特朗普政府的網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略

蔡翠紅 王天禪

【關(guān)鍵詞】特朗普政府;網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略;“美國優(yōu)先”;大國競爭;網(wǎng)絡(luò)空間治理

【DOI】10.19422/j.cnki.ddsj.2020.08.004

2017年特朗普執(zhí)政之初，基本沿襲了奧巴馬政府時期的網(wǎng)絡(luò)政策，如加快聯(lián)邦政府網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)升級、加強關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)以及國家網(wǎng)絡(luò)安全綜合能力等。然而，網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略作為美國國家安全戰(zhàn)略框架的重要組成部分，亦隨特朗普政府國家安全戰(zhàn)略的調(diào)整而經(jīng)歷了重大轉(zhuǎn)型和突破。在2018年9月發(fā)布的《國家網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略》中，[1]特朗普政府將維護(hù)美國在網(wǎng)絡(luò)空間中的優(yōu)勢與在科技生態(tài)中的影響力擺在了更突出的位置，并且在“美國優(yōu)先”與大國競爭思想的引導(dǎo)下對網(wǎng)絡(luò)空間政策進(jìn)行了全面調(diào)整。從后續(xù)的一系列網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略和政策行動中不難發(fā)現(xiàn)其日漸激進(jìn)的趨勢，這對網(wǎng)絡(luò)空間國際治理進(jìn)程和大國關(guān)系未來走向的影響不可小覷。為此，有必要對特朗普政府的網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略全面深入地進(jìn)行梳理，對其戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變的思想根源和驅(qū)動因素進(jìn)行分析，并判斷美國網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略調(diào)整造成的國際影響。

特朗普政府網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略的重心與特點

特朗普執(zhí)政以來，先后通過總統(tǒng)行政令、戰(zhàn)略文件、國防預(yù)算法案等政策文件對美國的網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略進(jìn)行重塑和調(diào)整。例如，特朗普政府突破奧巴馬政府對網(wǎng)絡(luò)行動邊界的劃定，將現(xiàn)實世界中大國競爭這一傳統(tǒng)安全問題引入網(wǎng)絡(luò)空間，并以此為由積極打造進(jìn)攻性網(wǎng)絡(luò)力量。具體來說，特朗普政府網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略的重心與特點主要可以歸納為以下四個方面。

一、加強網(wǎng)絡(luò)威懾和進(jìn)攻性網(wǎng)絡(luò)能力建設(shè)

早在2011年7月，美國國防部發(fā)布的首份《網(wǎng)絡(luò)空間行動戰(zhàn)略》就已將網(wǎng)絡(luò)空間視為與陸、海、空、天并列的美軍“行動領(lǐng)域”。[2]2017年9月通過的《2018財年國防授權(quán)法案》明確要求特朗普政府加強網(wǎng)絡(luò)和信息作戰(zhàn)、威懾和防御能力，并要求在網(wǎng)絡(luò)空間、太空和電子戰(zhàn)等信息領(lǐng)域發(fā)展全面的網(wǎng)絡(luò)威懾戰(zhàn)略。[3]由此，美國在網(wǎng)絡(luò)空間的行動方式開始發(fā)生激進(jìn)轉(zhuǎn)變。

美國網(wǎng)絡(luò)空間行動方式的轉(zhuǎn)變由三部政策文件推動完成。一是美國《國家網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略》。在“以實力求和平”的理念指導(dǎo)下，該戰(zhàn)略概述了美國政府將如何處理網(wǎng)絡(luò)問題的廣泛愿景，并強調(diào)對實施網(wǎng)絡(luò)攻擊的對象施加“迅速、代價高昂和透明的后果”的重要性。二是2018年版的《國防部網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略》。該戰(zhàn)略強調(diào)軍方應(yīng)當(dāng)“在威脅到達(dá)攻擊目標(biāo)之前”將其遏止，甚至可以采用“前置防御”（Defend Forward）的戰(zhàn)術(shù)來摧毀美國境外的“惡意網(wǎng)絡(luò)活動源頭”。[4]三是2018年8月由特朗普總統(tǒng)簽署的關(guān)于“美國網(wǎng)絡(luò)行動政策”的第13號國家安全總統(tǒng)備忘錄。[5]該備忘錄旨在簡化國防部發(fā)起進(jìn)攻性網(wǎng)絡(luò)行動的審批程序，使國防部長有權(quán)在緊急情況下立即發(fā)起網(wǎng)絡(luò)空間軍事行動。[6]上述三部政策文件扭轉(zhuǎn)了奧巴馬時期相對“克制”的網(wǎng)絡(luò)行動綱領(lǐng)。美國網(wǎng)絡(luò)力量的行動策略從主動防御轉(zhuǎn)變?yōu)椤扒爸梅烙?，即通過先發(fā)制人的網(wǎng)絡(luò)攻擊來威懾對手，并讓其他國家對美國的報復(fù)性網(wǎng)絡(luò)力量感到懼怕。[7]特朗普政府還賦予美國網(wǎng)絡(luò)力量在網(wǎng)絡(luò)行動領(lǐng)域更大的權(quán)限和行動范圍。美國國會中的兩黨委員會——網(wǎng)絡(luò)空間日光浴委員會（Cyberspace Solarium Commission）提出了“分層網(wǎng)絡(luò)威懾”（Layered Cyber Deterrence）的構(gòu)想，進(jìn)一步細(xì)化了在應(yīng)對包括中國、俄羅斯等戰(zhàn)略競爭對手和其他挑戰(zhàn)時應(yīng)采取的威懾手段。[8]這一公開的網(wǎng)絡(luò)威懾戰(zhàn)略體現(xiàn)了美國網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略一直以來的特點，即通過公開透明的戰(zhàn)略文件對敵對勢力的進(jìn)攻意愿進(jìn)行“戰(zhàn)略威懾”，從而降低其受到威脅和攻擊的可能，保護(hù)美國本土及網(wǎng)絡(luò)空間的安全。[9]

此外，特朗普政府在推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)實戰(zhàn)化方面也推出了一系列政策措施，并不斷加大對進(jìn)攻性網(wǎng)絡(luò)力量建設(shè)的投入。2017年8月，特朗普政府將原本隸屬于戰(zhàn)略司令部的網(wǎng)絡(luò)司令部升格為聯(lián)合作戰(zhàn)司令部，使之成為國防部下轄的十個聯(lián)合作戰(zhàn)司令部之一。網(wǎng)絡(luò)司令部在指揮權(quán)限和資源投入上獲得了大力支持，從規(guī)模上也得到了極大提升，組建了133支網(wǎng)絡(luò)任務(wù)部隊。此外，為支持網(wǎng)絡(luò)行動和開展網(wǎng)絡(luò)防御，美國陸軍于2017年8月啟動了史上最大規(guī)模的網(wǎng)絡(luò)空間后備力量動員工作，組建新的網(wǎng)絡(luò)特種部隊為網(wǎng)絡(luò)司令部提供關(guān)鍵支撐。[10]網(wǎng)絡(luò)作戰(zhàn)司令部成立后，積極參與多軍種的聯(lián)合演習(xí)以適應(yīng)戰(zhàn)場環(huán)境，在“多域戰(zhàn)”聯(lián)合作戰(zhàn)理念下配合其他軍種的作戰(zhàn)行動。[11]2019年7月，國防部發(fā)布2018年版《國家軍事戰(zhàn)略》概要，提出要實行“一體化軍事戰(zhàn)略”。[12]除傳統(tǒng)的陸、海、空之外，聯(lián)合部隊及指揮官也必須高度重視“網(wǎng)絡(luò)空間的多樣化”，為網(wǎng)絡(luò)部隊轉(zhuǎn)型提供宏觀思路。[13]在2020年2月特朗普向國會提交的《2021財年國防預(yù)算法案》中，2021年投入網(wǎng)絡(luò)空間領(lǐng)域的預(yù)算將高達(dá)98億美元，較2020年的96億美元有所增長。[14]值得注意的是，預(yù)算法案要求美軍必須將網(wǎng)絡(luò)作戰(zhàn)能力整合到聯(lián)合軍種的計劃和作戰(zhàn)中，以增強美軍的軍事優(yōu)勢。

二、強調(diào)國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施安全

特朗普上任后，繼承了奧巴馬政府時期的一系列網(wǎng)絡(luò)安全政策，如延長了奧巴馬政府針對關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的黑客入侵、重大拒絕服務(wù)攻擊、大規(guī)模經(jīng)濟(jì)黑客入侵、選舉系統(tǒng)黑客入侵等網(wǎng)絡(luò)攻擊的制裁行政令。[15]但與奧巴馬政府相比，特朗普政府在國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施安全方面的政策更為全面和深入。

2017年5月，特朗普總統(tǒng)簽署了題為“增強聯(lián)邦政府網(wǎng)絡(luò)與關(guān)鍵性基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)安全”的總統(tǒng)行政令。該行政令從關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)安全、聯(lián)邦政府信息系統(tǒng)安全和國家安全三個層面來制定相應(yīng)的網(wǎng)絡(luò)安全政策，拉開了美國全政府范圍內(nèi)的網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險評估和政策部署的序幕。根據(jù)該行政令，美國各個政府機構(gòu)都必須有效管理網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險并對自身的網(wǎng)絡(luò)安全工作負(fù)責(zé)。此外，行政令中強調(diào)要通過實現(xiàn)信息技術(shù)的現(xiàn)代化來加強聯(lián)邦計算機系統(tǒng)的安全。[16]

美國肆意指責(zé)一些國家對美國及其盟友發(fā)起網(wǎng)絡(luò)攻擊。圖為2018年7月14日，時任美國國土安全部長科斯特珍· 尼爾森在費城舉行的一場會議上重提“ 俄羅斯針對2016年美國總統(tǒng)選舉發(fā)動網(wǎng)絡(luò)攻擊”。

同時，特朗普政府在國土安全部設(shè)立了由部長直接領(lǐng)導(dǎo)的網(wǎng)絡(luò)安全與基礎(chǔ)設(shè)施安全局（CISA），專門負(fù)責(zé)保護(hù)美國本土基礎(chǔ)設(shè)施免受物理和網(wǎng)絡(luò)威脅，并協(xié)調(diào)各政府部門和私營部門之間的交流與合作。2019年9月公布的CISA首份《戰(zhàn)略愿景》（Strategic Intent）報告，強調(diào)該機構(gòu)將領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)全國公私部門開展包括風(fēng)險評估、應(yīng)急處置、復(fù)原力建設(shè)和長期風(fēng)險管理等方面的工作。自此，美國國內(nèi)的網(wǎng)絡(luò)安全事務(wù)，包括由私營部門負(fù)責(zé)和運營的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)安全都由國土安全部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和部署，形成自上而下、從聯(lián)邦到地方、從政府機構(gòu)到私營部門的全面覆蓋。值得一提的是，該機構(gòu)還將“中國、供應(yīng)鏈與5G”作為當(dāng)前的工作重點，稱“中國以及中國公司在包括5G技術(shù)在內(nèi)的供應(yīng)鏈中對美國構(gòu)成持續(xù)威脅”。[17]

三、以“泛網(wǎng)絡(luò)安全化”服務(wù)大國競爭

自特朗普政府2017年出臺《國家安全戰(zhàn)略》報告以來，“戰(zhàn)略競爭對手”的話語就出現(xiàn)在多個網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略文本和政策文件中。尤其是《國家網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略》《國防部網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略》兩份文件，不僅繼承了《國家安全戰(zhàn)略》對“戰(zhàn)略競爭對手”的定位，還進(jìn)一步將“競爭對手”作為目標(biāo)和對象，制定更為積極甚至激進(jìn)的應(yīng)對策略。例如，美國《國家網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略》就在經(jīng)濟(jì)繁榮和國家安全兩個層面都強調(diào)由“戰(zhàn)略競爭對手”造成的“威脅”：“在經(jīng)濟(jì)上，中國通過網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)間諜活動和知識產(chǎn)權(quán)盜竊使美國蒙受數(shù)萬億美元的損失?！盵18]同時，在安全上，肆意指責(zé)一些國家對美國及其盟友發(fā)起網(wǎng)絡(luò)攻擊。在當(dāng)前美國網(wǎng)絡(luò)安全政策實踐中，網(wǎng)絡(luò)安全不僅僅是大國競爭的一個領(lǐng)域，更成為美國在政治、經(jīng)濟(jì)、科技等其他領(lǐng)域開展大國競爭的手段。美國正通過將其他問題“泛網(wǎng)絡(luò)安全化”服務(wù)大國競爭。

第一，服務(wù)政治議題。美國通過在網(wǎng)絡(luò)安全議題上采取過度政治化的立場，將網(wǎng)絡(luò)安全作為抹黑和打壓競爭對手的政治籌碼和工具，如以黑客“干預(yù)大選”為借口對俄羅斯發(fā)起制裁。特朗普政府將中國作為“戰(zhàn)略競爭對手”后，這一方面的趨勢愈發(fā)明顯。美國國家安全顧問奧布萊恩（Robert C. OBrien）2020年6月在演講中妄稱“中國政府正隨意使用黑客技術(shù)來盜竊美國的商業(yè)和個人信息，并且他們同時動用了軍方和個人黑客”。他列舉了特朗普政府應(yīng)對中國的各種手段，如限制華為公司在美國的商業(yè)活動、將中國政府機構(gòu)和公司列入制裁名單、限制相關(guān)學(xué)生簽證等，并稱“將和盟國及伙伴國一起抵制中國共產(chǎn)黨對美國人民、美國政府和美國經(jīng)濟(jì)的操縱以及對美國主權(quán)的侵蝕”。[19]

第二，服務(wù)經(jīng)貿(mào)談判。美國將黑客攻擊和知識產(chǎn)權(quán)等問題作為對外貿(mào)易談判的標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容，以網(wǎng)絡(luò)安全問題博取談判籌碼。例如，在2017年《北美自由貿(mào)易區(qū)協(xié)定》（NAFTA）重新談判正式開啟之前，美國互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)在8月9日向美國貿(mào)易代表萊特希澤（Robert Lighthizer）及美國商務(wù)部長羅斯（Wilbur Ross）寫信，希望借助NAFTA重新談判的機遇，從北美地區(qū)開始重構(gòu)、整合現(xiàn)有國際網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)則體系，從而確保美國企業(yè)在數(shù)字貿(mào)易時代的利益。[20]在中美貿(mào)易談判過程中，美方也將一系列與網(wǎng)絡(luò)安全相關(guān)的議題納入其中，包括針對華為的禁令、網(wǎng)絡(luò)盜竊知識產(chǎn)權(quán)問題以及中國《網(wǎng)絡(luò)安全法》所涉及的數(shù)據(jù)本地化問題等。

第三，服務(wù)高科技領(lǐng)域大國競爭。美國以基礎(chǔ)設(shè)施安全為由出臺各種制裁和限制措施，打擊競爭對手的領(lǐng)軍企業(yè)和實體。例如，美國于2018年通過《美國出口管制改革法案》《外國投資風(fēng)險管理現(xiàn)代化法案》，在技術(shù)出口路徑上針對“新興與基礎(chǔ)技術(shù)”設(shè)置更為嚴(yán)苛的限制，從立法層面構(gòu)筑了技術(shù)出口和投資的高壁壘。[21]美國商務(wù)部以妨害美國的信息基礎(chǔ)設(shè)施和通信網(wǎng)絡(luò)安全為由將中國企業(yè)華為列入實體清單，限制美國企業(yè)對其出口產(chǎn)品與服務(wù)。2019年5月，特朗普總統(tǒng)發(fā)布《確保信息通信技術(shù)與服務(wù)供應(yīng)鏈安全》的行政令，該行政令授權(quán)商務(wù)部對特定國家和外國供應(yīng)商的電信產(chǎn)品及服務(wù)的交易活動實施禁止、暫緩或取消的措施。[22]2020年3月，特朗普總統(tǒng)簽署通過的《安全可信通信網(wǎng)絡(luò)法案》明確禁止聯(lián)邦資金用于采購華為、中興等被認(rèn)為“對美國國家安全構(gòu)成威脅”的企業(yè)生產(chǎn)的設(shè)備，以此保護(hù)美國的通信基礎(chǔ)設(shè)施。[23]

四、開展創(chuàng)新型網(wǎng)絡(luò)安全技術(shù)研發(fā)

2020年3月，美國國會網(wǎng)絡(luò)空間日光浴委員會發(fā)布最終報告，將美國當(dāng)前處于網(wǎng)絡(luò)空間大國競爭不利地位的原因歸結(jié)為網(wǎng)絡(luò)安全技術(shù)優(yōu)勢的喪失。報告認(rèn)為導(dǎo)致這一結(jié)果的原因在于，以往美國政府是技術(shù)進(jìn)步的推動力，美國政府通過資助國家實驗室和高?？蒲许椖浚约巴ㄟ^國防訂單推動新技術(shù)研發(fā)等方式來實現(xiàn)技術(shù)創(chuàng)新和進(jìn)步，而近年來美國政府將原本傾注于技術(shù)研發(fā)的資源轉(zhuǎn)向了制造業(yè)和采掘業(yè)。[24]事實上，特朗普政府在開展創(chuàng)新型網(wǎng)絡(luò)技術(shù)研究方面出臺了多項政策，其主要任務(wù)是通過技術(shù)創(chuàng)新加強美國的網(wǎng)絡(luò)攻防能力建設(shè)。

作為推動技術(shù)創(chuàng)新的重要力量，國防部在支持網(wǎng)絡(luò)安全技術(shù)研發(fā)方面發(fā)揮了巨大作用。《2018財年國防授權(quán)法案》顯示，美國國防部將重點開展區(qū)塊鏈技術(shù)的潛在攻擊和防御性網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用。美國國防部國家安全技術(shù)加速器（National Security Technology Accelerator）項目于2019年5月正式更名為國家安全創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)（National Security Innovation Network）項目，并由負(fù)責(zé)研發(fā)與工程技術(shù)的副部長直接領(lǐng)導(dǎo)。該項目旨在引進(jìn)美國高校和私營部門的技術(shù)人才，建立一支國防技術(shù)創(chuàng)新隊伍以解決事關(guān)國家安全的各類問題。[25] 2019年6月，國防部發(fā)布《數(shù)字現(xiàn)代化戰(zhàn)略》，指定了人工智能（AI）、云計算等需要優(yōu)先發(fā)展的技術(shù)領(lǐng)域，并提出四大目標(biāo)任務(wù)，包括以技術(shù)創(chuàng)新謀求優(yōu)勢，提高效率和能力，維護(hù)網(wǎng)絡(luò)安全以實現(xiàn)靈活、有彈性的防御態(tài)勢，培養(yǎng)數(shù)字人才。[26]特朗普上任以來美國國防部重新成為技術(shù)研發(fā)和創(chuàng)新的重要支持者，包括對私營部門和商業(yè)領(lǐng)域技術(shù)創(chuàng)新的支持。

在聯(lián)邦政府層面，2019年12月，總統(tǒng)行政辦公室（Executive Office of President）與國家科學(xué)技術(shù)委員會（National Science and Technology Council）及其下屬機構(gòu)聯(lián)合發(fā)布了《聯(lián)邦網(wǎng)絡(luò)安全研發(fā)戰(zhàn)略計劃》（Federal Cybersecurity Research And Development Strategic Plan）。這份計劃確定了四項需要增強的網(wǎng)絡(luò)防御能力（即威懾、保護(hù)、偵測和響應(yīng)能力）和六個網(wǎng)絡(luò)安全研發(fā)的優(yōu)先領(lǐng)域（包括人工智能、量子信息科學(xué)、值得信賴的分布式數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施、隱私保護(hù)、安全的硬件和軟件以及教育和人才發(fā)展），并將此作為聯(lián)邦網(wǎng)絡(luò)安全研發(fā)活動和投資的重點。[27]同年特朗普政府發(fā)布的《美國主導(dǎo)未來產(chǎn)業(yè)》戰(zhàn)略規(guī)劃，明確將人工智能、先進(jìn)制造業(yè)、量子信息科學(xué)和第五代移動通信作為決定美國未來命運的四大高端產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域?？傮w看，特朗普政府高度重視創(chuàng)新技術(shù)研發(fā)，從國防部到聯(lián)邦政府都設(shè)立了明確的技術(shù)創(chuàng)新領(lǐng)域和范圍更廣的公私合作模式。

美國網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略調(diào)整的動因

隨著網(wǎng)絡(luò)空間與政治、經(jīng)濟(jì)、社會、軍事等領(lǐng)域的融合趨勢不斷加快，政府維護(hù)網(wǎng)絡(luò)安全和治理網(wǎng)絡(luò)空間的能力不斷面臨新的挑戰(zhàn)。網(wǎng)絡(luò)空間中的大國博弈逐漸白熱化、數(shù)字貿(mào)易壁壘和技術(shù)壁壘日益高筑，以及網(wǎng)絡(luò)犯罪和網(wǎng)絡(luò)恐怖主義等痼疾依舊，是推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)空間國際治理的羈絆。在此背景下，特朗普政府基于“美國優(yōu)先”原則和對美國當(dāng)前重大挑戰(zhàn)的判斷出臺了《國家網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略》，并在該戰(zhàn)略指引下搭建了網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略的基本框架。“美國優(yōu)先”原則與美國對威脅認(rèn)知的變化是特朗普政府調(diào)整網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略的主要動因。

一、“美國優(yōu)先”原則指導(dǎo)下的網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向

作為特朗普競選話語的主旋律，“美國優(yōu)先”“讓美國再次偉大”成為其所有戰(zhàn)略宣言的出發(fā)點和歸宿。而就“美國優(yōu)先”原則的歷史來看，它提出的時機往往是美國與世界關(guān)系發(fā)生重大變化之際，其最終目的不是要背棄全球化或回到孤立主義，而是要追求以更低的投入和更高的回報來介入國際事務(wù)，為美國獲取長期戰(zhàn)略利益。[28]從特朗普入主白宮之后的一系列戰(zhàn)略和政策措施來看，這一指導(dǎo)原則得到了徹底的踐行。

第一，特朗普政府的網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略在視野上更為集中。特朗普秉持美國利益至上的理念，將提高國內(nèi)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施安全作為優(yōu)先事項，淡化美國在國際合作與國際事務(wù)中的領(lǐng)導(dǎo)地位，并進(jìn)一步強調(diào)堅持“以實力求和平”的理念來捍衛(wèi)美國在網(wǎng)絡(luò)空間的安全與利益。相比而言，奧巴馬政府時期的網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略既強調(diào)國內(nèi)網(wǎng)絡(luò)安全，又強調(diào)國際合作，突出美國在網(wǎng)絡(luò)空間國際事務(wù)中的領(lǐng)導(dǎo)作用，同時還堅持維護(hù)繁榮、安全和價值觀這三大美國核心利益。[29]特朗普政府則在《國家安全戰(zhàn)略》中將美國的戰(zhàn)略優(yōu)先事項明確為經(jīng)濟(jì)繁榮與國家安全兩個方面，其《國家網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略》中的四大目標(biāo)也可概括為保障網(wǎng)絡(luò)安全和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮兩個方面。

第二，特朗普淡化對“互聯(lián)網(wǎng)自由”等價值觀的追求，在網(wǎng)絡(luò)外交政策上的投入大幅縮減，國務(wù)院在網(wǎng)絡(luò)空間事務(wù)決策中的地位遭到大幅削弱。奧巴馬政府時期，美國側(cè)重于通過互聯(lián)網(wǎng)議題來進(jìn)行公共外交，以推廣其所倡導(dǎo)的“自由的互聯(lián)網(wǎng)”理念。因此，奧巴馬政府在國務(wù)院設(shè)立網(wǎng)際事務(wù)協(xié)調(diào)員辦公室，由網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域資深專家克里斯·佩因特（Chris Painter）任協(xié)調(diào)員。特朗普上臺后，其首任國務(wù)卿蒂勒森（Rex W. Tillerson）于2017年8月宣布關(guān)閉成立6年之久的網(wǎng)際事務(wù)協(xié)調(diào)員辦公室，將其部分職能轉(zhuǎn)至經(jīng)濟(jì)暨商業(yè)局（EB）。特朗普政府對傳播民主與自由價值觀并不重視，而是強調(diào)建立“以規(guī)則為基礎(chǔ)的國際秩序”，推行美國主張的網(wǎng)絡(luò)空間國際規(guī)則就成為網(wǎng)絡(luò)外交的使命。[30]完成這一使命的主要手段就是在網(wǎng)絡(luò)安全與經(jīng)濟(jì)繁榮上占據(jù)優(yōu)勢，以此為國際社會作出表率，并潛移默化地改變其他行為體。因此，特朗普政府對國務(wù)院開展網(wǎng)絡(luò)外交的投入大幅縮減，一系列旨在推動“網(wǎng)絡(luò)自由、開放”的項目也被嚴(yán)重邊緣化。

在“美國優(yōu)先”原則指導(dǎo)下，特朗普政府轉(zhuǎn)變了前任政府積極參與國際事務(wù)、爭做網(wǎng)絡(luò)空間國際治理引領(lǐng)者的思路，轉(zhuǎn)而加強國內(nèi)網(wǎng)絡(luò)安全能力建設(shè)，強調(diào)以安全與經(jīng)濟(jì)繁榮為抓手推動建立以美國主張和利益為先的國際規(guī)則。

二、“大國競爭”話語下的威脅認(rèn)知變化

特朗普政府網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向的另一重要推動因素，是美國戰(zhàn)略界對當(dāng)前美國面臨威脅的認(rèn)知產(chǎn)生了變化。這一變化的產(chǎn)生源于兩方面原因。

第一，美國在網(wǎng)絡(luò)空間大國中的相對優(yōu)勢被逐漸削弱，引起了美國戰(zhàn)略界的警惕。特別是近年來，中國在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、高科技創(chuàng)新等領(lǐng)域的追趕步伐不斷加快，中美之間的經(jīng)濟(jì)實力差距快速拉近，軍事和科技領(lǐng)域的巨大實力差距也在不斷縮小，由此美國戰(zhàn)略界產(chǎn)生了前所未有的地位焦慮。[31]此外，網(wǎng)絡(luò)安全的不對稱性更加突出，防御難度大幅增加，[32]也間接削弱了美國在網(wǎng)絡(luò)空間的優(yōu)勢地位。2017年特朗普政府發(fā)布的《國家安全戰(zhàn)略》中，將中國、俄羅斯列為“修正主義國家”，作為威脅美國國家安全的三大因素之一。而且特朗普還無端指責(zé)“中國和俄羅斯挑戰(zhàn)美國的實力、影響力和利益，企圖侵蝕美國的安全和繁榮”。[33]顯然，由于美國在網(wǎng)絡(luò)空間中的優(yōu)勢地位遭到相對削弱，不可避免地影響美國戰(zhàn)略界對美國所面臨的威脅以及大國競爭關(guān)系的判斷。

第二，美國從零和博弈與“新冷戰(zhàn)”的角度看待中國在網(wǎng)絡(luò)空間的發(fā)展和俄羅斯的網(wǎng)絡(luò)活動，形成了“大國競爭”語境下的威脅認(rèn)知。自華為在5G研發(fā)和商用領(lǐng)域獲得巨大成功以來，美國政府一直致力于通過各種行政和立法手段對其進(jìn)行打壓和遏制，并稱華為及其產(chǎn)品和服務(wù)對美國國家安全構(gòu)成重大威脅。對華為的打壓實質(zhì)上是為了維護(hù)美國在高科技領(lǐng)域的主導(dǎo)地位，體現(xiàn)出美國在技術(shù)、安全和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的零和思維，以及在高科技領(lǐng)域的“新冷戰(zhàn)”思想。美國強調(diào)網(wǎng)絡(luò)空間的意識形態(tài)宣傳和政治干預(yù)并非等級制和單向的，而是非對稱和雙向的。[34]在網(wǎng)絡(luò)空間領(lǐng)域，繼《國家安全戰(zhàn)略》發(fā)布之后，中國和俄羅斯被視為美國安全與繁榮的重大威脅，并頻繁出現(xiàn)在美國各種戰(zhàn)略文件中。在2020年3月網(wǎng)絡(luò)空間日光浴委員會發(fā)布的最終報告中，美國繼續(xù)把中國、俄羅斯等國家造成的威脅作為美國網(wǎng)絡(luò)安全的最大挑戰(zhàn)。在美國看來，這種挑戰(zhàn)是全面和復(fù)雜的，包括經(jīng)濟(jì)、政治、社會、軍事和技術(shù)等各個層面。

美國網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略調(diào)整的影響

基于“美國優(yōu)先”原則和“大國競爭”話語的美國網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略調(diào)整，是美國試圖以自身安全與繁榮為基礎(chǔ)打造在網(wǎng)絡(luò)空間的絕對優(yōu)勢、重塑網(wǎng)絡(luò)空間大國關(guān)系的政治手段，但此舉同時也對網(wǎng)絡(luò)空間國際治理和網(wǎng)絡(luò)空間的和平穩(wěn)定造成巨大影響。

一、增加全球網(wǎng)絡(luò)空間的不穩(wěn)定因素

在“美國優(yōu)先”原則下，特朗普政府的網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略體現(xiàn)出了單邊主義、非共贏和排他性特點，尤其是在涉及本國國家安全和經(jīng)濟(jì)繁榮等核心利益時，特朗普政府頻頻使用經(jīng)濟(jì)制裁、長臂管轄等單邊行動來達(dá)到其利益訴求。[35]此外，在“大國競爭”話語之下美國的威脅認(rèn)知發(fā)生變化，導(dǎo)致美國與其他行為體在網(wǎng)絡(luò)空間中的摩擦和矛盾愈發(fā)普遍，競爭模式也呈現(xiàn)出越來越多的零和性。尤其是在美國以供應(yīng)鏈安全、基礎(chǔ)設(shè)施安全甚至國家安全為由提出各種限制和制裁措施之后，相關(guān)國家和企業(yè)不得不采取措施加以應(yīng)對和抵制，循環(huán)往復(fù)之下，越來越多的矛盾和問題在網(wǎng)絡(luò)空間中積累，不僅阻滯了國家間關(guān)系的發(fā)展與緩和，也使得網(wǎng)絡(luò)空間的穩(wěn)定受到影響。

在人類邁向信息社會、智能社會的過程中，網(wǎng)絡(luò)空間的戰(zhàn)略地位將進(jìn)一步凸顯。與此同時，網(wǎng)絡(luò)空間的穩(wěn)定也面臨極大的挑戰(zhàn)。一方面，在規(guī)則體系缺失，各方認(rèn)知理念差異較大的情況下，各國政府面臨網(wǎng)絡(luò)治理能力不足和網(wǎng)絡(luò)安全漏洞造成的壓力，亟須新的應(yīng)對手段和方法來確保自身的網(wǎng)絡(luò)安全;另一方面，大國在開展網(wǎng)絡(luò)行動尤其是進(jìn)攻性網(wǎng)絡(luò)行動時對網(wǎng)絡(luò)空間穩(wěn)定的擾動也更為劇烈。特朗普政府以所謂的“大國競爭”為由，采取激進(jìn)和進(jìn)攻性的網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略，推動了網(wǎng)絡(luò)空間的“巴爾干化”，沖擊了原本脆弱的網(wǎng)絡(luò)空間穩(wěn)定狀態(tài)。

二、引發(fā)網(wǎng)絡(luò)空間軍事化和軍備競賽

特朗普政府積極踐行“網(wǎng)絡(luò)威懾”戰(zhàn)略，不斷加大對進(jìn)攻性網(wǎng)絡(luò)力量建設(shè)的投入，并通過將網(wǎng)絡(luò)作戰(zhàn)力量融入其他軍種的聯(lián)合作戰(zhàn)行動之中來推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)力量的實戰(zhàn)化，使得網(wǎng)絡(luò)空間的和平穩(wěn)定面臨更多挑戰(zhàn)。而且，特朗普政府通過行政手段為網(wǎng)絡(luò)軍事行動賦權(quán)和“松綁”，并在《國防部網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略》中提出了“前置防御”的作戰(zhàn)理念，不僅賦予美軍在其身處的世界任何地方展開網(wǎng)絡(luò)行動的權(quán)力，而且要求美軍在各種威脅發(fā)生之前就采取行動排除安全隱患。

在美國“以實力求和平”理念指引下，網(wǎng)絡(luò)空間難以避免地走向軍事化的危險道路。各國為了維護(hù)自身網(wǎng)絡(luò)安全，以及在網(wǎng)絡(luò)空間中謀求發(fā)展的基本權(quán)利，不得不投入更多資源以加強自身的網(wǎng)絡(luò)安全能力建設(shè)，從而在客觀上激化了網(wǎng)絡(luò)空間軍備競賽。

三、加劇網(wǎng)絡(luò)空間大國競爭和沖突

特朗普政府網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略的一大特色就是突出“大國競爭”對美國網(wǎng)絡(luò)安全與基礎(chǔ)設(shè)施安全的威脅，并以此作為加強聯(lián)邦網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)安全與進(jìn)攻性網(wǎng)絡(luò)能力建設(shè)的出發(fā)點。隨著國防部與國土安全部等安全機構(gòu)在網(wǎng)絡(luò)空間政策制定和執(zhí)行上發(fā)揮越來越大的作用，美國在處理網(wǎng)絡(luò)空間大國關(guān)系時也普遍從安全視角出發(fā)，以“泛安全化”的思維指導(dǎo)其政策行動和選擇。例如，在所謂“黑客干預(yù)大選”事件中，美國沒有尋求通過外交對話來解決問題，而是公開指責(zé)俄羅斯政府是事件背后的主使，并且開展了多輪的外交制裁、經(jīng)濟(jì)懲罰，包括關(guān)閉俄羅斯在美國的領(lǐng)事機構(gòu)、驅(qū)逐外交官、制裁俄羅斯國家安全機構(gòu)及其領(lǐng)導(dǎo)人等。這一事件表明，特朗普政府已經(jīng)不再尋求通過對話來解決網(wǎng)絡(luò)沖突問題，而是不計后果地實施懲罰措施，其結(jié)果必然是激化大國之間的矛盾，甚至引發(fā)沖突。

四、遲滯全球網(wǎng)絡(luò)空間治理進(jìn)程

特朗普政府激進(jìn)化和進(jìn)攻性的網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略進(jìn)一步加劇了網(wǎng)絡(luò)空間的無政府狀態(tài)，而其對多邊機制的不信任和工具化態(tài)度更是令全球治理進(jìn)程受到阻滯。特朗普政府不僅不愿意投入政治資源和財政資源來推動建設(shè)國際治理機制，而且視網(wǎng)絡(luò)空間國際治理機制為落實美國網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略的工具，并抵制不能為美國帶來實質(zhì)利益的治理主張和治理機制。

例如，2017年6月聯(lián)合國信息安全政府專家組（UNGGE）因為美國代表堅持在共識文件中加入可通過經(jīng)濟(jì)制裁、軍事行動等手段回應(yīng)網(wǎng)絡(luò)攻擊的文字表述而宣告失敗。2018年11月，美國代表團(tuán)拒絕在互聯(lián)網(wǎng)治理論壇達(dá)成的《網(wǎng)絡(luò)空間信任和安全巴黎倡議》上簽字。此外，特朗普政府對曾經(jīng)被寄予厚望的“倫敦進(jìn)程”也不屑一顧，不僅在政治上不積極參與，而且從資金方面也弱化了對該機制的支持。顯然，特朗普政府對聯(lián)合國等多邊組織的網(wǎng)絡(luò)治理規(guī)則沒有興趣，而是傾向于通過雙邊關(guān)系來達(dá)成新的網(wǎng)絡(luò)安全合作協(xié)議，甚至試圖通過國內(nèi)立法加強此類合作，如《2017年美國—以色列網(wǎng)絡(luò)安全提升法案》《2017年烏克蘭網(wǎng)絡(luò)安全合作法案》。

美國在網(wǎng)絡(luò)空間國際治理機制上的后撤不僅使聯(lián)合國框架下的各項治理機制陷入困境，而且還增加了國際社會在打擊網(wǎng)絡(luò)恐怖主義和網(wǎng)絡(luò)犯罪等具體問題上的合作阻力，從而遲滯了全球網(wǎng)絡(luò)空間治理進(jìn)程。

結(jié)?? 語

經(jīng)過近四年的部署和構(gòu)建，特朗普政府的網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略已趨于成熟，其任內(nèi)通過機構(gòu)重組和政策調(diào)整，將美國網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略聚焦于國內(nèi)網(wǎng)絡(luò)和基礎(chǔ)設(shè)施安全，以及進(jìn)攻性網(wǎng)絡(luò)能力建設(shè)，并以此作為美國應(yīng)對“大國競爭”挑戰(zhàn)和國內(nèi)網(wǎng)絡(luò)安全短板的主要路徑。特朗普政府在“美國優(yōu)先”原則和大國競爭話語影響下構(gòu)建的網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略，帶有明顯的單邊主義和排他性特點，這不僅加劇了網(wǎng)絡(luò)空間大國關(guān)系的緊張氣氛，而且客觀上加大了建立網(wǎng)絡(luò)空間共同秩序的難度。同時，特朗普政府激進(jìn)化的網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略理念和進(jìn)攻性的網(wǎng)絡(luò)安全政策也進(jìn)一步加劇了網(wǎng)絡(luò)空間的不穩(wěn)定狀態(tài)，其對國際治理機制的不信任和工具化態(tài)度也阻滯了網(wǎng)絡(luò)空間國際治理機制的建立和發(fā)展。

【本文是國家社會科學(xué)基金重大項目“總體國家安全觀視野下的網(wǎng)絡(luò)治理體系研究”（項目批準(zhǔn)號：17ZDA106）的階段性成果】

（第一作者系復(fù)旦大學(xué)美國研究中心教授;

第二作者單位：復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院）

（責(zé)任編輯：孟洪宇）

[1] The White House， “National Cyber Strategy of the United States of America，” September， 2018， https：//www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2018/09/National-Cyber-Strategy.pdf.

[2] U.S. Department of Defense， “Department of Defense Strategy for Operating in Cyberspace，” July， 2011， https：//csrc.nist.gov/CSRC/media/Projects/ISPAB/documents/DOD-Strategy-for-Operating-in-Cyberspace.pdf.

[3] U.S. Congress， “National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2018 （H.R. 2810），” December， 2017， https：//www.congress.gov/bill/115th-congress/house-bill/2810.

[4] U.S. Department of Defense， “DoD Cyber Strategy，” September 18， 2018，? https：//media.defense.gov/2018/Sep/18/2002041658/-1/-1/1/CYBER_STRATEGY_SUMMARY_FINAL.PDF.

[5] “White House authorizes ‘offensive cyber operations to deter foreign adversaries，” September 21， 2018.https：//www.washingtonpost.com/world/national-security/trump-authorizes-offensive-cyber-operations-to-deter-foreign-adversaries-bolton-says/2018/09/20/b5880578-bd0b-11e8-b7d2-0773aa1e33da_story.html.

[6] Dwight Weingarten， “Congress Receives Long-Awaited Memorandum from White House on Cyber Policy，” March 17， 2020， https：//www.meritalk.com/articles/congress-receives-long-awaited-memorandum-from-white-house-on-cyber-policy/.

[7] Josephine Wolff， “Trumps Reckless Cybersecurity Strategy： The Administrations New Policy of Striking First at Online Attackers Might Invite Cyberattacks， Not Deter Them，” October 2， 2018， https：//www.nytlmes.com/2018/10/02/opinion/trumps-reckless-cybersecurity-strategy.html.

[8] Cyberspace Solarium Commission， “Final Report，” March， 2020， https：//www.solarium.gov/report.

[9]劉峰、林東岱：《美國網(wǎng)絡(luò)空間安全體系》，北京：科學(xué)出版社，2014年版，第240頁。

[10] Army News Service， “Newly Activated Guard Unit to Bolster Army Cyber Forces，” August， 2018， https：//www.army.mil/article/192601/newly_activated_guard_unit_to_bolster_army_cyber_forces.

[11]慕小明：《“多域戰(zhàn)”，美軍聯(lián)合作戰(zhàn)新亮點：打破軍種、領(lǐng)域界限》，載《解放軍報》2017年5月11日，第11版。

[12] The Joint Chiefs of Staff， “National Military Strategy 2018，” July， 2019， https：//www.jcs.mil/Portals/36/Documents/Publications/UNCLASS_2018_National_Military_Strategy_Description.pdf.

[13]鄭大壯：《美推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)部隊集成化暴露霸權(quán)野心》，載《解放軍報》2019年11月4日，第4版。

[14] “DOD Releases Fiscal Year 2021 Budget Proposal，” https：//www.defense.gov/Newsroom/Releases/Release/Article/2079489/dod-releases-fiscal-year-2021-budget-proposal/.

[15]國信安全研究院：《2016-2017年度美國網(wǎng)絡(luò)空間安全綜述》，2017年11月28日，http：//www.sic.gov.cn/news/91/8652.htm。

[16] The White House， “Presidential Executive Order on Strengthening the Cybersecurity of Federal Networks and Critical Infrastructure，” May 11， 2017， https：//www.whitehouse.gov/presidential-actions/presidential-executive-order-strengthening-cybersecurity-federal-networks-critical-infrastructure/.

[17] Cybersecurity & Infrastructure Security Agency （CISA）， “Strategic Intent - Defend Today， Secure Tomorrow，” September 10， 2019， https：//www.cisa.gov/publication/strategic-intent.

[18] 同[1]。

[19] Robert C. OBrien， “The Chinese Communist Partys Ideology and Global Ambitions，” June 24， 2020， https：//www.whitehouse.gov/briefings-statements/chinese-communist-partys-ideology-global-ambitions/.

[20]中華人民共和國商務(wù)部貿(mào)易救濟(jì)調(diào)查局：《美企業(yè)呼吁將網(wǎng)絡(luò)安全貿(mào)易問題納入NAFTA談判議題》，http：//trb.mofcom.gov.cn/article/zuixindt/201709/20170902639106.shtml。

[21] U.S. Congress， “Export Control Reform Act of 2018（ECRA），” August， 2018， https：//www.congress.gov/bill/115th-congress/house-bill/5040; U.S. Congress， Foreign Investment Risk Review Modernization Act of 2018 （FIRRMA）， June， 2018. https：//www.congress.gov/bill/115th-congress/house-bill/5841/text. 可參見王天禪：《美國新興技術(shù)出口管制及其影響分析》，載《信息安全與通信保密》2020年第4期，第14頁。

[22]黃紫斐：《美國網(wǎng)絡(luò)安全審查的政策體系分析》，載《信息安全與通信保密》2020年第6期，第26頁。

[23] U.S. Congress， “Secure and Trusted Communications Networks Act of 2019 （H. R. 4998），” March 12， 2020， https：//www.congress.gov/bill/116th-congress/house-bill/4998.

[24]同[23]。

[25] “Hacking for Defense （H4D），” https：//www.nsin.us/hacking-for-defense/.

[26] U.S. Department of Defense， “Digital Modernization Strategy 2019，” July 15， 2019， https：//media.defense.gov/2019/Jul/12/2002156622/-1/-1/1/DOD-DIGITAL-MODERNIZATION-STRATEGY-2019.PDF.

[27] Executive office of the President of United States， “Federal Cybersecurity Research and Development Strategic Plan，” 2019， https：//www.nitrd.gov/pubs/Federal-Cybersecurity-RD-Strategic-Plan-2019.pdf.

[28]汪曉風(fēng)：《“美國優(yōu)先”與特朗普政府網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略的重構(gòu)》，載《復(fù)旦學(xué)報（社會科學(xué)版）》2019年第4期，第180頁。

[29]任政：《美國政府網(wǎng)絡(luò)空間政策：從奧巴馬到特朗普》，載《國際研究參考》2019年第1期，第7-8頁。

[30]同[28]，第185頁。

[31]趙慶寺：《“新冷戰(zhàn)”話語的演化邏輯與應(yīng)對策略》，載《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》2018年第22期，第29頁。

[32]魯傳穎：《國際政治視角下的網(wǎng)絡(luò)安全治理困境與機制構(gòu)建——以美國大選“黑客門”為例》，載《國際展望》2017年第4期，第37頁。

[33] “US Security Strategy Blinded by Arrogance， False Beliefs，” December 19， 2017， http：//www.globaltimes.cn/content/1080994.shtml.

[34]同[32]，第39-40頁。

[35]同[28]，第187頁。