷

【關(guān)鍵詞】歐盟;非洲;歐非關(guān)系;大變局

【DOI】10.19422/j.cnki.ddsj.2020.08.009

目前歐盟與非洲關(guān)系是建立在2000年簽訂的《科托努協(xié)定》和2007年出臺的“歐非聯(lián)合戰(zhàn)略”的基礎(chǔ)之上的，[1]《科托努協(xié)定》將于2020年12月底到期，新協(xié)定正在談判中。與此同時，第六屆歐非峰會也將于2020年10月在布魯塞爾召開。2020年成為歐非關(guān)系的重要年份。時值百年未有之大變局，歐盟與非洲關(guān)系處于深刻調(diào)整之中，并面臨全新的挑戰(zhàn)。3月9日，歐盟委員會發(fā)布題為《對非洲全面戰(zhàn)略》（Towards a Comprehensive Strategy with Africa）的政策文件。這是繼2005年歐盟委員會推出《歐盟與非洲：走向戰(zhàn)略伙伴關(guān)系》（The EU and Africa： Towards a Strategic Partnership）后，歐盟第二份明確提及戰(zhàn)略的對非政策文件，標(biāo)志著歐盟非洲政策的重大調(diào)整。本文擬對大變局下歐盟新非洲戰(zhàn)略出臺的背景和特征進(jìn)行梳理，進(jìn)而分析該戰(zhàn)略存在的問題與局限，并對歐非關(guān)系的前景進(jìn)行展望。

歐盟調(diào)整對非政策：內(nèi)外壓力與變革下的身份重塑

當(dāng)今世界處于百年未有之大變局，大國戰(zhàn)略博弈全面加劇，國際體系和國際秩序深度調(diào)整，歐盟對外戰(zhàn)略的根基遭遇沖擊。與此同時，歐盟內(nèi)部危機(jī)四伏，合作與發(fā)展遭遇挑戰(zhàn)。非洲則在變局中不斷發(fā)展，自主性顯著增強(qiáng)，成為大國爭相合作的對象。歐盟對非政策的調(diào)整基于外部變化、內(nèi)部壓力和利益訴求三方面的深層考量。

一、 國際環(huán)境：百年變局動搖歐盟根基

百年未有之大變局下，舊的國際體系運(yùn)行步履維艱，新的國際體系尚未建立，地緣政治沖突加劇，全球化進(jìn)程受阻，歐盟遭遇全方位沖擊。

第一，多邊主義及其相關(guān)國際規(guī)則遭到破壞。歐盟自成立以來，一直是多邊主義的堅定支持者。在自身定位上，作為基于西方價值理念發(fā)展起來的國家聯(lián)盟，多邊合作機(jī)制是歐盟的身份根基。在外交上，歐盟及其成員國在多邊國際機(jī)構(gòu)（聯(lián)合國和世界銀行等）中發(fā)揮著重要影響，以此維系自身的國際影響力。在實踐中，歐盟利用多邊組織來處理影響其安全與繁榮的威脅，涉及諸如氣候變化、中東和非洲安全等多個方面。[2]毫無疑問，多邊主義的危機(jī)也是歐盟的危機(jī)。為此，德國總理默克爾在2019年慕尼黑安全會議上指出：“世界已四分五裂，但并沒有被摧毀。我們必須為歐洲而戰(zhàn)，為多邊主義而戰(zhàn)?！盵3]

第二，美國缺位導(dǎo)致跨大西洋關(guān)系受損。特朗普當(dāng)選美國總統(tǒng)后，奉行美國優(yōu)先的單邊主義政策，美國先后退出十多個國際公約和組織，成為全球化和多邊主義的最大破壞者。美國的“退群”行為亦對歐盟的安全、外交與貿(mào)易關(guān)系造成負(fù)面影響。缺少了美國的支持，歐盟的安全與防務(wù)存在漏洞，在世貿(mào)組織中不再風(fēng)光。新冠肺炎疫情蔓延下，特朗普政府對歐盟實施旅行禁令卻對英國差別對待的做法進(jìn)一步損害了跨大西洋伙伴關(guān)系。[4]歐盟已認(rèn)清現(xiàn)實，亟須發(fā)展可靠的地緣政治伙伴關(guān)系。

第三，中國發(fā)展帶來全新的觀念與模式。目前，中國已成為全球第二大經(jīng)濟(jì)體，其發(fā)展成就備受矚目，發(fā)展模式與經(jīng)驗吸引了眾多發(fā)展中國家。在中非合作中，中國秉持正確義利觀與真實親誠的理念，與非洲國家共建“一帶一路”，構(gòu)建中非命運(yùn)共同體。相較于西方發(fā)展援助附帶政治條件且低效，中國方式更受非洲國家歡迎，并切實推動了非洲發(fā)展。2019年，中非貿(mào)易額突破2000億美元，中國已連續(xù)11年成為非洲第一大貿(mào)易伙伴。[5]對此，歐盟深感在非洲的空間受到擠壓，焦慮情緒日益明顯。

二、 歐盟內(nèi)部：多重危機(jī)下的身份再定位

冷戰(zhàn)結(jié)束后，順應(yīng)國際格局的變化，歐盟以“規(guī)范性力量”自居，其中包含五個核心規(guī)范（可持續(xù)的和平、社會性的自由、共識性的民主、超國家的法治、相互關(guān)聯(lián)的人權(quán)）和四個次級規(guī)范（社會團(tuán)結(jié)、公平與反歧視、可持續(xù)發(fā)展、良好治理）。[6]“規(guī)范性力量”代表了歐盟的身份定位，亦界定了歐盟的對外政策，即在國際交往中突出強(qiáng)調(diào)歐盟核心價值理念，推廣歐洲規(guī)范，以此影響非歐盟國家的觀念，使歐盟在國際上產(chǎn)生規(guī)范性影響。然而，伴隨接踵而至的債務(wù)危機(jī)、難民危機(jī)、恐怖襲擊和英國“脫歐”，歐盟在經(jīng)濟(jì)、治理、安全以及信譽(yù)等多個層面皆遭重創(chuàng)。與此同時，在歐盟各項事務(wù)上，成員國存在明顯的利益分歧，一體化的吸引力持續(xù)下降。內(nèi)部失序亦反映在對外政策中。歐盟長期以“規(guī)范性力量”開展對外關(guān)系的路徑難以為繼，亟須尋找理想與現(xiàn)實的平衡點，在維護(hù)歐洲價值的同時，獲得更大的硬實力。

為此，追求“歐洲主權(quán)（或主權(quán)歐洲）”成為歐盟新的身份定位。歐洲對外關(guān)系理事會的報告提出，歐盟應(yīng)發(fā)展“戰(zhàn)略主權(quán)學(xué)說”，即從中美俄等大國手中恢復(fù)歐洲失去的主權(quán)，以一體化的力量提高成員國在地緣政治中獨立于外部力量的競爭力，實現(xiàn)自主決策，開展更有效的談判。[7]歐盟應(yīng)比以往任何時候都要團(tuán)結(jié)，通過規(guī)則與機(jī)構(gòu)改革，實現(xiàn)統(tǒng)一歐洲外交政策。[8]為更好地匹配這一戰(zhàn)略需求，馮德萊恩主政歐盟委員會后，歐盟新設(shè)地緣政治委員會（Geopolitical Commission），試圖在國際舞臺上憑借經(jīng)濟(jì)實力來追求更大的政治影響力。

三、 非洲因素：非洲自主性提升與歐盟對非洲訴求的變化

在經(jīng)歷20世紀(jì)80年代“失去的十年”和90年代“動蕩的十年”后，非洲進(jìn)入了快速發(fā)展期。目前，非洲形勢總體保持穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)逐步向好，聯(lián)合自強(qiáng)勢頭上升。伴隨實力的增強(qiáng)，非洲在外交中形成了具有自身特色的規(guī)范與價值，逐漸“用一個聲音說話”，自主性得到提升，主要體現(xiàn)在三個方面：一是在國際合作中，非洲主動開展同聯(lián)合國的合作，在能力建設(shè)與和平安全等方面獲得聯(lián)合國全方位的支持。在國際權(quán)力分配談判中，非洲國家主動敦促發(fā)達(dá)國家和原宗主國履行從援助到市場準(zhǔn)入等各領(lǐng)域問題上的承諾，[9]在同歐盟的不平等經(jīng)濟(jì)伙伴協(xié)定談判中，則明確提出反對意見。二是在發(fā)展戰(zhàn)略方面，從非洲發(fā)展新伙伴計劃到“2063年議程”的提出，非洲在探索自身發(fā)展道路上愈發(fā)成熟。三是在非洲和平安全建設(shè)中，非盟及次區(qū)域組織能夠秉持“以非洲方式解決非洲問題”，在處理內(nèi)部動亂和應(yīng)對外部干預(yù)時堅持原則、積極斡旋，取得顯著成效。

面對非洲實力與自主性的增強(qiáng)，歐盟對非洲的利益訴求亦產(chǎn)生變化，試圖通過發(fā)展歐非關(guān)系解決自身問題。在《科托努協(xié)定》和《歐非聯(lián)合戰(zhàn)略》框架下，歐盟希望全方位維護(hù)傳統(tǒng)勢力范圍，通過帶有政治導(dǎo)向的、安全—發(fā)展相關(guān)聯(lián)的援助政策促進(jìn)非洲和平與安全建設(shè)，并施加規(guī)范性影響，在非洲推廣西方民主制度和發(fā)展模式。為此，歐盟的非洲政策聚焦于和平與安全、人權(quán)民主良治、援助以及非洲發(fā)展。2007年以來的幾屆歐非峰會，議題雖有更新，但核心內(nèi)容變化不大。隨著內(nèi)外環(huán)境的變化，歐盟對非洲的利益訴求由外化的維護(hù)國際地位施加規(guī)范性影響，轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)化的維護(hù)本土安全、保護(hù)成員國的各項利益。這種轉(zhuǎn)變表現(xiàn)在多個方面：一是由于非法移民數(shù)量達(dá)到前所未有的高度，移民問題成為歐盟的優(yōu)先關(guān)注事項。[10]二是歐洲經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷，歐盟重新關(guān)注對非投資與貿(mào)易。三是氣候變化問題迫在眉睫，歐盟加大了對氣候與環(huán)境問題的投入。

歐盟對非洲新戰(zhàn)略的內(nèi)容與特點

為應(yīng)對國際變局，維護(hù)歐盟合法性，保護(hù)成員國利益，歐盟委員會于2020年3月發(fā)布了全新的非洲戰(zhàn)略。具體內(nèi)容包括五大合作領(lǐng)域：能源綠色轉(zhuǎn)型、數(shù)字化轉(zhuǎn)型、可持續(xù)增長和就業(yè)、和平與治理、移民和人員流動。為配合上述領(lǐng)域合作的開展，新戰(zhàn)略亦提出對非合作十項行動：通過切實遵守《巴黎協(xié)定》最大限度地提高綠色轉(zhuǎn)型的收益，最大程度地減少對環(huán)境的威脅;促進(jìn)非洲大陸的數(shù)字化轉(zhuǎn)型;大幅增加在環(huán)境、社會和財務(wù)方面可持續(xù)的投資，抵御氣候變化的影響，擴(kuò)大使用創(chuàng)新性融資機(jī)制，推動促進(jìn)區(qū)域和大陸經(jīng)濟(jì)一體化;支持非洲國家采取改善營商環(huán)境的政策和監(jiān)管改革舉措以吸引投資者，包括建設(shè)公平競爭的商業(yè)環(huán)境;快速增強(qiáng)非洲教育、知識和技能及科研創(chuàng)新能力，特別關(guān)注婦女和青年;通過結(jié)構(gòu)化和戰(zhàn)略性合作，調(diào)整和強(qiáng)化歐盟對非維護(hù)和平的努力，特別關(guān)注最為脆弱的地區(qū);將良治、民主、人權(quán)、法治和性別平等納入行動與合作范疇;綜合運(yùn)用人道主義、發(fā)展合作、和平與安全干預(yù)措施，確保有效應(yīng)對沖突和危機(jī);確保平衡、協(xié)調(diào)和全面的移民和人員流動伙伴關(guān)系;加強(qiáng)以聯(lián)合國為核心、基于規(guī)則的國際秩序和多邊體系。[11]歐盟對非新戰(zhàn)略為未來的歐非伙伴關(guān)系規(guī)劃了一份全面框架，促進(jìn)雙方實現(xiàn)共同目標(biāo)并應(yīng)對全球挑戰(zhàn)。此次歐盟對非戰(zhàn)略調(diào)整具有如下特征。

第一，歐盟內(nèi)外政策一致性增強(qiáng)，對非新戰(zhàn)略是歐盟委員會主席馮德萊恩施政綱領(lǐng)的重要內(nèi)容。馮德萊恩于2019年12月1日正式上任，她曾表示將建立一個強(qiáng)大而團(tuán)結(jié)的歐盟，在歐盟內(nèi)部推出“綠色新政”，在應(yīng)對氣候變化和發(fā)展數(shù)字化方面做出更多努力。歐盟的非洲戰(zhàn)略亦新加入并特別關(guān)注綠色轉(zhuǎn)型和數(shù)字化轉(zhuǎn)型，并指出以上將是未來歐非合作的主要目標(biāo)領(lǐng)域。[12]歐盟主要成員國在綠色和數(shù)字化轉(zhuǎn)型中有較強(qiáng)的技術(shù)優(yōu)勢，因此希望將內(nèi)外政策充分結(jié)合，以較低成本維持對非影響力，同時緩解內(nèi)部問題，促進(jìn)自身發(fā)展。

歐盟委員會主席馮德萊恩于2019年12月1日上任，曾表示將建立一個強(qiáng)大而團(tuán)結(jié)的歐盟，在歐盟內(nèi)部推出“綠色新政”，在應(yīng)對氣候變化和發(fā)展數(shù)字化方面做出更多努力。歐盟的非洲戰(zhàn)略亦新加入并特別關(guān)注綠色轉(zhuǎn)型和數(shù)字化轉(zhuǎn)型。圖為2020年1月31日，馮德萊恩在“歐洲的未來”主題新聞發(fā)布會上發(fā)言。

第二，非洲地位和重要性得到提升，歐盟傾向于同非洲發(fā)展大陸間的“平等伙伴關(guān)系”。歐盟新成立的“地緣政治委員會”認(rèn)識到，如果歐盟希望成為全球政治的真正參與者，它需要制定強(qiáng)有力且統(tǒng)一的外交政策，對其具有競爭力的地區(qū)加強(qiáng)關(guān)注，深化合作，并注重發(fā)展落后于其他大國的領(lǐng)域，非洲就是最佳選擇。[13]長期以來，歐非關(guān)系囿于“援助者—受援者”模式，通過在援助中附加政治條件干涉非洲國家內(nèi)政，致使非洲國家對歐盟及其成員國“家長式”的行事作風(fēng)頗為不滿，雙邊關(guān)系發(fā)展受限。為此，以馮德萊恩為首的歐盟委員會提出同非洲發(fā)展“平等伙伴關(guān)系”，試圖改善非洲對歐盟的固有印象?！捌降然锇殛P(guān)系”的概念并不新穎，早在2007年《歐非聯(lián)合戰(zhàn)略》推出時已被提出，但缺乏強(qiáng)有力的實際行動。[14]目前，歐委會希望在多邊主義層面深化與非盟的合作，“平等伙伴關(guān)系”的推進(jìn)將是雙邊關(guān)系能否獲得實質(zhì)改善的核心因素。

第三，歐盟對非洲新戰(zhàn)略更加務(wù)實，經(jīng)貿(mào)合作地位提升，政治導(dǎo)向看似弱化實則更加隱蔽。歐盟調(diào)整對非政策的背后是歐盟作為超國家行為體政治經(jīng)濟(jì)實力與國際政治影響力逐漸走弱的無奈。在當(dāng)前歐盟面臨內(nèi)憂外患，自身認(rèn)知遭遇挑戰(zhàn)的情況下，其已無力維持傳統(tǒng)的對非政策，趨向務(wù)實是必然結(jié)果。新戰(zhàn)略以歐盟自身發(fā)展重點為出發(fā)點，確定了對非政策的優(yōu)先領(lǐng)域。具體表現(xiàn)在：一是經(jīng)貿(mào)合作得到重點關(guān)注，歐盟試圖以市場力量強(qiáng)化在非洲的地緣政治影響。從文件內(nèi)容看，合作領(lǐng)域的前三項與十項行動的前五項均屬于經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域。雖然經(jīng)貿(mào)合作一直是歐非關(guān)系的重要領(lǐng)域，但此前歐非經(jīng)濟(jì)伙伴協(xié)定談判進(jìn)展緩慢，且歐盟對非政策更多關(guān)注高政治領(lǐng)域。通過此次戰(zhàn)略調(diào)整，歐盟希望以其市場體量與技術(shù)優(yōu)勢增強(qiáng)對非影響。二是政治導(dǎo)向逐步弱化，但重要性不減，將以更隱蔽的方式出現(xiàn)在對非政策中。自2014年歐非峰會以來，歐盟對人權(quán)、民主和良治等政治導(dǎo)向的強(qiáng)調(diào)便開始弱化，到2017年峰會更是將人權(quán)和民主等隱藏在和平、安全與良治的合作框架下。[15]此次對非新戰(zhàn)略也反映出歐盟對規(guī)范性外交的直接追求下降，轉(zhuǎn)而關(guān)注解決自身問題。未來歐盟附加政治條件的行為將變得更加隱蔽。

自2014 年歐非峰會以來，歐盟對人權(quán)、民主和良治等政治導(dǎo)向的強(qiáng)調(diào)便開始弱化，到2017 年峰會更是將人權(quán)和民主等隱藏在和平、安全與良治的合作框架下。圖為2017年11月30日，在科特迪瓦阿比讓，時任歐盟委員會主席容克（右一）、非盟輪值主席、幾內(nèi)亞總統(tǒng)孔戴（右二）、歐洲理事會主席圖斯克（左二）與非盟委員會主席法基（左一）出席歐非峰會閉幕后的新聞發(fā)布會。

歐盟對非洲新戰(zhàn)略的問題與局限

歐盟對非洲新戰(zhàn)略充分反映出百年變局下歐盟為克服身份困境、維持國際影響所作出的巨大調(diào)整與努力。然而，該戰(zhàn)略依然存在諸多問題與局限。

第一，非洲新戰(zhàn)略雖展現(xiàn)了政治雄心，但幾乎每一項合作領(lǐng)域都存在問題，諸多目標(biāo)缺乏明確且有資金支持的行動。歐盟對非洲新戰(zhàn)略明確了歐非雙方的共同利益，包括發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)、改善商業(yè)環(huán)境、推進(jìn)教育等八項內(nèi)容，幾乎覆蓋了雙邊關(guān)系的各個領(lǐng)域。新戰(zhàn)略看似宏大而美好，實則存在諸多隱患。例如，綠色轉(zhuǎn)型在歐盟內(nèi)部便引起了較大爭議（波蘭等對傳統(tǒng)能源產(chǎn)業(yè)依賴較強(qiáng)的國家對此表示抵制），而且鑒于非洲正處于工業(yè)化起步階段，綠色經(jīng)濟(jì)并非當(dāng)前迫切需求，該議題恐長期停留在文件共識層面;數(shù)字轉(zhuǎn)型合作缺乏明確的計劃，弱勢群體獲得數(shù)字化服務(wù)的權(quán)利無法保障，同時在非洲快速推行電子政務(wù)合作也是不切實際的;[16]通過私人領(lǐng)域的投資以促進(jìn)增長和就業(yè)的舉措存在困難，非洲最不發(fā)達(dá)國家（LDCs）幾乎無法募集到所需資金。同時，飽受詬病的分區(qū)域經(jīng)濟(jì)伙伴協(xié)定（EPAs）推進(jìn)困難，面對非洲大陸自貿(mào)區(qū)（AfCFTA）的成立，歐盟對非貿(mào)易合作亟須新的突破。此外，新戰(zhàn)略最大的問題是歐元區(qū)整體經(jīng)濟(jì)疲軟以及英國“脫歐”帶來100億歐元的資金缺口使歐盟2021—2027的多年度財政框架（MFF）談判存在較大分歧，對非相關(guān)政策與行動必將受到資金短缺的影響。

第二，非洲新戰(zhàn)略提出的合作與行動以歐洲為中心，忽略了非洲國家的差異性，并且對非盟與成員國關(guān)系的認(rèn)知存在偏差，歐非雙邊合作難有實質(zhì)進(jìn)展。對非政策的歐洲中心主義，一方面，體現(xiàn)在歐盟提出的五項優(yōu)先合作領(lǐng)域?qū)?nèi)為配合歐委會新政，對外則為維護(hù)歐盟利益，對非洲的需求和利益并沒有深入思考，也沒有顧及非盟54個成員國巨大的差異性。提出綠色轉(zhuǎn)型合作是為配合歐盟計劃到2050年成為第一個實現(xiàn)“碳中和”的大陸;提出數(shù)字化轉(zhuǎn)型、可持續(xù)增長與就業(yè)則為助推歐盟引領(lǐng)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，帶動經(jīng)濟(jì)增長，以市場力量繼續(xù)推行歐盟規(guī)范;而安全和移民問題則關(guān)乎歐洲大陸的穩(wěn)定。以上種種都沒有提及非洲國家間的發(fā)展差異。另一方面，歐盟在處理對非關(guān)系中，以歐洲中心主義審視非洲，對非洲的認(rèn)知存在偏差與誤區(qū)。盡管歐盟和非盟的結(jié)構(gòu)看起來相似，但歐洲和非洲一體化的發(fā)展方式卻存在本質(zhì)差異。非洲一體化從根本上建立在進(jìn)行協(xié)商的政府間邏輯基礎(chǔ)上，因此非盟的決議在實施中需協(xié)調(diào)成員國的優(yōu)先事項與次區(qū)域動態(tài)。[17]而歐洲更習(xí)慣于這樣理解：非盟是得到非洲國家授權(quán)的超國家組織，會根據(jù)已簽署的協(xié)議直接代表非洲開展行動。認(rèn)知偏差導(dǎo)致歐非伙伴關(guān)系設(shè)定的諸多合作目標(biāo)難以得到有效落實。在非洲新戰(zhàn)略中，歐盟依然更傾向于同非盟建立合作關(guān)系，對于非盟及其成員國之間的利益差異問題沒有提出解決辦法。

第三，非洲新戰(zhàn)略仍努力維護(hù)西方模式，“真正平等伙伴關(guān)系”難以實現(xiàn)。此次歐盟調(diào)整對非戰(zhàn)略并反復(fù)強(qiáng)調(diào)非洲的重要性，確實為歐非關(guān)系帶來了新內(nèi)容與新契機(jī)。但歸根結(jié)底，政策的實質(zhì)依然是維護(hù)西方模式對非洲的影響。對非關(guān)系中的西方模式建立在官方發(fā)展援助體系與西方價值體系基礎(chǔ)之上。多年來，歐盟通過帶有政治導(dǎo)向的發(fā)展援助，控制著非洲國家的公共服務(wù)領(lǐng)域，并影響著受援國政策的制定，還在西方價值觀下培養(yǎng)了一批非洲的政治精英，增強(qiáng)了歐盟的軟實力。[18]盡管近幾年政治導(dǎo)向的重要性下降，但其背后所代表的歐洲規(guī)范、價值以及模式并不會被歐盟輕易放棄。馮德萊恩提出“技術(shù)主權(quán)”概念，認(rèn)為這是歐洲必須具有的能力，即必須根據(jù)自己的價值觀并遵守自己的規(guī)則來做出自己的選擇。[19]在非洲新戰(zhàn)略中，歐盟試圖通過以技術(shù)優(yōu)勢制定國際行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，通過與非洲進(jìn)行數(shù)字化轉(zhuǎn)型合作繼續(xù)輸出歐盟的規(guī)范與價值。由此可見，歐盟對非政策的核心思想并沒有發(fā)生本質(zhì)變化，發(fā)展歐非伙伴關(guān)系仍要在歐盟主導(dǎo)之下。在當(dāng)前歐非實力依舊懸殊的情況下，歐盟提出的“真正平等伙伴”無從談起，新戰(zhàn)略的效果將大打折扣。

歐非關(guān)系的前景展望

馮德萊恩領(lǐng)導(dǎo)的歐委會憑借其“地緣政治野心”，試圖將歐盟定位為多邊領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)者，并建立必要的政策工具，更加公開地捍衛(wèi)歐洲利益。新的定位與外交也意味著歐盟正在尋找盟友，并尋求鞏固已經(jīng)建立的伙伴關(guān)系。發(fā)展同非盟及其成員國的伙伴關(guān)系就包括在其中。當(dāng)前歐盟已推出全新對非戰(zhàn)略，未來歐非關(guān)系將呈現(xiàn)如下發(fā)展趨勢。

一是針對歐盟提出的五大合作領(lǐng)域，歐非在貿(mào)易投資與和平安全方面的合作將進(jìn)一步深化。在貿(mào)易投資和就業(yè)領(lǐng)域，雙方在增加對非投資、開展貿(mào)易、促進(jìn)就業(yè)與可持續(xù)發(fā)展方面有共同利益。馮德萊恩支持非洲大陸自貿(mào)區(qū)建設(shè)，希望達(dá)成歐非大陸之間的自由貿(mào)易協(xié)定。此外，歐非在經(jīng)貿(mào)投資領(lǐng)域都有較強(qiáng)的政治合作意愿。除了促進(jìn)非洲自貿(mào)區(qū)的發(fā)展，從根源上協(xié)助解決移民問題外，歐盟還可以在同其他域外大國的競爭中爭取籌碼。4月24日，歐盟外交和安全政策高級代表何塞·博雷利發(fā)表了題為《后疫情時代的世界已經(jīng)到來》的文章，其中明確提出了對當(dāng)前歐盟及其成員國依賴中國制造而引發(fā)的擔(dān)憂。他指出應(yīng)重新配置生產(chǎn)活動，促進(jìn)供應(yīng)來源多樣化，并縮短供應(yīng)距離。[20]歐盟可能向非洲轉(zhuǎn)移更多相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈，推動歐非經(jīng)貿(mào)合作的進(jìn)一步發(fā)展。和平與安全一直是歐非合作的重點領(lǐng)域。歐盟支持非盟和平與安全架構(gòu)建設(shè)，通過非洲和平基金（APF）促進(jìn)非洲和平與穩(wěn)定，并取得了一定成效。非盟“2063年議程”第一個十年計劃中，“消弭槍聲（Silencing the Guns）”是2020年的緊要議題。[21]歐非雙方有較強(qiáng)的政治意愿推進(jìn)合作。

二是移民問題將是影響未來歐非關(guān)系的重要議題，但在近期達(dá)成共識的可能性較低。移民問題在歐非關(guān)系中的話語從“移民—發(fā)展”向“移民—安全”關(guān)聯(lián)轉(zhuǎn)變。[22]雙方雖均認(rèn)同議題的緊迫性與重要性，但存在嚴(yán)重分歧。歐盟意在制定更加嚴(yán)格的移民管控條款，利用援助條件與經(jīng)濟(jì)投資等方式促使非洲國家加強(qiáng)邊境管控，并接收歐盟遣返的非法移民。此舉遭到非洲國家的強(qiáng)烈反對，他們希望歐盟提供更多的援助并拿出切實的舉措推動真正意義上的發(fā)展，從而在根源上解決移民問題。未來歐盟和非洲需要將短期管控轉(zhuǎn)變?yōu)殚L期合作以共同應(yīng)對移民問題，并就正常人員流動與非法移民等問題實行分類處理與解決。然而，歐非雙方必將在移民問題上存在長期博弈。

三是受新冠肺炎疫情沖擊，歐盟在非影響力或?qū)⑾陆?，歐非關(guān)系的不確定性增強(qiáng)。非洲新戰(zhàn)略是新冠肺炎疫情全球大流行之前歐盟發(fā)布的最后一個外交戰(zhàn)略文件。當(dāng)前疫情全球蔓延將使歐非關(guān)系發(fā)生變化。首先，新冠肺炎疫情使歐盟的行動能力遭到空前質(zhì)疑與挑戰(zhàn)，這將間接削弱歐盟在非洲的影響力。目前，非洲呼吁國際社會提供1000億美元的經(jīng)濟(jì)救助計劃，并適當(dāng)減免其債務(wù)。歐盟于4月8日決定將32.5億指定用途的歐元投入非洲（撒哈拉以南非洲20.6億、北非11.9億），歐洲可持續(xù)發(fā)展基金（EFSD）將提供14.2億歐元貸款。[23]這些資金均來自歐盟本年度已有預(yù)算，且附加了諸多限制條件，與非洲的需求仍有較大差距，這將使非洲進(jìn)一步降低對歐盟的期待。其次，2020年度全球經(jīng)濟(jì)陷入衰退，歐盟各項預(yù)算將進(jìn)一步減少，非洲新戰(zhàn)略將更加缺乏資金支持。面對歐盟的抗疫表現(xiàn)與自顧不暇，非洲將更加獨立自主，以減少對西方的依賴，歐非雙邊關(guān)系的不確定性也將增加。再次，公共衛(wèi)生和數(shù)字化轉(zhuǎn)型間的合作將注入新動力。非洲新戰(zhàn)略中對公共衛(wèi)生的關(guān)注較少，目前的合作主要為抗擊疫情。如發(fā)展長遠(yuǎn)伙伴關(guān)系，該議題應(yīng)占據(jù)更加重要的位置。在數(shù)字經(jīng)濟(jì)方面，新冠肺炎疫情帶來的生活方式改變預(yù)示著未來數(shù)字化轉(zhuǎn)型有廣闊市場，加之非洲有龐大的年輕人口，雙方在該領(lǐng)域的合作需求將增加。

總之，面對國際大變局帶來的內(nèi)外壓力，歐盟重新進(jìn)行身份定位，決心追求“歐洲主權(quán)”。為適應(yīng)這一身份變化，歐盟提升對非關(guān)注度，發(fā)布對非洲新戰(zhàn)略，以期在新形勢下深化歐非伙伴關(guān)系，擴(kuò)大在非洲的地緣政治影響力。非洲新戰(zhàn)略繼續(xù)關(guān)注貿(mào)易投資、安全、治理以及移民等傳統(tǒng)領(lǐng)域，新增綠色轉(zhuǎn)型與數(shù)字化轉(zhuǎn)型，并將其作為未來伙伴關(guān)系的合作重點。在對非洲新戰(zhàn)略指引下，歐盟將與非盟及其成員國進(jìn)行協(xié)商與談判，爭取在新一屆歐非峰會中發(fā)布聯(lián)合聲明。毋庸諱言，未來非洲在歐盟對外戰(zhàn)略中將占據(jù)更加重要的地位，歐盟亦將運(yùn)用市場力量與技術(shù)優(yōu)勢堅定地維護(hù)西方模式，擴(kuò)展在非洲的軟實力。然而，受新冠肺炎疫情影響，歐盟在非洲的投入或?qū)⑾陆担瑲W非雙邊關(guān)系的前景將面臨新的不確定性。

（作者單位：中國社會科學(xué)院西亞非洲研究所）

（責(zé)任編輯：孟洪宇）

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[9] 周玉淵：《非洲世紀(jì)的到來？非洲自主權(quán)與中非合作論壇》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2017年版，第39頁。

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[12] Modern Diplomacy， “Explainer： Towards a Comprehensive Strategy with Africa，” March 12， 2020， https：//moderndiplomacy.eu/2020/03/12/explainer-towards-a-comprehensive-strategy-with-africa/.

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[16] Miriam-Lena Horn， “The EUs Africa strategy falls short，” April 1， 2020， https：//www.ips-journal.eu/regions/africa/article/show/the-eus-africa-strategy-falls-short-4196/.

[17] Alfonso Medinilla， “Chloe Teevan， Beyond Good Intentions： the New EU-Africa Partnership，” ECDPM， Discussion Paper， No.267， March， 2020， p.4.

[18] 程誠：《“一帶一路”中非發(fā)展合作新模式：“造血金融”如何改變非洲》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2018年版，第50頁。

[19] Ursula von der Leyen， “Shaping Europes digital future，” February 21， 2020， https：//moderndiplomacy.eu/2020/02/21/shaping-europes-digital-future/.

[20] Josep Borrel， “The Post-Coronavirus World is Already Here，” European Council on Foreign Relations Policy Brief， April 2020， pp.5-7.

[21] African Union Commission， “Agenda 2063： First Ten-Year Implementation Plan （2014-2023），” September， 2015， http：//agenda2063.au.int/en/sites/default/files/Agenda%202063%20Final%20revised%20First%20Ten%20Year%20Implementation%20Plan%2012%2010%2015.pdf.

[22] 金玲：“歐盟的非洲政策調(diào)整：話語、行為與身份重塑”，載《西亞非洲》2019年第2期，第48頁。

[23] Benjamin Fox， “EU unveils 15bn COVID rescue plan， but includes no new money，” April 9， 2020， https：//www.euractiv.com/section/africa/news/eu-unveils-e15bn-covid-rescue-plan-but-includes-no-new-money/.