城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中縣級財(cái)政體制研究

逯云

摘要：縣級政府在政府層級結(jié)構(gòu)中的地位決定了其在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中發(fā)揮決定性作用，然而縣級政府在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌環(huán)節(jié)擔(dān)任的事權(quán)不夠完善，上級政府的財(cái)權(quán)下放不夠合理，導(dǎo)致縣級政府無法獲得完善的財(cái)政資源，無法滿足財(cái)政支出的作用。由于缺乏合理的激勵效力，縣級財(cái)政行為在實(shí)際運(yùn)行中無法達(dá)到理想的效果。本文主要分析城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中縣級財(cái)政體制存在的問題，并提出有針對性的措施，在一定程度上發(fā)揮縣級財(cái)政體制在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中的作用。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌;縣級政府;財(cái)政體制

自改革開放以來我國經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了高速發(fā)展，然而城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)無法有效的改善，反而越來越嚴(yán)峻。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生很大的影響，隨著改革開放的深入發(fā)展，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中也產(chǎn)生一定的矛盾，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)成為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心矛盾之一。我國非常重視統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)是黨中央一項(xiàng)重要的工作，能夠有效地解決“三農(nóng)”問題，促進(jìn)全面小康社會的建設(shè)。然而城鄉(xiāng)統(tǒng)籌環(huán)節(jié)中縣級政府占據(jù)的位置非常重要，然而縣級政府的財(cái)政制度存在一定的問題，對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌產(chǎn)生影響。因此，進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)統(tǒng)籌時(shí)，縣級財(cái)政體制能夠促進(jìn)我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌政策有效地實(shí)施。

一、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中縣級財(cái)政體制存在的問題

（一）政府問層級結(jié)構(gòu)的問題

縣級財(cái)政體制問題非常突出，導(dǎo)致財(cái)政困境主要的原因在于，政府間層級結(jié)構(gòu)不夠合理。因此，政府間層級結(jié)構(gòu)不夠合理，導(dǎo)致縣級政府的財(cái)政體制無法充分發(fā)揮效果，直接出現(xiàn)縣級財(cái)政困境。我國是一個(gè)單一體制的國家，政府的結(jié)構(gòu)主要由中央政府和地方政府構(gòu)成，地方政府又分成很多個(gè)不同的級別。中國政府具有復(fù)合色彩特征，中央和地方采用不同的立法機(jī)關(guān)，委托關(guān)系多元化，呈現(xiàn)出自下而上的權(quán)利執(zhí)行方式。全國人民代表大會由省、自治區(qū)、直轄市等代表組成，憑借選舉產(chǎn)生，委托關(guān)系呈現(xiàn)出橫向和縱向特征，任何階層的一方政府都要接受不同機(jī)關(guān)的管理，橫向管理主要是同級機(jī)關(guān)之間的管理，確保各類級別相同的機(jī)關(guān)可以互相制約與平衡，縱向機(jī)關(guān)主要是上級行政機(jī)關(guān)。由于橫向委托與縱向委托之間存在一定的差異，二者無法實(shí)現(xiàn)平衡，如果這兩項(xiàng)委托代理都能夠完整地落實(shí)，行政機(jī)關(guān)能夠同時(shí)代表國家與人民行使制約機(jī)制，那么縣級財(cái)政體制的實(shí)施將會比較完善，既能發(fā)揮個(gè)體的利益，又能本著全局的理念。然而在具體的實(shí)施中卻存在一定的問題，縣級政府是由人民選舉產(chǎn)生，并且具有一定的法律效力，縣級機(jī)關(guān)縣區(qū)內(nèi)的選舉不具備良好的制約關(guān)系，縣級政府在領(lǐng)導(dǎo)人選舉時(shí)一般是采用縱向管理的方式，橫向管理的效果不明顯，通過上級政府的考核與任命，導(dǎo)致縱向委托關(guān)系占絕對因素，縱向委托關(guān)系占據(jù)的權(quán)重非常大，整個(gè)委托代理難以實(shí)現(xiàn)橫向與縱向的平衡。縱向委托中自下而上與自上而下的委托關(guān)系也打破了平衡性，從縱向委托鏈接來分析，自下而上的委托代理關(guān)系行使非常多。

（二）事權(quán)角度下縣級財(cái)政體制存在的問題

自從1994年我國實(shí)施了分稅制改革，中央政府和地方政府的事全都非常清晰，二者具有明確的界限，中央政府采用集中的事權(quán)管理方式，結(jié)合國家安全外交與機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控、地方政府的事權(quán)主要是結(jié)合地方財(cái)政機(jī)關(guān)情況，對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展中消耗的能源進(jìn)行有效的分析，地方政府的支出主要結(jié)合地方的行政管理和行政事業(yè)產(chǎn)生的支出。1994年的分稅制改革，并難以將地方政府之間的事權(quán)做出差異性的分析。早在2003年，中國共產(chǎn)黨在十六屆三中全會就明確提出了政府間事權(quán)的劃分。處于全國性和跨省的事務(wù)，由中央直接管理，確保行政和市場統(tǒng)一、面向各個(gè)地區(qū)的地方性事務(wù)由地方管理，從而使中央和地方的事權(quán)非常明確，改善工作效率，有效地降低管理成本。然而這種劃分方式也存在一定的抽象性，把原則看得非常重要，縣級政府與上級政府之間的事全部能分離，二者之間的界限不夠清晰，上級政務(wù)服務(wù)具有權(quán)利優(yōu)勢，縣級政府的權(quán)力受到約束，導(dǎo)致縣級政府的財(cái)政體制效果難以充分發(fā)揮。縣級政府與高層政府的關(guān)系比較模糊，縣級政府與上層政府的關(guān)系不夠清晰，公共產(chǎn)品的應(yīng)用非常模糊，財(cái)政分擔(dān)機(jī)制不夠健全，在教育上中央政府的財(cái)力非常充足，可以有效地解決義務(wù)教育產(chǎn)生的支出，而縣級政府本身財(cái)力不足，在義務(wù)教育方面卻承擔(dān)了大部分義務(wù)，導(dǎo)致我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施短缺，教育經(jīng)費(fèi)不足。政府職能不能有效地結(jié)合我國的市場機(jī)制，確保二者實(shí)現(xiàn)互補(bǔ)充分發(fā)揮效果，縣級政府不能清晰地規(guī)范自身的職責(zé)，出現(xiàn)職能越位的問題，導(dǎo)致縣級政府財(cái)政體制難以有效地發(fā)揮作用。我國出現(xiàn)政企不分的問題，在國有企業(yè)中，政府的干預(yù)非常強(qiáng)，政府人員融人到企業(yè)的運(yùn)行中參與企業(yè)管理，無法發(fā)揮政府的職能，縣級政府的缺位非常突出，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中對財(cái)政支出的依賴性非常大。然而自從分稅制改革實(shí)施后，縣級財(cái)政在農(nóng)業(yè)支出中的比重非常低，不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中縣級政府財(cái)政體制職能的有效發(fā)揮。

（三）財(cái)權(quán)視角下縣級財(cái)政體制存在的問題

縣級財(cái)政收入可以采用多元化的形式，其分類標(biāo)準(zhǔn)也存在很大的差異。當(dāng)前縣級財(cái)政部門采用各類分類的方式進(jìn)行預(yù)算管理，結(jié)合不同的標(biāo)準(zhǔn)，將預(yù)算收入和非預(yù)算收入納入其中，預(yù)算收入又可以結(jié)合一般預(yù)算收入和其他收入。縣級一般預(yù)算收入主要來自營業(yè)稅、企業(yè)所得稅等。非稅收入主要是國有資產(chǎn)經(jīng)營收入、地域市場等收入。在稅收收入環(huán)節(jié)，縣級政府結(jié)合一定的標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)了稅收分享，各類體制由縣級政府自主決定?；谪?cái)權(quán)視角，縣級政府財(cái)政體制之所以出現(xiàn)問題，主要是由于中央和地方稅稅種劃分不夠合理。中央的稅收劃分與地方政府存在不一致，對縣級政府的職能產(chǎn)生很大的影響，降低了縣級政府的稅收。因此，中央與地方政府間稅收劃分不夠科學(xué)，導(dǎo)致縣級財(cái)政體制的作用難以充分發(fā)揮。中央政府為了獲得更多的稅收收入，他們進(jìn)行大量的宏觀調(diào)控，對地方稅制產(chǎn)生約束，對地方稅制中發(fā)展比較好的地域進(jìn)行有效的征管，并且做出調(diào)整。例如山東省金融保險(xiǎn)業(yè)改善營業(yè)稅稅率是5%，這些稅率都納人中央體系內(nèi)，而減稅的部分大多都是地方稅收，如固定資產(chǎn)調(diào)節(jié)稅稅率為1%，這在一定程度上導(dǎo)致縣級政府財(cái)政體系的優(yōu)越性難以發(fā)揮。縣級政府沒有獨(dú)立的稅收立法權(quán)，自分稅制改革之后，我國采用立法的形式加以約束，完成了全國性稅和地方性稅收，然而地方政府的稅收獨(dú)立權(quán)沒法與立法的形式呈現(xiàn)，擁有的稅收權(quán)利很少，喪失了財(cái)政資源分配的權(quán)威性與話語權(quán)。

二、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中縣級財(cái)政體制完善的措施

（一）轉(zhuǎn)換財(cái)政體制構(gòu)建思路

結(jié)合新經(jīng)濟(jì)制度對個(gè)體進(jìn)行分析，將交易作為最基本的手段，采用交易費(fèi)用分析的方式有效地完善資源配置，實(shí)現(xiàn)資源的有效配置。因此，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中，縣級財(cái)政體制重構(gòu)環(huán)節(jié)應(yīng)采用個(gè)體分析法，找到核心問題，從表象出發(fā)。交易概念與新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)聯(lián)系緊密，在體制重構(gòu)中應(yīng)以交易作為經(jīng)濟(jì)行為，財(cái)政行為主要基于個(gè)體的個(gè)性化需求，如果某一需求的受益范圍比較單一，可以通過市場機(jī)制的調(diào)節(jié)實(shí)現(xiàn)。交易具有整體性和外部特征，應(yīng)在需求的激勵下，個(gè)體會尋求另外一種實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品供給的方式。因此，財(cái)政部門要結(jié)合個(gè)體和公共的需求，完善自身的財(cái)政行為，通過各類具體事項(xiàng)的分析，也可以采用固定組織的原則，通過交易費(fèi)用和成本的計(jì)算，二者要實(shí)現(xiàn)收支平衡，在組織的影響下，政府要對具體事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)范對公共產(chǎn)品有效的組織，使公共產(chǎn)品更好地為人們服務(wù)。因此，在財(cái)政體制重構(gòu)時(shí)，應(yīng)實(shí)現(xiàn)由政府到財(cái)政，在財(cái)政分析中應(yīng)該結(jié)合政府的層級結(jié)構(gòu)，使政府層級結(jié)構(gòu)與財(cái)政層級結(jié)構(gòu)具有統(tǒng)一的關(guān)系。

（二）完善財(cái)政層級制度重構(gòu)

堅(jiān)持從個(gè)人到財(cái)政的思路，財(cái)政層級制度要順利的建立，與政府層級結(jié)構(gòu)形成對立統(tǒng)一，確保二者有直接的聯(lián)系。政府在財(cái)政活動中是主要的承擔(dān)者，政府結(jié)構(gòu)在財(cái)政層級結(jié)構(gòu)中發(fā)揮重要的作用。因此，要構(gòu)建完善的財(cái)政層級制度還應(yīng)規(guī)范政府層級結(jié)構(gòu)。財(cái)政層級不一定與政府層級產(chǎn)生直接對應(yīng)的關(guān)系，政府層級結(jié)構(gòu)已經(jīng)形成了相對的穩(wěn)定性，財(cái)政層級制度卻也比較靈活，在沒法完整調(diào)整政府層級結(jié)構(gòu)的情況下，應(yīng)對財(cái)政層級制度進(jìn)行個(gè)別的調(diào)整，從而是政府層級結(jié)構(gòu)更加合理。政府層級結(jié)構(gòu)在穩(wěn)定的情況下，經(jīng)過稍微的調(diào)整實(shí)現(xiàn)優(yōu)化，也能進(jìn)一步推動財(cái)政層級制度的優(yōu)化，達(dá)到二者相互平衡與統(tǒng)一。我國財(cái)政層級制度的問題主要體現(xiàn)在財(cái)政層級過于繁瑣，縣級財(cái)政受到市級與省級財(cái)政的雙重管制，縣級財(cái)政制度的價(jià)值不能充分應(yīng)用，市級財(cái)政顯示優(yōu)越性，在市級各項(xiàng)事務(wù)中發(fā)揮作用，也對縣級財(cái)政產(chǎn)生制約。因此，有必要改變縣級財(cái)政對市級財(cái)政的過度依賴，實(shí)現(xiàn)二者的獨(dú)立。省級財(cái)政直接管理制度，在省級財(cái)政管轄制度的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)縣級財(cái)政與市級財(cái)政分離，確保二者都能發(fā)揮相應(yīng)的效果。

（三）不同財(cái)政層級之間委托代理關(guān)系的重構(gòu)

在實(shí)際的財(cái)政運(yùn)行環(huán)節(jié)，任何一個(gè)財(cái)政層級之間都與其他的層級聯(lián)系，并沒法實(shí)現(xiàn)獨(dú)立運(yùn)行。因此，在不同財(cái)政層級之間，各類關(guān)系應(yīng)理清不同財(cái)政層級之間的關(guān)系，基本上實(shí)現(xiàn)委托代理關(guān)系，從而應(yīng)掌握政府層級關(guān)系之間的委托代理關(guān)系。橫向委托代理與縱向委托代理之間的關(guān)系不夠密切，縱向委托代理起到?jīng)Q定作用，二者不能統(tǒng)一發(fā)展，財(cái)政層級制度的有效媒介在于某一層級的政府受到另一層級政府的宏向委托這種委托關(guān)系。完善縣級財(cái)政體制環(huán)節(jié)，主要應(yīng)分清橫向委托和縱向委托之間的關(guān)系，防止縱向委托的權(quán)力過于集中，確保橫向委托得以順利實(shí)施。強(qiáng)化橫向委托，在相對削弱的橫向委托執(zhí)行中，政府應(yīng)通過有效的政策，確保同級政府之間可以得到互相的監(jiān)督與制約。

三、結(jié)語

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌環(huán)節(jié)加強(qiáng)縣級財(cái)政體制建設(shè)，規(guī)范縣級政府在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中的功能，從而了解縣級政府在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中面臨的財(cái)政問題。通過對問題的有效分析，提出解決措施，實(shí)現(xiàn)橫向委托與縱向委托平衡，確?？h級財(cái)政體制在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中發(fā)揮更好的作用。