監(jiān)獄突發(fā)事件應急管理體系建設與完善

王偉陽

（云南省宜良監(jiān)獄，云南 宜良 652100）

監(jiān)獄是國家的刑罰執(zhí)行機關(guān)，在保障與維護國家安全方面發(fā)揮不可替代的作用。隨著經(jīng)濟發(fā)展和社會轉(zhuǎn)型，重大公共衛(wèi)生事件、重大安全事故時有發(fā)生，不僅擾亂正常的經(jīng)濟秩序，還在一定程度上影響社會和諧穩(wěn)定。為預防這些事件發(fā)生，盡量降低其可能帶來的不利影響，必須建立完善的應急管理體系，加強監(jiān)獄突發(fā)事件應急管理。2019年11月29日，在應急管理體系和能力現(xiàn)代化建設第十九次集體學習時，習近平總書記強調(diào)：“要健全應急管理責任制，健全法律法規(guī)預案標準體系，提高安全風險防控能力，提高應急救援能力?！雹偻跽瘢骸度嫱七M應急管理體系和能力現(xiàn)代化》，《中國應急管理報》2020年1月13日，第1版。這為加強監(jiān)獄突發(fā)事件應急管理體系建設，提高應急管理能力指明了方向。在這樣的背景下，應創(chuàng)新監(jiān)獄突發(fā)事件應急管理方式方法，健全應急管理規(guī)章制度，提高應急管理綜合能力和綜合水平，扎實推進監(jiān)獄突發(fā)事件應急管理體系和能力現(xiàn)代化。受社會大環(huán)境和監(jiān)獄內(nèi)部因素等影響，監(jiān)獄突發(fā)事件應急管理也面臨新問題和新挑戰(zhàn)。因此，以Y監(jiān)獄為例，立足于公共管理理論，對監(jiān)獄突發(fā)事件應急管理進行探討研究，找出當前監(jiān)獄突發(fā)事件應急管理存在的問題，分析其原因，從健全應急管理制度、加強監(jiān)獄警察應急實戰(zhàn)技能訓練和落實保障措施等方面提出對策建議，對進一步完善監(jiān)獄突發(fā)事件應急管理體系和提升應急管理能力具有重要的理論意義和實踐價值。

一、監(jiān)獄突發(fā)事件應急管理建設

監(jiān)獄突發(fā)事件是指發(fā)生在監(jiān)獄內(nèi)部，對監(jiān)獄管理和外界都可能造成嚴重損害的事件，主要包括自然災害、生產(chǎn)安全事件、公共衛(wèi)生事件、威脅監(jiān)獄安全類事件等。其中，自然災害主要有地震、泥石流、洪災等；生產(chǎn)安全事件主要有設備操作不當引起火災、爆炸、人員傷亡等重大安全事故；公共衛(wèi)生事件，如“非典”、甲型H1N1流感、新冠肺炎疫情等；威脅監(jiān)獄安全類事件主要有罪犯暴力越獄、罪犯自殺、罪犯打架斗毆等。監(jiān)獄突發(fā)事件具有不確定性、破壞性大等特點，其發(fā)生會對監(jiān)獄秩序帶來沖擊與破壞，甚至影響監(jiān)獄的安全與穩(wěn)定，在一定程度上損害政府公信力。因此，必須采取有效措施，完善監(jiān)獄突發(fā)事件應急管理體系，提高監(jiān)獄突發(fā)事件應急管理能力，既能及時迅速地對突發(fā)事件進行有效管理與控制，降低可能帶來的損失，還有利于維持監(jiān)獄內(nèi)部的良好秩序與安全穩(wěn)定，提高政府的公信力。可見，監(jiān)獄突發(fā)事件應急管理，是指為控制或降低突發(fā)事件所產(chǎn)生的危害與損失，監(jiān)獄各級組織及部門管理人員要相互協(xié)調(diào)配合，優(yōu)化管理決策，采取應急管理措施，對突發(fā)事件進行預警、管理和控制的過程[1]。

Y監(jiān)獄主要承擔懲罰與改造罪犯的任務，擁有應急管理資源優(yōu)勢和比較優(yōu)越的地理位置，一旦出現(xiàn)突發(fā)事件，會引起社會關(guān)注。近年來，Y監(jiān)獄無食品安全事件、無突發(fā)公共衛(wèi)生事件和非正常死亡事件。經(jīng)過多年的探索與實踐，在突發(fā)事件應急管理方面成效顯著，積累了一定的經(jīng)驗。

（一）應急管理體系建設

為及時應對突發(fā)事件，Y監(jiān)獄把握突發(fā)事件內(nèi)在規(guī)律，堅持“科學判斷、密切防范、果斷決策、精準應對”的原則，構(gòu)建監(jiān)獄突發(fā)事件應急管理體系，包括指揮調(diào)度系統(tǒng)、預警監(jiān)測系統(tǒng)、決策輔助系統(tǒng)、資源保障系統(tǒng)和處置實施系統(tǒng)（見圖1），并成立應急管理辦公室，安排一定數(shù)量的應急管理人員。在系統(tǒng)組成中，指揮調(diào)度系統(tǒng)是關(guān)鍵與核心，在監(jiān)獄突發(fā)事件應急管理中占據(jù)重要位置。

圖1 監(jiān)獄突發(fā)事件應急管理體系的組成

此外，還成立監(jiān)獄突發(fā)事件應急管理委員會，下設應急辦公室、應急指揮中心和現(xiàn)場指揮部。一旦出現(xiàn)突發(fā)事件，監(jiān)獄突發(fā)事件應急管理委員會負責事件的處理、控制和協(xié)調(diào)，盡早恢復管理秩序。應急辦公室、應急指揮中心和現(xiàn)場指揮部都配備專業(yè)救援隊伍，三部門注重協(xié)調(diào)配合，形成合力，是應對監(jiān)獄突發(fā)事件的一線力量，有利于增強處置監(jiān)獄突發(fā)事件的針對性和實效性。

（二）應急預案體系建設

應急預案是監(jiān)獄突發(fā)事件應急管理的關(guān)鍵。Y監(jiān)獄十分重視應急預案建設。根據(jù)自身實際，遵守“分級負責、上下銜接”原則，制定了《Y監(jiān)獄突發(fā)事件應急處置預案》，涵蓋自然災害、公共衛(wèi)生、生產(chǎn)安全、監(jiān)區(qū)安全、信訪輿論五個方面，具體內(nèi)容包括總則、監(jiān)獄突發(fā)事件分類、監(jiān)獄突發(fā)事件應急管理組織機構(gòu)及職責、預警檢查及信息報告、應急處置、恢復與重建、保障體系、宣傳培訓和應急演練、附則。在此基礎上，每年結(jié)合預案演練和應急管理需要，對預案修訂完善，以更好地適應應急管理需要，增強應急處置的規(guī)范性、科學性與實效性。

（三）應急防控體系建設

一方面，建立監(jiān)獄突發(fā)事件監(jiān)測、防控、排查、領導責任和應急處置五項工作機制。開展動態(tài)排查，加強監(jiān)測，科學分析監(jiān)獄實際情況，并加強組織管理。在每個監(jiān)區(qū)布設動態(tài)監(jiān)測點，開展日常排查，準確監(jiān)測和判斷罪犯的思想行為、日常行動等，對可能出現(xiàn)的突發(fā)事件進行主動防控。開展應急處置專業(yè)化建設，注重提高監(jiān)獄的應急處置能力，建立值班、監(jiān)控、報警、指揮、調(diào)度于一體的應急管理體系[2]，實現(xiàn)信息傳遞、部門聯(lián)動、警務協(xié)調(diào)、統(tǒng)一指揮，提高監(jiān)獄突發(fā)事件預防和應急處置能力。另一方面，建立監(jiān)獄突發(fā)事件應急救援保障體系。例如，加強通訊保障設施建設，監(jiān)獄警察之間的聯(lián)系方式主要有電話、對講機、警報等。又如，加強設備設施保障，制定應急管理設備設施標準，采購符合要求的設備設施，并注重管理與維護，保障正常功能的發(fā)揮。配備充足的器械設備并加強管理，包括防護服、警棍、路障、武器彈藥等。此外，成立防暴隊，增進監(jiān)獄警察合作，構(gòu)建數(shù)量充足、人員穩(wěn)定、綜合素質(zhì)強的應急管理隊伍，加強日常演練，提高他們綜合技能、監(jiān)獄突發(fā)事件應急管理水平和處置能力。

二、監(jiān)獄突發(fā)事件應急管理存在的問題

Y監(jiān)獄突發(fā)事件應急管理體系建設雖然取得了一定成效，但隨著社會形勢發(fā)展，監(jiān)獄的罪犯收押數(shù)量增長，收押、管理和教育任務繁重。再加上收押的罪犯構(gòu)成比較復雜，給監(jiān)獄安全管理帶來挑戰(zhàn)，部分監(jiān)獄警察長期處于高度緊張狀態(tài)，休息時間偏少，給監(jiān)獄管理帶來壓力，目前監(jiān)獄突發(fā)事件應急管理依然存在不足。

（一）應急管理常設機構(gòu)缺乏

與全國多數(shù)監(jiān)獄一樣，Y監(jiān)獄也沒有成立專門的監(jiān)獄突發(fā)事件應急管理部門，導致對突發(fā)事件缺乏規(guī)范、統(tǒng)一和專業(yè)的管理，在一定程度上影響了應急管理的實效。雖然監(jiān)獄成立了應急辦公室、應急指揮中心和現(xiàn)場指揮部，但都是臨時性機構(gòu)，缺乏統(tǒng)一指揮。監(jiān)獄有防暴隊、指揮中心，但由不同部門共同管理，工作上缺乏協(xié)調(diào)，甚至各自為戰(zhàn)，難以形成合力，不利于提高監(jiān)獄突發(fā)事件應急管理能力。

（二）應急預案靈活性不足

Y監(jiān)獄雖然注重應急預案建設，針對可能出現(xiàn)的突發(fā)事件，有針對性地制定了應急預案，但依然存在不足。例如，應急預案沒有得到有效落實，應急預案演練中一些人員參與的主動性不強，甚至參與人員數(shù)量不足，影響應急預案演練實效。目前，應急預案主要涵蓋自然災害、公共衛(wèi)生、生產(chǎn)安全、監(jiān)區(qū)安全、信訪輿論五個方面，都是單一預案。如果幾種突發(fā)事件同時發(fā)生，應急預案可能難以及時有效應對，甚至力不從心。部分監(jiān)獄警察對預案缺乏足夠了解，平時學習主動性不強，訓練不足[3]，再加上訓練中缺乏有針對性的指導，影響應急預案作用的發(fā)揮。

（三）應急演練效果不佳

為提升突發(fā)事件應急管理能力，Y監(jiān)獄多次開展應急預案演練。雖然經(jīng)過多次演習，但效果不佳，仍有較大提升空間。存在的主要問題，一是部分監(jiān)獄警察對應急演練感到緊張，對應急演練中自己的職責不明確；二是一些監(jiān)獄警察參與主動性不強，不能迅速融入角色，演練過程中不夠嚴肅和真實；三是有些監(jiān)獄警察專業(yè)能力不強，難以有效應對演練中的突發(fā)情況，有待進一步提升；四是有些警察在演練中對應急設備使用不熟練，對講機使用不當，甚至不能正確使用消防器材和防毒面具，影響應急演練效果。

三、監(jiān)獄突發(fā)事件應急管理問題的原因

導致監(jiān)獄突發(fā)事件應急管理存在不足的原因是多方面的，主要表現(xiàn)在制度、配套設施等方面。

（一）應急管理制度建設缺乏前瞻性

目前，《Y監(jiān)獄突發(fā)事件應急處置預案》在規(guī)范監(jiān)獄突發(fā)事件應急管理的實踐中起到了一定作用，但是其約束力不夠。監(jiān)獄普遍缺少健全的突發(fā)事件應急管理規(guī)章制度，在制度設計過程中也缺乏前瞻性，難以實現(xiàn)應急管理制度化與規(guī)范化，不利于預防突發(fā)事件。此外，還缺乏完善的事前防控、事后跟蹤以及考核激勵制度，應急管理中容易受部門管理人員個人的決策影響，應急管理措施隨意性較大，制約了監(jiān)獄突發(fā)事件應急管理水平的提升。

（二）掌握應急實戰(zhàn)技能不足

監(jiān)獄警察的警務實戰(zhàn)技能直接影響應急管理水平和突發(fā)事件處置能力。通過應急實戰(zhàn)技能訓練，既能提高監(jiān)獄警察處理突發(fā)事件的包括技巧和策略在內(nèi)的綜合能力，又能增強他們的體質(zhì)，確保他們認真履行職責，盡量減少損失，提高應急管理水平和處置能力。然而，從應急演練效果來看，監(jiān)獄警察對應急實戰(zhàn)技能掌握不足。對60名監(jiān)獄警察開展問卷調(diào)查，以了解他們對應急實戰(zhàn)技能的掌握情況，主要包括徒手奪兇器、搜查戰(zhàn)術(shù)、解救人質(zhì)戰(zhàn)術(shù)、防逃戰(zhàn)術(shù)四項技能（見表1）。

表1 監(jiān)獄警察應急實戰(zhàn)技能掌握情況調(diào)查表[n（%），n=60]

調(diào)查結(jié)果顯示，在這四項應急實戰(zhàn)技能中，僅“搜查技術(shù)”被多數(shù)監(jiān)獄警察“熟練掌握”，達65.00%。而其他三項技能中，能夠“熟練掌握”的監(jiān)獄警察所占比例均低于30.00%。此外，突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件、自然災害等應急管理技能，目前普遍缺乏專項訓練，監(jiān)獄警察這方面的技能還有較大提升空間。

（三）應急管理的保障措施不到位

監(jiān)獄突發(fā)事件應急管理體系和管理能力現(xiàn)代化建設，離不開資金、現(xiàn)代科學技術(shù)和人員支持。然而，目前的應急管理資金短缺，有些監(jiān)獄在資金預算中沒有安排應急管理專項經(jīng)費，有些雖然安排，但資金數(shù)額有限。一旦發(fā)生突發(fā)事件，應急管理所需資金只能依靠臨時調(diào)配解決。再加上現(xiàn)代科學技術(shù)的作用未能得到充分發(fā)揮，沒有構(gòu)建起完善的管理平臺，在一定程度上影響了對突發(fā)事件的監(jiān)測和預控。此外，監(jiān)獄普遍缺乏應急管理專業(yè)人才，雖然在應急預案中設置了不同的功能組，但現(xiàn)有工作人員的專業(yè)性不強，缺少應急管理經(jīng)驗[4]。再加上系統(tǒng)化和專業(yè)化培訓不夠，應急管理人員綜合技能不高。

四、構(gòu)建完善的監(jiān)獄突發(fā)事件應急管理體系

根據(jù)監(jiān)獄突發(fā)事件應急管理存在的問題和原因分析，需進一步提升監(jiān)獄突發(fā)事件應急管理能力和水平，構(gòu)建完善的監(jiān)獄突發(fā)事件應急管理體系，以提高監(jiān)獄突發(fā)事件應急管理能力。

（一）健全監(jiān)獄突發(fā)事件應急管理制度

提升監(jiān)獄突發(fā)事件應急管理能力，既要優(yōu)化組織機構(gòu)設置，還要完善規(guī)章制度，推動應急管理的制度化與規(guī)范化。

1.完善突發(fā)事件應急管理組織機構(gòu)設置

將應急管理納入常態(tài)化管理，建立監(jiān)獄突發(fā)事件應急管理常設機構(gòu)，科學設置工作崗位，明確崗位職責和運行程序，合理配備工作人員。常設機構(gòu)一要負責收集、整理和研判信息；二要加強應急管理預案建設，研究應急管理戰(zhàn)略戰(zhàn)術(shù)，組織模擬演練，預警突發(fā)事件；三是在突發(fā)事件發(fā)生之后，立即實施應急管理方案，組織力量進行應急處理，將損失降到最低，盡可能在最短時間恢復正常狀態(tài)。

2.健全突發(fā)事件應急管理的規(guī)章制度

在監(jiān)獄突發(fā)事件應急管理中，要制定相應的規(guī)章制度?？山梃b《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》和《國家公共突發(fā)事件處理應急條例》的規(guī)定，結(jié)合實際需要，制定監(jiān)獄突發(fā)事件應急管理規(guī)章制度。并嚴格落實各項規(guī)定，明確各部門和工作人員具體職責，推動監(jiān)獄突發(fā)事件應急管理的制度化與規(guī)范化。

3.完善突發(fā)事件預警管理機制

建立監(jiān)獄突發(fā)事件預警機制，一是構(gòu)建結(jié)構(gòu)嚴密、渠道暢通的突發(fā)事件監(jiān)測機制；二是建立情報信息收集、研判和風險評估機制；三是不斷完善監(jiān)獄突發(fā)事件應急管理預案，提高應急管理的預測性、前瞻性和實用性，提升監(jiān)獄突發(fā)事件應急管理能力。

（二）加強監(jiān)獄警察應急實戰(zhàn)技能訓練

要有針對性地組織監(jiān)獄警察加強訓練，打造高素質(zhì)監(jiān)獄警察隊伍，提高他們的應急處置能力。

1.有針對性地強化實戰(zhàn)技能訓練

針對監(jiān)獄突發(fā)事件的新動態(tài)和新特點，有針對性地制定實戰(zhàn)技能訓練方案。例如，針對暴力越獄、劫持人質(zhì)、襲擊監(jiān)獄警察、火災、食品安全事故、重大公共衛(wèi)生事件等開展集中訓練，不斷提升監(jiān)獄警察突發(fā)事件應急處置能力。同時，實戰(zhàn)訓練還應突出實用性，以防守反擊、一招制敵為主。要求監(jiān)獄警察掌握火災、食品安全事故和重大公共衛(wèi)生事件的處置和應對能力，不斷提高其應急快速應變能力，增強實戰(zhàn)訓練效果。

2.注重提高監(jiān)獄警察的警務技能和理論水平

無論是在監(jiān)獄警察應急實戰(zhàn)技能訓練中還是實際工作中，既要重視掌握應急管理的新技術(shù)和新方法，還要重視理論對實踐的指導價值。由于在培訓和實踐中缺乏對理論知識的重視，相關(guān)的獨特見解和創(chuàng)新理論未被及時應用于應急管理實踐。針對這種情況，有必要加強監(jiān)獄警察理論培訓，聘請高校教師、知名專家或?qū)W者定期開展理論培訓，條件允許的還可以舉辦研討會，介紹最新理論成果，進一步豐富應急管理的理論體系[5]。甚至還可以編制理論知識和技術(shù)應用宣傳手冊，讓監(jiān)獄警察自主學習，不斷提高理論水平，從而更好指導實踐，提高監(jiān)獄突發(fā)事件應急處置理論水平和實踐技能。

3.重視法制觀念培養(yǎng)，提高應急處置能力

在監(jiān)獄內(nèi)處置突發(fā)事件，防守反擊比較常見。當罪犯傷害監(jiān)獄警察或他人時，要在短時間內(nèi)將罪犯制服，監(jiān)獄警察應迅速有效地進行防衛(wèi)，但必須注意將擒拿格斗技術(shù)控制在一定限度內(nèi)，避免防衛(wèi)過當。因此，監(jiān)獄警察在實戰(zhàn)技能訓練中，要重視培養(yǎng)法制觀念，在加強自我保護的前提下，嚴格按要求和規(guī)范程序在最短時間內(nèi)制服罪犯，減少格斗的盲目性和不必要的損失，提高應急處置綜合技能。

（三）落實監(jiān)獄突發(fā)事件應急管理的保障措施

習近平總書記強調(diào)：“要提高科技支撐和人才保障能力，強化應急管理裝備技術(shù)支撐，推進信息化跨越發(fā)展”①王正民：《全面推進應急管理體系和能力現(xiàn)代化》，《中國應急管理報》2020年1月13日，第1版。?？茖W技術(shù)和人才隊伍對監(jiān)獄突發(fā)事件應急管理具有支撐和保障作用。因此，提升監(jiān)獄突發(fā)事件應急管理能力，還有必要采取以下保障措施。

1.加大應急管理的科技支撐力度

科技支撐是實現(xiàn)監(jiān)獄突發(fā)事件應急管理現(xiàn)代化的重要動力。隨著科學技術(shù)的發(fā)展和應用，“科技興警”“科技強警”已逐漸成為共識。有必要把握大數(shù)據(jù)和“互聯(lián)網(wǎng)+”所帶來的機遇，加快監(jiān)獄突發(fā)事件應急管理平臺建設。該平臺以監(jiān)獄安全管理為核心，以資訊技術(shù)為支撐，以應急管理流程為主線，通過合理設置平臺的功能模塊，構(gòu)建完善的應急保障體系，平臺整體架構(gòu)包括信息收集與報告、風險分析與處理、監(jiān)控監(jiān)測、預測預警、綜合研判和總結(jié)評估等功能（見圖 2）。

圖2 監(jiān)獄突發(fā)事件應急管理平臺整體架構(gòu)

如圖2所示，監(jiān)獄突發(fā)事件應急平臺中，信息處理模塊的主要功能是接收預警信息，報告突發(fā)事件。應急預案模塊主要負責評估可能發(fā)生的事件，制定應急預案。應急資源模塊主要包括生活物質(zhì)、醫(yī)療資源及應急隊伍。輔助決策模塊主要功能是方案生成、應急模擬、演練評估。此外，平臺還具有案例庫、應急常識、法律法規(guī)等功能模塊，方便監(jiān)獄警察學習、查詢和使用。

2.打造高素質(zhì)的應急管理專業(yè)人才隊伍

注重引進和培養(yǎng)優(yōu)秀的應急管理專業(yè)人才。例如，通過招聘、交流學習等方式，將優(yōu)秀的管理、法學、信息技術(shù)、心理咨詢、醫(yī)療等專業(yè)人才充實到監(jiān)獄警察隊伍，讓監(jiān)獄警察隊伍擁有多學科知識背景。同時加強培訓，豐富他們的專業(yè)知識，提高他們的理論水平、應急管理能力和突發(fā)事件應對能力。還可以通過聘請業(yè)內(nèi)專家、招聘兼職工作人員，建設專家?guī)?，為應急管理儲備?yōu)秀人才[6]。

3.增加應急管理資金和物資投入

合理安排資金預算，設立應急管理專項基金，為應急管理提供足夠的資金支持。同時，要加強資金管理，確保資金落實到位，充分用于監(jiān)獄突發(fā)事件應急管理之中。應急管理所需物資主要包括通訊、醫(yī)療、交通運輸設施和應急管理技術(shù)裝備等。加強物質(zhì)設備的維護與管理，為監(jiān)獄突發(fā)事件應急管理提供財力和物力保障。

監(jiān)獄突發(fā)事件應急管理是一個新的研究方向，也是一項系統(tǒng)和復雜的重大工程。在全面推進應急管理體系和管理能力現(xiàn)代化的背景下，要立足于監(jiān)獄管理實際情況，增強責任意識和風險防控意識。建立和完善應急管理制度，加強監(jiān)獄警察應急實戰(zhàn)訓練，增加資金投入，開展監(jiān)獄突發(fā)事件應急管理信息化建設，提高監(jiān)獄警察綜合素質(zhì)和監(jiān)獄突發(fā)事件應急管理水平，最終維護監(jiān)獄的安全與穩(wěn)定。