遼河流域水污染治理歷程與“十四五”控制策略

袁 哲，許秋瑾，宋永會，魏 健，郜玉楠，傅金祥

1.中國環(huán)境科學研究院水生態(tài)環(huán)境研究所，北京 100012 2.沈陽建筑大學市政與環(huán)境工程學院，遼寧 沈陽 110168

協(xié)調(diào)社會發(fā)展進程與環(huán)境污染程度的關系，是關系到整個國家能否實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的關鍵[1]. 目前我國正處于經(jīng)濟高速發(fā)展、工業(yè)化和城市化進程不斷加速的階段，對水資源的需求與日俱增，對水環(huán)境的影響也愈發(fā)嚴重[2-5]，如何統(tǒng)籌好水資源利用、水污染治理和水生態(tài)環(huán)境保護之間的關系，是當前社會經(jīng)濟發(fā)展中亟需解決的問題[6]. 遼河流域是我國七大江河流域之一，是全國著名的老工業(yè)基地，在國家社會經(jīng)濟發(fā)展中有著舉足輕重的地位[7]. 傳統(tǒng)的工業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展有近60年的歷史，遼河流域集中了冶金、石化、化工、制藥、印染等產(chǎn)業(yè)集群，污染物排放量大，水質(zhì)惡化嚴重，一度無法滿足灌溉和人畜飲用[8-10]. “九五”以來，遼河流域被列為國家重點治理的“三河三湖”，經(jīng)過20多年的努力，在行業(yè)和城鎮(zhèn)水污染治理、水生態(tài)環(huán)境修復、水質(zhì)水量調(diào)度及水環(huán)境管理方面取得了大量研究成果[11-12]，水污染防治取得明顯成效，水環(huán)境質(zhì)量顯著改善[13]，但是流域內(nèi)全面達到《水污染防治行動計劃》(簡稱“水十條”)考核的要求仍然任務艱巨. 為打好遼河流域治污攻堅戰(zhàn)，謀劃好“十四五”，分析遼河流域水環(huán)境演變過程和趨勢，清晰認識治理成效和存在問題，是科學制定遼河流域水環(huán)境治理和保護對策的關鍵[14]. 通過分析遼河流域水環(huán)境變化趨勢和階段性特征，回顧其治理歷程及策略，總結遼河流域治理成效及存在的問題，提出針對性的水污染治理策略，以期為進一步推進遼河流域的治理與保護提供科學指導.

1 遼河流域概況

遼河流域位于我國東北地區(qū)的南部，河長 1 340 km，年均徑流量126×108m3，流域面積22.14×104km2，是我國七大流域之一. 流域地跨河北省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、吉林省、遼寧省，且遼寧省中部城市群是流域主體. 遼河流域水系發(fā)達，包括遼河和大遼河水系. 遼河水系由西遼河、東遼河及發(fā)源于吉林省、內(nèi)蒙古自治區(qū)的招蘇臺河、條子河等支流在遼寧省境內(nèi)匯合而成，于盤錦市入海，在遼寧省境內(nèi)包括遼河干流、渾河、太子河等主要河流及其支流. 遼河流域水資源可利用總量為83.54×108m3，人均水資源量為535 m3，不足全國人均水資源量的1/4. 流域內(nèi)降雨量年際變化很大，豐枯水期懸殊，年內(nèi)分配更不均勻，水量高度集中在汛期，又因地處北方寒冷地區(qū)，每年都有3～4個月的封凍期. 遼河流域曾是我國重工業(yè)最為發(fā)達的地區(qū)，下游地區(qū)集中分布著沈陽、撫順、鞍山、本溪等大中型工業(yè)城市，又是東北地區(qū)和遼寧省的重點商品糧基地，用水量很大，河流污染嚴重.

2 遼河流域水環(huán)境變化趨勢

20世紀80年代中期，作為我國的老工業(yè)基地，遼河流域經(jīng)濟的快速發(fā)展和能源的過度消耗給環(huán)境帶來了嚴重破壞[15-16]. 流域沿岸分布著許多大型工業(yè)城市，大量工業(yè)廢水和生活污水直排入河，致使水體嚴重污染，沿河農(nóng)民用河水灌溉甚至導致莊稼絕收，遼河流域一度淪為七大水系中污染最嚴重的流域.

根據(jù)1991—2019年的《中國環(huán)境狀況公報》，梳理遼河流域國控監(jiān)測斷面水質(zhì)數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)：20世紀90年代，遼河流域水環(huán)境遭到急劇污染，1999年遼河流域內(nèi)GB 3838—2002《地表水環(huán)境質(zhì)量標準》劣Ⅴ類水質(zhì)斷面占69.3%，干流15個斷面中劣Ⅴ類水質(zhì)斷面比例高達86.7%，在七大流域中污染最為嚴重；自2000年起，遼河流域水質(zhì)惡化趨勢逐漸得到遏制，到2006年劣Ⅴ類水質(zhì)斷面穩(wěn)定低于45%；2008年遼河流域轉為中度污染，到2011年整體呈輕度污染，近5年劣Ⅴ類水質(zhì)斷面比例有所增加，但水質(zhì)優(yōu)良比例整體穩(wěn)步提升. 基于此，該研究將遼河流域1991年以來水質(zhì)類別變化情況劃分為3個階段，如圖1所示.

注：Ⅰ類、Ⅲ類、Ⅳ類、Ⅴ類、劣Ⅴ類均為GB 3838—2002《地表水環(huán)境質(zhì)量標準》水質(zhì)標準等級. 下同. 圖1 遼河流域不同階段水質(zhì)變化Fig.1 The changes of water quality in the Liao River Basin at different stages

第1階段(1991—1999年). 該階段遼河流域水環(huán)境呈重度污染并持續(xù)惡化，水質(zhì)優(yōu)良斷面比例(達到或優(yōu)于Ⅲ類)常年低于20%，劣Ⅴ類水質(zhì)比例連年增加，到1999年升至歷史最高，達69.3%.

第2階段(2000—2006年). 該階段遼河流域水質(zhì)惡化趨勢基本得到遏制，但仍是重度污染，水質(zhì)優(yōu)良比例升至30.0%，劣Ⅴ類水質(zhì)比例降至43.0%.

第3階段(2007—2019年). 2007年遼河流域水質(zhì)優(yōu)良比例首次突破40.0%，到2013年，水質(zhì)優(yōu)良比例創(chuàng)歷史新高，達45.5%，劣Ⅴ類水質(zhì)比例降至歷史最低，僅5.4%. 近5年劣Ⅴ類水質(zhì)比例超過10%，但遼河流域水質(zhì)優(yōu)良比例整體持續(xù)提升，2019年達52.0%.

圖2 遼河流域水環(huán)境演化趨勢和治理歷程的3個階段Fig.2 Three stages of the transition in water environment in the Liao River Basin

3 遼河水污染治理歷程

對遼河流域水環(huán)境演化趨勢做長序列分析，將治理歷程中3個階段的主要代表性政策和措施列于時間軸上(見圖2).

3.1 污染溯源，環(huán)境治理起步階段(1991—1999年)

該階段遼河流域城市人口增加了200×104人，流域內(nèi)城市化進程不斷加快. 遼河流域大中型企業(yè)集中，過半工業(yè)廢水未經(jīng)處理直接排入河道，工業(yè)污染源是遼河流域的主要污染源[17-18]. 遼河流域的國有大中型企業(yè)大部分始建于20世紀五六十年代，是以能源、原材料生產(chǎn)為主的產(chǎn)業(yè)結構. 原材料和水資源消耗高，污染物排放量大，生產(chǎn)工藝落后，設備裝備水平較低，污染治理設施歷史欠賬較多[19]. 遼河流域共有大中城市16座，這些城市的污水大都未經(jīng)過處理直接排入河道，是造成遼河流域水污染的另一大污染源[20]. 1995年，遼河流域的內(nèi)蒙古自治區(qū)、吉林省、遼寧省三省區(qū)廢水排放總量為19×108t，其中工業(yè)廢水排放量為12×108t，生活污水排放量為7×108t，分別占總排放量的62%和38%. 流域內(nèi)三省區(qū)CODCr排放總量為74×104t，其中工業(yè)廢水CODCr排放量為47×104t，生活污水CODCr排放量為27×104t，分別占總排放量的63%和37%. 隨著城市化進程不斷加快，產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，加之污水收集與處理設施建設滯后，遼河流域水環(huán)境質(zhì)量達標率逐年降低，1999年達最低點，劣Ⅴ類斷面比例達69.3%. 各城市斷面水質(zhì)均超過Ⅴ類水質(zhì)標準，基本喪失使用功能，嚴重污染的河水又污染了兩岸淺層地下水，使沿岸地區(qū)的居民飲水受到嚴重影響.

遼河流域水污染問題嚴重，各級政府和相關部門十分重視，出臺了一系列的流域規(guī)劃和政策法規(guī). 1991年底，《遼河流域規(guī)劃》和《遼河、松花江流域水資源綜合開發(fā)利用規(guī)劃》完成修編. 1993年9月，遼寧省人民代表大會常務委員會頒布了《遼寧省環(huán)境保護條例》，使環(huán)境保護工作有法可依，執(zhí)法更科學、更可操作. 1994年，遼寧省政府批準了原遼寧省環(huán)境保護廳《關于加強環(huán)境保護促進經(jīng)濟發(fā)展的意見》. 1997年11月遼寧省第八屆人民代表大會常務委員會第31次會議通過了《遼寧省遼河流域水污染防治條例》. 1996年，遼河流域被列為國家重點治理“三河三湖”之一，開始編制《遼河流域水污染防治“九五”計劃及2010年規(guī)劃》，規(guī)劃稿經(jīng)過多次修改完善，1999年3月獲得國務院批復. 僅依靠政策法規(guī)體系的建設，流域治污收效甚微，且該階段尚處于法規(guī)實施初期，執(zhí)法保障不足，導致其對地方水環(huán)境保護約束力極其有限.

3.2 控源治污，污染趨勢遏制階段(2000—2006年)

該階段遼寧省生態(tài)環(huán)境監(jiān)測中心、科研單位及高等院校對遼河流域開展水質(zhì)監(jiān)測，進行了廣泛研究，初步摸清了流域污染和危害狀況，水體污染體現(xiàn)區(qū)域、行業(yè)特征. 渾河中游、太子河、遼河上游等6個流域，其90%以上的CODCr負荷均來自于各自經(jīng)濟社會發(fā)展的重點區(qū)域，呈現(xiàn)出污染的區(qū)域性特征[21-22]；造紙、石化、冶金、醫(yī)藥、印染、化工等重點行業(yè)污染負荷高，結構性污染特征明顯. 遼寧省開展以“治水”為重點的工業(yè)“三廢”治理行動，對遼河流域?qū)嵤┪廴疚锱盼勰繕丝偭靠刂?，全省實現(xiàn)主要污染物排放量基本控制在國家下達的指標范圍內(nèi)，大部分工業(yè)污染源排放達到國家標準. 按照“一控雙達標”計劃，以市為單位制定遼河流域企業(yè)達標方案[23]，根據(jù)不同情況，要求企業(yè)開展治理、清潔生產(chǎn)、轉產(chǎn)、關停等措施. 2000年，流域內(nèi)532家企業(yè)全部實現(xiàn)達標排放，工業(yè)源污染得到有效控制. 2003年原遼寧省環(huán)境保護廳印發(fā)《遼寧省排放污染物許可證管理辦法(試行)》. 2004年，吉林省發(fā)布了DB 22/388—2004《吉林省地表水功能區(qū)標準》，通過制定辦法和標準進一步推動治理. 2005年，遼寧省遼河流域內(nèi)建成19座城市污水處理廠，全省新增城市污水處理能力達367.5×104m3/d. 隨著工業(yè)污染源實現(xiàn)達標排放，以及城市污水處理廠的建設和點源治理能力的提高，遼河流域的水污染狀況得到緩解，水質(zhì)惡化趨勢得到遏制，控源治污有效抑制了水質(zhì)惡化速率，但水污染治理效果仍不明顯.

3.3 科技支撐，綜合調(diào)控階段 (2007—2019年)

該階段國家加強科學技術支撐，中央和地方協(xié)同治污. 2007年，針對流域水污染防治迫切的技術需求，國家正式啟動了水體污染控制與治理科技重大專項(簡稱“水專項”)，相繼在遼河流域開展了多個項目. “十一五”期間，遼河水污染治理項目針對流域結構性、區(qū)域性、流域性污染特征開展治理技術創(chuàng)新，著力探索構建流域水污染治理技術體系. 圍繞冶金、石化等五大行業(yè)，在水污染控制、清潔生產(chǎn)、生態(tài)修復等領域突破關鍵技術75項，在遼河流域六大重污染控制單元建設30個示范工程，實現(xiàn)污水減排85×104t/d，削減CODCr排放1.6 t/d以上，有效地支持了遼河流域示范區(qū)污染物減排. 2008—2010年，遼寧省實施“三大工程”，目標是實現(xiàn)遼河干流CODCr全部消除劣Ⅴ類. 工業(yè)污染治理方面，實施以造紙企業(yè)整治為核心的工業(yè)點源治理工程，通過“上大、壓小、提標、進園”的總體部署，推動造紙行業(yè)向“規(guī)?；⒓刍卑l(fā)展，對全省417家造紙企業(yè)實施全部停產(chǎn)治理，其中徹底關閉294家. 城鎮(zhèn)污染治理方面，主要是實施以提高城鎮(zhèn)生活污水處理率為目標的污水處理廠建設工程，在中下游新建99座污水處理廠，新增污水處理能力273×104t/d，將遼河干流城市段的80個工業(yè)直排口和34個市政直排口全部取消，從工程減排角度進一步保證了入河排污量的切實削減. 此外，加強支流綜合整治，實行“喬、灌、草、水面”結合的生態(tài)治理工程，流域內(nèi)重點濕地得到有效恢復，干流城市段全面建成沿河景觀帶. 隨著遼寧省城市污水處理廠的建設和點源治理能力的提高，遼寧省的水污染狀況得到緩解. 以水專項研究成果為支撐，遼河流域“十二五”水污染防治規(guī)劃率先提出了水生態(tài)保護修復目標，即“遼河干流水生態(tài)得到顯著恢復，干流及主要支流實現(xiàn)‘河河有魚’，河流濕地生態(tài)系統(tǒng)顯著恢復，濕地魚類及鳥類生物多樣性顯著提高”.

為加速推進遼河流域水污染治理步伐，遼寧省發(fā)動了“三大戰(zhàn)役”，有效實現(xiàn)了“十二五”遼河流域“摘掉重度污染帽子”的目標. 一是以水質(zhì)改善為核心，實現(xiàn)控源、截污與生態(tài)治理三位一體，使遼河治理與生態(tài)帶、城鎮(zhèn)帶、旅游帶的建設充分融合、互相促進遼河治理的攻堅戰(zhàn)；二是以環(huán)境優(yōu)化經(jīng)濟增長為理念，通過水污染治理帶動城市布局結構調(diào)整和產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整，實施生態(tài)同城、環(huán)境同治，實現(xiàn)水環(huán)境、景觀環(huán)境、生態(tài)環(huán)境和城市發(fā)展環(huán)境等“四個環(huán)境”提升的“大渾太”(即大遼河、渾河、太子河)治理殲滅戰(zhàn)；三是針對遼西地區(qū)缺水和生態(tài)環(huán)境脆弱的特點，采取以恢復和保護為主的策略，對生態(tài)脆弱地區(qū)進行生態(tài)修復、對河道進行封育的凌河治理保衛(wèi)戰(zhàn). 實施流域上游涵養(yǎng)、干流保護區(qū)封育及河口濕地生態(tài)恢復，創(chuàng)新性地提出了源頭區(qū)水源涵養(yǎng)林結構優(yōu)化與調(diào)控技術體系，構建三套適合該區(qū)域的河岸植被緩沖帶模式，修筑堤防和生態(tài)護岸22.7 km，有效改善源頭水質(zhì)，保護了水源地生態(tài)環(huán)境. 以水專項研究成果為支撐，創(chuàng)新大型河流治理保護思路，將遼河干流從福德店到入海河口538 km、左右岸 1 050 m范圍劃定為保護區(qū)，開展大規(guī)模生態(tài)修復，每年投入超過2×108元，從沿河農(nóng)民手中回收、回租河道內(nèi)河側河灘386.86 hm2，實行退耕還河、自然封育，實現(xiàn)了遼河干流長538 km、總面積440 km2的生態(tài)廊道全線貫通，生物多樣性得以快速恢復. 通過改善遼河口區(qū)水質(zhì)、恢復河口濕地生態(tài)工程，在污染物持續(xù)削減的基礎上，于枯水年和平水年分別增加微咸水30×104和120×104t，實現(xiàn)河口濕地蘆葦生物量提高65%以上. 遼河流域在持續(xù)改善水質(zhì)的同時，實現(xiàn)了水生態(tài)系統(tǒng)修復和保護，流域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量整體好轉.

創(chuàng)新管理體制和長效保障機制. 為改變“九龍治水”的工作格局，遼寧省政府成立遼河流域水污染防治工作領導小組，為參公管理事業(yè)單位，統(tǒng)一協(xié)調(diào)組織全省遼河流域水污染防治工作. 2010年，遼寧省劃定遼河保護區(qū)，實行劃區(qū)設局，設立遼河保護區(qū)管理局，在保護區(qū)范圍內(nèi)依法統(tǒng)一行使環(huán)保、水利、國土資源、交通、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、海洋與漁業(yè)等部門監(jiān)督管理的權利、履行行政執(zhí)法及建設職責，使遼河治理和保護工作由過去的多龍治水、分段管理、條塊分割向統(tǒng)籌規(guī)劃、集中治理、全面保護轉變. 這一系列舉措成立了國內(nèi)第一個以保持流域完整性和生態(tài)系統(tǒng)健康為宗旨的流域綜合管理省直屬行政機構，在國內(nèi)河流管理和保護方面開創(chuàng)了先河，體現(xiàn)了國際上先進的流域綜合管理理念. 后又劃定大小凌河保護區(qū)，成立遼河(凌河)保護區(qū)管理局. 另外，遼寧省成立大伙房水源地保護區(qū)管理委員會，專責監(jiān)督、協(xié)調(diào)、管理與大伙房水庫飲用水源保護工作；設立大伙房水源保護區(qū)公安局，組建遼寧省大伙房水源環(huán)境監(jiān)察局. 2012年，遼寧省政府在遼河保護區(qū)建立起多部門會商制度，通報水質(zhì)監(jiān)測情況，查排污染問題，分析成因并制定解決方案. 原遼寧省環(huán)境保護廳與金融部門聯(lián)合實施“綠色信貸”政策，從資金鏈上制約污染企業(yè)的發(fā)展；與電力部合作實施“供電限制”措施，切斷環(huán)境違法企業(yè)的生產(chǎn)鏈條；還與公安機關、檢察院和法院建立聯(lián)合執(zhí)法工作機制. 2018年，遼寧省全面建立了省市縣鄉(xiāng)村五級河長體系，將所有河流、水庫納入河長制、湖長制工作范圍. 通過修訂地方法規(guī)，立法固化相關政策措施，形成長效保障機制. 2008年10月，遼寧省政府辦公廳印發(fā)實施《遼寧省跨行政區(qū)域河流出市斷面水質(zhì)目標考核暫行辦法》，建立斷面水質(zhì)目標考核和補償制度. 由原遼寧省環(huán)境保護廳確定108個跨市入海河口和支流入干流河口斷面的水質(zhì)控制目標，斷面化學需氧量(COD)指標超標時由省財政扣繳補償資金，扣繳資金用于補償下游城市水污染防治工作. 遼寧省相關部門出臺《遼寧省遼河保護區(qū)條例》《遼寧省遼河流域水污染防治條例》《遼寧省城市污水處理費征收使用管理辦法》等地方法規(guī)、政府規(guī)章，實行精細化管理，制定“一河一策”. 2015年11月，原遼寧省環(huán)境保護廳印發(fā)《遼寧省規(guī)范入海排污口設置工作方案》，規(guī)范入海排污口設置，防治陸源污染，加強近岸海域環(huán)境保護. 2015年12月，由原遼寧省環(huán)境保護廳組織編制的《遼寧省水污染防治工作方案》發(fā)布實施.

縱觀該階段，經(jīng)濟社會的快速發(fā)展和投融資渠道的不斷拓展為城市環(huán)境基礎設施的建設普及提供了物質(zhì)基礎；流域規(guī)劃年度考核和主要污染物總量減排年度核查機制的建立有效提升了治污目標在地方政府綜合決策中的權重；環(huán)境監(jiān)測、監(jiān)察能力的不斷加強有力促進了企業(yè)廢水達標治理水平的提高；遼河保護區(qū)的成立為流域水生態(tài)的恢復提供了有力保障；公眾對水環(huán)境的日益關注逐漸成為監(jiān)督企業(yè)排污行為的重要力量.

4 遼河“十四五”流域控制的思考

4.1 遼河流域主要問題

4.1.1資源型和水質(zhì)型水資源短缺并存

遼河流域水資源緊缺，可利用總量為83.54×108m3，人均水資源量僅為535 m3，不足全國人均水資源量的1/4. 全流域水資源開發(fā)利用程度已達77%，渾太河流域已達89%，水資源利用中生態(tài)用水占比僅為2.2%，生態(tài)用水嚴重不足[24]. 同時，遼河流域地處北方寒冷地區(qū)，冰封期長，季節(jié)性污染明顯. 冬季冰封期流量補給主要來自污水廠出水，致使流域水質(zhì)較差；春季冰雪融化后的“桃花水”亦使河流呈現(xiàn)季節(jié)性水質(zhì)波動. 而流域內(nèi)食品、紡織、電鍍等行業(yè)水體污染造成嚴重的水質(zhì)型缺水，進一步加劇了水資源供需矛盾. 資源型、水質(zhì)型水資源的雙重短缺嚴重影響了城鎮(zhèn)居民生活和工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，制約了區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展.

4.1.2水質(zhì)反彈，總量控制壓力大

近20年來，遼河流域水質(zhì)明顯好轉，但2014—2018年劣Ⅴ類水質(zhì)比例出現(xiàn)反彈. 其中，2000—2012年，水質(zhì)優(yōu)良比例由13.4%增至48.9%，水環(huán)境質(zhì)量逐年好轉. 然而，2013—2018年，劣Ⅴ類斷面的比例由5.4%增至22.1%，2019年降至10.3%，劣Ⅴ類斷面難以穩(wěn)定達標. 2017年遼河流域遼寧省CODCr和氨氮的排放量仍分別達25.36×104和4.81×104t，分別超過水環(huán)境容量的0.23和4.4倍，總量控制的壓力依然很大. 流域斷面氨氮達標率在15.4%～48.1%之間波動，影響了個別斷面和飲用水水源地水質(zhì)達標. 流域內(nèi)存在各水環(huán)境功能區(qū)水質(zhì)目標不協(xié)調(diào)，點源水污染物排放標準與水質(zhì)關聯(lián)不足等問題，以行政區(qū)域為控制單元來進行總量指標的分配難以滿足和實現(xiàn)流域內(nèi)河流水質(zhì)的目標要求.

4.1.3水生態(tài)修復成果脆弱

遼河流域已實現(xiàn)455.6 hm2退耕(林)還河和自然封育，但封育的實現(xiàn)須政府每年投入大量資金從沿河農(nóng)民手中回收、回租河道，尚缺乏系統(tǒng)的水域岸線管理保護與利用規(guī)劃指導，河流生態(tài)空間還需要進一步精細化管控. 封育和恢復后的河濱帶及陸域植被生態(tài)系統(tǒng)趨于封閉，外來入侵物種威脅較大. 調(diào)查顯示：流域內(nèi)草本植物占90%以上，且以芽植為主；61%的監(jiān)測區(qū)域，外來植物達10種以上. 除遼河口等個別區(qū)域鳥類生境類型較為豐富外，流域整體鳥類生境系統(tǒng)較為單一，空間異質(zhì)度低，整體鳥類生境需進一步改善. 近年來流域內(nèi)魚類物種豐富度明顯提高，但水產(chǎn)養(yǎng)殖引入的外來魚類物種，對本地區(qū)野生魚類產(chǎn)生競爭，造成整體魚類小型化趨勢明顯. 物種多樣性單一和外來物種的入侵，直接影響流域生境的進一步恢復，現(xiàn)有流域水環(huán)境考核目標體系缺少相應的生態(tài)指標，不利于水生態(tài)修復成果的維護和保持.

4.1.4流域管理機制體制有待完善

遼河流域現(xiàn)行的按行政區(qū)域劃分的流域管理體制無力承擔橫跨四省(區(qū))的流域跨界管理，地方政府各自為政，協(xié)調(diào)不暢，流域跨省(區(qū))生態(tài)補償機制尚未有效建立. 2010年設置的遼河保護區(qū)的管理機構經(jīng)歷調(diào)整，已由遼寧省省政府直屬調(diào)整為遼寧省水利廳管理. 流域管理體制的變動影響遼河保護區(qū)等流域區(qū)域監(jiān)管的連續(xù)性和效能，如《遼河保護區(qū)管理條例》和《凌河保護區(qū)管理條例》相繼廢止，以致遼河干流區(qū)域的污染防治和生態(tài)保護缺乏有效法制保障. 此外，過度依賴政府環(huán)保資金扶持的流域治理模式需要優(yōu)化改革，以市場化為導向的環(huán)保技術產(chǎn)業(yè)化政策保障機制尚未形成.

4.2 遼河流域“十四五”控制與治理策略的思考與建議

4.2.1完善“十四五”規(guī)劃的考核指標和標準

遼河水污染治理經(jīng)歷了從單一的控源治污，拓展為流域生態(tài)系統(tǒng)的綜合修復. “十四五”應綜合考慮水體、河濱帶與陸域之間的物質(zhì)能量傳輸規(guī)律，合理制定水資源利用、水環(huán)境治理和水生態(tài)修復相結合的流域水生態(tài)環(huán)境保護修復目標和考核指標. 遼河流域冬季寒冷、河流冰封期較長、河川徑流年際變化大等特征，針對北方寒冷地區(qū)大型河流的季節(jié)性特點，應考慮分水期設定河流生態(tài)修復的考核指標. 制定面向北方寒冷地區(qū)河湖健康的生態(tài)流量確定方法與標準，建立重要控制斷面生態(tài)流量與重要水工程下泄生態(tài)基流的監(jiān)測評估體系. 目前遼河流域污染物總量控制主要執(zhí)行目標總量控制，排污許可分配量的核定也以目標總量及排放標準為主，存在污染物排放量與水質(zhì)響應關系分析不足問題，勢必影響遼河流域水質(zhì)進一步改善. 遼河流域現(xiàn)行地表水水質(zhì)標準的指標主要限于化學和物理2個方面，針對抗生素等新型污染物的水環(huán)境基準與標準研究基礎仍然薄弱[25]. 因此，“十四五”需要科學完善水環(huán)境標準與污染物排污標準等水質(zhì)管理標準,新建流域水生態(tài)監(jiān)控指標體系，進一步滿足遼河流域河流管理需要.

4.2.2科學設置“三水”統(tǒng)籌措施

按照生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律，統(tǒng)籌上、中、下游，實施水資源、水環(huán)境、水生態(tài)協(xié)同治理，探索完善河流空間管控的制度設計. 開展遼河流域區(qū)域空間生態(tài)環(huán)境評價，確定資源利用上限、環(huán)境質(zhì)量底線和生態(tài)保護紅線. 水資源方面，科學制定生態(tài)水時空優(yōu)化調(diào)度方案. 補給生態(tài)用水是解決遼河流域水環(huán)境和水生態(tài)問題的根本. 這需要確定水資源開發(fā)利用的上線，實施國家節(jié)水行動計劃，加強流域上游水源涵養(yǎng)，使達標處理后的廢水及污染物排放量與水體自凈能力相當. 同時運用經(jīng)濟杠桿，建立與水資源短缺相適應的用水價格機制，使市場在資源配置中起主導作用. 水環(huán)境治理堅持“減排”“增容”兩手發(fā)力、同步施治，嚴守環(huán)境質(zhì)量底線. 基于水專項研究成果，科學劃定環(huán)境管控單元，制定環(huán)境準入清單，全面分析遼河流域污染特征變化，加快補齊城鎮(zhèn)污水收集和處理設施短板，推行“廠網(wǎng)河”一體化運維機制，提升排水管網(wǎng)運行效率，確保污水有效收集并處理. 水生態(tài)恢復領域，針對遼河流域缺水、支流對干流污染壓力巨大的現(xiàn)狀，基于流域一體化管理，開展水土保持水量、水質(zhì)綜合調(diào)控，推進上游水源涵養(yǎng)林建設. 繼續(xù)對遼河干流河灘地實施退耕(林)還河，規(guī)劃建設一批生態(tài)工程[26]，建設完善濕地自然保護區(qū)或國家濕地公園. 通過水生態(tài)保護與修復，保證水資源的可持續(xù)性、提高水生態(tài)系統(tǒng)自凈能力從而改善水質(zhì)、保障水生態(tài)空間充足，推動水量、水質(zhì)、水功能良性循環(huán)發(fā)展.

4.2.3完善體制機制，保障河流健康發(fā)展

建立流域統(tǒng)一管理、垂直領導的管理體制，對整個流域開發(fā)和保護管理工作進行全局性的考慮和統(tǒng)籌安排，加速啟動流域區(qū)域保護條例，加強執(zhí)法，為流域水污染防治和水生態(tài)保護提供有效法制保障. 探索制定遼河流域河流空間管控的長效機制，加強水域岸線管理保護，制定河湖岸線保護與利用規(guī)劃，開展河湖管理范圍劃界工作，推進河湖自然資源及土地調(diào)整確權登記，加強水功能區(qū)動態(tài)監(jiān)測，建立動態(tài)調(diào)整機制.

推動建立遼河流域跨省(區(qū))生態(tài)補償[27-29]的機制試點，以政策和經(jīng)濟激勵機制為杠桿，推動遼河上游地區(qū)主動加強保護、下游地區(qū)支持上游發(fā)展，探索建立流域生態(tài)共治、產(chǎn)業(yè)共興、發(fā)展共享的發(fā)展模式，建立完善的流域環(huán)境信息網(wǎng)絡平臺，推進省際間環(huán)境信息的共享.

此外，發(fā)展流域循環(huán)經(jīng)濟[30]. 隨著環(huán)保投資的不斷增加、環(huán)境治理技術水平不斷進步，對流域水環(huán)境的治理則應該致力于流域產(chǎn)業(yè)結構的調(diào)整和流域污染治理市場機制的探索. 逐漸降低工業(yè)和農(nóng)業(yè)增加值占比，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，尤其是促進水污染治理技術成果轉化等環(huán)保產(chǎn)業(yè)的開發(fā)[31]；探索建立以排污許可交易為基礎，第三方評級機構進行輔助監(jiān)督的系統(tǒng)化市場治污機制，發(fā)揮市場機制在流域污染治理過程中的調(diào)節(jié)功能，推進流域污染治理的市場化.

5 結論

a) 遼河水污染經(jīng)歷污染溯源到控源治污再向流域綜合調(diào)控轉變3個階段的治理，水環(huán)境質(zhì)量明顯好轉，水質(zhì)優(yōu)良斷面比例由治理之初的不足10%升至2019年的52%，河流生態(tài)環(huán)境狀況也得到了一定程度的恢復.

b) 但治理過程中仍然存在對北方寒冷地區(qū)缺水型河流特征針對性不足、水質(zhì)改善及水生態(tài)恢復成果脆弱、管理機制體制不盡完善等問題，且流域治污主要依賴環(huán)保投資，循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展基礎薄弱.

c) “十四五”階段應針對流域特點，制定更科學和便于河流管理的考核指標和標準；科學設置水資源、水環(huán)境、水生態(tài)“三水”統(tǒng)籌措施，堅持“減排”和“增容”同步施治；建立流域統(tǒng)一管理、垂直領導的管理體制，制定遼河流域河流空間管控的長效機制，支持環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，進而發(fā)展流域循環(huán)經(jīng)濟，緩解經(jīng)濟社會發(fā)展與水環(huán)境保護之間的矛盾，最終實現(xiàn)流域經(jīng)濟社會可持續(xù)健康發(fā)展.