論財政投入建設(shè)豬牛羊生產(chǎn)能力

李國祥

針對2019年以來我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村投資增速下滑態(tài)勢，2020年7月9日，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室等七部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于擴大農(nóng)業(yè)農(nóng)村有效投資 加快補上“三農(nóng)”領(lǐng)域突出短板的意見》，10日召開全國農(nóng)業(yè)農(nóng)村有效投資電視電話會議，國務(wù)院副總理胡春華出席并講話，要求圍繞現(xiàn)代農(nóng)業(yè)設(shè)施和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施等重點領(lǐng)域持續(xù)加大投資，努力扭轉(zhuǎn)投資下滑趨勢。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村投資建設(shè)，事關(guān)疫情防控常態(tài)下我國經(jīng)濟增長，事關(guān)農(nóng)業(yè)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展，事關(guān)鄉(xiāng)村全面振興，事關(guān)農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)價保供，事關(guān)農(nóng)民增收后勁。為了擴大農(nóng)業(yè)農(nóng)村投資，在努力構(gòu)建多元化農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入格局時，必須加大財政對“三農(nóng)”投入，將農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展落到實處。在中央明確要加大農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入力度并帶動金融投入和社會投資后，“三農(nóng)”重點領(lǐng)域應(yīng)投資建設(shè)什么，將成為決定財政投入績效的關(guān)鍵。根據(jù)目前我國豬牛羊生產(chǎn)能力給農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)價保供造成的突出矛盾，應(yīng)借鑒高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)經(jīng)驗，積極探索財政投入高標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)代化豬牛羊生產(chǎn)設(shè)施設(shè)備建設(shè)。

有助于更好地滿足消費升級需要和平衡供需

有助于更好地滿足我國居民食物消費升級需要

總體上，我國城鄉(xiāng)居民食物消費進入到新的替代階段，突出表現(xiàn)之一是人均豬牛羊肉消費不斷增加并替代口糧消費。根據(jù)國家統(tǒng)計局資料，從2013年到2018年，全國居民口糧消費的糧食（原糧）從148.7公斤下降到127.2公斤，凈減少21.6公斤。我國居民以大米和面食為主的口糧消費明顯減少，并不意味著我國居民生活水平在下降，相反表明我國居民人均消費的肉蛋奶水產(chǎn)品等正在替代直接口糧消費和食物消費不斷升級。

從2013年到2018年，全國居民人均豬牛羊肉消費量由22.2公斤增加到26.1公斤，凈增加3.9公斤。其中，城鎮(zhèn)居民人均豬牛羊肉消費量由23.7公斤增加到26.9公斤，凈增加3.2公斤；農(nóng)村居民人均豬牛羊肉消費量由20.6公斤增加到25.1公斤，凈增加4.5公斤。城鄉(xiāng)居民人均消費豬牛羊肉不斷增加主要受收入驅(qū)動。隨著居民收入水平不斷提高，我國城鄉(xiāng)居民人均消費豬牛羊肉還將不斷增加。投資建設(shè)豬牛羊生產(chǎn)能力，有助于增加豬牛羊肉供給，更好地滿足我國居民食物消費升級需要，促進居民生活水平不斷提高。

有助于平衡豬牛羊肉國內(nèi)產(chǎn)需缺口

近年來，我國肉類進口，特別是牛羊肉進口增加幅度較大。根據(jù)中國海關(guān)網(wǎng)站數(shù)據(jù)，2019年，我國進口豬牛羊肉合計404.5萬噸，比上年增加165.1萬噸，增長69.0%。其中，進口豬肉199.4萬噸，比上年增加80.1萬噸，增長67.2%；進口牛肉165.9萬噸，比上年增加62.0萬噸，增長59.7%；進口羊肉39.2萬噸，比上年增加23.0萬噸，增長7.3%。全年進口的豬肉、牛肉和羊肉數(shù)量與國內(nèi)產(chǎn)量百分比分別為4.7%、24.9%和8.0%；進口牛肉和羊肉數(shù)量增長速度分別是國內(nèi)產(chǎn)量增速的16.8倍和8.5倍。由于2019年國內(nèi)豬肉產(chǎn)量受非洲豬瘟等影響出現(xiàn)大幅度下滑，豬肉產(chǎn)需缺口是否持續(xù)擴大？這需要進一步觀察。如果說2019年豬肉進口大幅度緩解的是我國豬肉市場出現(xiàn)的短期產(chǎn)需缺口矛盾，那么近年來我國進口的牛羊肉保持較快增長則反映了居民食物消費水平提高后較長期的產(chǎn)需缺口需要依賴進口來解決。

我國居民不斷增加的豬牛羊肉消費，主要是依賴進口來滿足，還是主要依賴國內(nèi)生產(chǎn)發(fā)展來解決？雖然目前我國尚未嚴(yán)格界定糧食安全的邊界，對于豬牛羊肉供給保障和消費滿足是否應(yīng)該同等地納入到國家糧食安全框架中，仍然存在爭議。但是，與其過度依賴豬牛羊進口大幅度增加，不如也讓國內(nèi)豬牛羊生產(chǎn)能力同時提高，多途徑滿足我國居民不斷增加的豬牛羊肉消費需要。分享發(fā)展是我國重要的新發(fā)展理念，在構(gòu)建農(nóng)業(yè)對外開放新格局中，擴大農(nóng)產(chǎn)品進口，包括豬牛羊肉，是很正常的。同時，我國居民食物消費升級所帶來的發(fā)展機會也理應(yīng)讓國內(nèi)農(nóng)民分享。

有助于擴大農(nóng)業(yè)農(nóng)村有效投資和讓農(nóng)民分享發(fā)展成果

有助于有效擴大農(nóng)業(yè)農(nóng)村有效投資

近年來，我國農(nóng)業(yè)投資增長乏力。2019年，全國第一產(chǎn)業(yè)固定資產(chǎn)投資12633億元，比上年僅增長0.6%；外商直接投資第一產(chǎn)業(yè)實際金額38億元，比上年下降27.9%。我國第一產(chǎn)業(yè)的最重要投資主體是民間投資。據(jù)中央農(nóng)辦資料，民間投資常年占第一產(chǎn)業(yè)固定資產(chǎn)投資的80%左右，是農(nóng)業(yè)農(nóng)村投資的主力軍。近年來，民間投資第一產(chǎn)業(yè)下滑，除受市場和信心等影響外，農(nóng)民投資能力不足也是重要原因。

“十二五”期間，我國豬牛羊生產(chǎn)能力明顯提升，重要原因是民間投資豬牛羊生產(chǎn)的積極性高，投資多?！笆濉逼陂g，我國豬牛羊市場價格高位波動，投資回報總體上有前景。更為重要的是，在投資回報率預(yù)期升高的情況下，民間出現(xiàn)了一些具有投資能力的農(nóng)民積極發(fā)展豬牛羊生產(chǎn)。進入新世紀(jì)后的10多年，我國經(jīng)濟處于高速增長時期，一批農(nóng)民出身的投資者在房地產(chǎn)開發(fā)和煤礦業(yè)等快速發(fā)展中積累了大量資本，有意愿有能力投資豬牛羊發(fā)展，支撐了豬牛羊生產(chǎn)能力的快速形成。但是，多數(shù)農(nóng)民出身的開發(fā)者賺錢后投資豬牛羊養(yǎng)殖在前期盈利有限，甚至多數(shù)沒有回收到投資，本輪投資面臨能力不足等多個難題。

農(nóng)民投資豬牛羊養(yǎng)殖同樣面臨能力不足難題。2019年，我國農(nóng)民人均可支配收入16021元，消費支出13328元。農(nóng)民的消費支出基本上都屬于必需支出，節(jié)支的空間非常小。農(nóng)民人均可支配收入減去消費支出剩下可用于積累或者投資的為2693元。如果按照一戶農(nóng)民四口人計算，每年可用于投資的大約10772元。當(dāng)年收入決定的投資能力十分有限。相對于目前年出欄生豬500頭生產(chǎn)能力的圈舍及糞污等處理設(shè)施設(shè)備投資的要求來說，零頭都不足。2018年，我國農(nóng)戶固定資產(chǎn)投資10039.2億元，按照全國2億農(nóng)戶計算，每戶投資為5019.6元，其中農(nóng)林牧漁業(yè)投資僅1127.1元。農(nóng)民投資能力十分有限。

有助于讓農(nóng)民分享現(xiàn)代畜牧業(yè)發(fā)展成果

財政投入建設(shè)豬牛羊生產(chǎn)能力，有助于促進一般農(nóng)戶與現(xiàn)代畜牧業(yè)有機銜接。近年來，我國豬牛羊肉價格上漲幅度大，但一般農(nóng)戶卻未能因此獲得較多收益。2019年，農(nóng)民家庭經(jīng)營牧業(yè)凈收入657元，比上年增加82元，增長14.3%，但對農(nóng)民增收貢獻率僅為5.8%。豬牛羊肉價格較大幅度上漲，但對農(nóng)民增收貢獻率不高，一個重要原因是近年來農(nóng)戶沒能充分參與現(xiàn)代畜牧業(yè)發(fā)展，無法分享近年來我國豬牛羊肉價格較大幅度上漲所帶來的新增收益。

養(yǎng)殖業(yè)是否和種植業(yè)一樣，家庭經(jīng)營具有永久生命力？我們觀察到：美國養(yǎng)豬和養(yǎng)牛產(chǎn)業(yè)中，家庭農(nóng)場組織形式所占比重高。據(jù)資料，2018年，生豬養(yǎng)殖產(chǎn)值中家庭農(nóng)場所占比重達到86.1%，肉牛養(yǎng)殖產(chǎn)值中家庭農(nóng)場所占比重為79.4%，奶牛養(yǎng)殖產(chǎn)值中家庭農(nóng)場所占比重達到90%。其中，在生豬、肉牛和奶牛產(chǎn)值中，小型家庭農(nóng)場所占比重分別為20.9%、22.9%和8.5%。在豬牛羊養(yǎng)殖中，家庭經(jīng)營具有較好適宜性，企業(yè)化等組織無法替代家庭經(jīng)營。

近些年來，各地不斷抬高豬牛羊養(yǎng)殖業(yè)門檻，有些地方甚至直接禁止農(nóng)民分散飼養(yǎng)豬牛羊，一般農(nóng)戶無法發(fā)展豬牛羊養(yǎng)殖業(yè)。2019年8月份，國家出臺一系列支持扶持生豬生產(chǎn)的政策措施，一些地方僅限定規(guī)模養(yǎng)殖才能享受。國家規(guī)定年出欄500頭就是規(guī)模戶，而一些地方抬高標(biāo)準(zhǔn)要求年出欄5000頭才是規(guī)模戶，一般農(nóng)戶較難獲得國家出臺的各項政策。多種因素影響下，雖然較小規(guī)模農(nóng)戶養(yǎng)殖豬牛羊的競爭力沒有顯示出來，在市場競爭中難以生存，較小規(guī)模農(nóng)戶紛紛放棄豬牛羊養(yǎng)殖，但這并不意味著我國農(nóng)戶家庭經(jīng)營發(fā)展豬牛羊養(yǎng)殖就永久失去生命力。國家出臺政策措施促進一般農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機銜接，不應(yīng)僅僅局限于種植業(yè)，理應(yīng)包括養(yǎng)殖業(yè)。一般農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)或者畜牧業(yè)有機銜接，意味著現(xiàn)代畜牧業(yè)發(fā)展不應(yīng)排斥一般農(nóng)戶，更不意味著國家出臺的支持扶持豬牛羊養(yǎng)殖的優(yōu)惠政策排斥一般農(nóng)戶。相反地，應(yīng)確保一般農(nóng)戶優(yōu)先享受國家支持扶持豬牛羊養(yǎng)殖優(yōu)惠政策，讓越來越多的一般農(nóng)戶成為適度的家庭農(nóng)場或者家庭牧場。

現(xiàn)代豬牛羊養(yǎng)殖對投資者和生產(chǎn)經(jīng)營者要求都很高，農(nóng)民到底具有多大承擔(dān)經(jīng)濟社會新要求的能力？2018年，我國農(nóng)民中，初中文化及以下的農(nóng)民所占比重超過86%，大學(xué)?？萍耙陨系霓r(nóng)民所占比重不足2%。現(xiàn)在我國的農(nóng)民，是指居住在農(nóng)村的居民。如果考察農(nóng)民中必須依賴規(guī)?；B(yǎng)殖豬牛羊獲得收入的農(nóng)民的文化程度可能極不樂觀。

為了確保環(huán)境不受污染，提高養(yǎng)殖業(yè)進入門檻，無可厚非。傳統(tǒng)的豬牛羊飼養(yǎng)，排泄的糞污難免會污染環(huán)境。特別是按傳統(tǒng)方法飼養(yǎng)，且規(guī)模較大，農(nóng)民高度分化，只養(yǎng)殖不種植，污染的問題往往會比較嚴(yán)重。面對這一難題，是禁止農(nóng)民飼養(yǎng)，還是讓農(nóng)民投資建設(shè)糞污等處理設(shè)施設(shè)備？如果讓農(nóng)民承擔(dān)全部投資且負責(zé)運營費用，如果農(nóng)民不具有承擔(dān)此類建設(shè)和運作維護的能力，等于禁止農(nóng)民飼養(yǎng)。

財政投入才能幫助農(nóng)民克服投資能力不足的矛盾，才能幫助農(nóng)民走上現(xiàn)代化豬牛羊養(yǎng)殖發(fā)展道路。

有助于穩(wěn)定增加豬牛羊有效供給

多年來，我國財政投入有效地帶動了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力不斷提升?？傮w上說，我國財政投入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力建設(shè)力度不斷擴大，范圍不斷拓寬。隨著我國財力不斷增強，占有相當(dāng)大比例的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力建設(shè)方面由財政投入的農(nóng)林水支出持續(xù)不斷增加。按可比口徑，當(dāng)年價格計算的財政用于全國農(nóng)林水各項支出從2008年到2018年由4398億元增加到19711億元，增長了3.5倍。2019年，國家財政用于農(nóng)田建設(shè)補助資金達到671億元。農(nóng)田建設(shè)主要目標(biāo)在于提高糧食生產(chǎn)能力。農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力由過去以農(nóng)田水利建設(shè)和中低產(chǎn)田改造，擴大到高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)。多年來，我國財政投入不僅直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力建設(shè)，帶來糧食生產(chǎn)能力不斷跨越新臺階，為糧食連年增產(chǎn)和豐收提供物質(zhì)裝備和條件改善支撐，而且水利和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)設(shè)施等建設(shè)還直接提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力穩(wěn)定性，有效地抵御了自然災(zāi)害。

財政投入建設(shè)豬牛羊生產(chǎn)能力，要像建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田一樣，直接建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)代化豬牛羊圈舍及其糞污等處理設(shè)施設(shè)備?，F(xiàn)代養(yǎng)殖業(yè)的投資能力往往是一般農(nóng)戶所不能及的。過去，我國農(nóng)戶散養(yǎng)豬牛羊，所投資的專用設(shè)施和設(shè)備較少，投資的資本也不多。由于一般農(nóng)戶收入水平有限，不僅自身資本積累達不到現(xiàn)代化高標(biāo)準(zhǔn)圈舍、飼喂和監(jiān)控設(shè)備及糞污處理設(shè)施設(shè)備投資所需要的資本額，而且對現(xiàn)代化養(yǎng)殖設(shè)備設(shè)施也不熟悉。在脫貧攻堅實踐中，即使國家給予一般農(nóng)戶，特別是貧困農(nóng)戶小額信貸、財政投入和社會幫扶等綜合支持力度很大，但農(nóng)戶投資建設(shè)現(xiàn)代化高標(biāo)準(zhǔn)豬牛羊養(yǎng)殖設(shè)施設(shè)備的也很少。在一些山區(qū)脫貧攻堅實踐中，耕地很少，林地也不多，種植業(yè)和林果業(yè)基本上不可能成為貧困戶脫貧產(chǎn)業(yè)時，早期做法是給予貧困戶的財政、金融和社會幫扶資金主要“打包”給農(nóng)業(yè)企業(yè)和農(nóng)民合作經(jīng)濟組織等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體使用，農(nóng)業(yè)企業(yè)營利后再將按照農(nóng)戶可獲得的資金額度的一定百分比作為資產(chǎn)收益扶貧方式分配給貧困戶。后來由于一些農(nóng)業(yè)企業(yè)的經(jīng)營不能在市場競爭中營利，形成了“騎虎難下”的局面。即使是免息或者貼息的小額信貸償還也成為問題，更不用說貧困戶指望資產(chǎn)收益扶貧脫貧了，國家相關(guān)部門禁止將給予貧困戶的各類財政金融資金用于農(nóng)業(yè)企業(yè)等投資。

如果財政投入形成不了有效的生產(chǎn)能力，勢必削弱農(nóng)業(yè)的國家食物安全和穩(wěn)價保供功能的發(fā)揮。目前，我國財政對豬牛羊養(yǎng)殖的現(xiàn)代化設(shè)施設(shè)備投入總體上較少，遠不及高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)投入。財政投入的豬牛羊養(yǎng)殖的現(xiàn)代化設(shè)施設(shè)備資金，一般也都是作為獎補資金發(fā)放的，這種投入方式對豬牛羊養(yǎng)殖能力的有效形成是打折扣的。以獎補資金投入，有助于發(fā)揮財政投入引導(dǎo)豬牛羊生產(chǎn)能力的建設(shè)。但是，由于獎補資金是滯后發(fā)放的，且發(fā)放的比例相對較低或者是封頂?shù)?，發(fā)揮的作用似乎是“錦上添花”而不是“雪中送炭”，對于那些缺乏資金投資豬牛羊生產(chǎn)能力的農(nóng)民來說，財政獎補資金往往是可望而不可及。

財政投入建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)豬牛羊圈舍及其糞污等處理設(shè)施設(shè)備，有助于增加豬牛羊生產(chǎn)能力，避免養(yǎng)殖污染及對糞污等資源化利用，增加一般農(nóng)戶收入。財政投入是無償?shù)?，形成的專用資產(chǎn)是不收費的，如同財政投入建設(shè)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田一樣，專門提供給養(yǎng)殖者免費使用。養(yǎng)殖者無償或者低費用使用高標(biāo)準(zhǔn)豬牛羊圈舍及其糞污等處理設(shè)施設(shè)備，還有其他重要的經(jīng)濟社會意義，包括增強我國豬牛羊肉國際競爭力，更好地向市場供給價格合理的高品質(zhì)豬牛羊肉，發(fā)揮穩(wěn)價保供的積極作用，服務(wù)于高層次國家糧食安全。