中國近代舊式水師水警化研究

孫佳荀

（青島濱海學院 思政部，山東 青島 266555）

清代水師曾守土安邦，戰(zhàn)績卓著，但近代以來日趨衰落。隨著近代海軍飛速發(fā)展，1905年清政府大辦警政，保留舊式水師并將其水警化成了大勢所趨。這一趨勢歷經清末新政，最終由民國政府實現。學術界對水師水警化問題研究相對薄弱，本文擬對清末民初水師水警化問題做初步探討，以期通過清末民初水警研究，對國家治理體系、治理能力現代化建設提供有益參考。

一、清代水師的發(fā)展

（一）水師概況

清代水師根據作戰(zhàn)地域分為內河水師和外海水師［1］；根據組成人員分為綠營水師和八旗水師。綠營水師為清軍水師主力，沿海沿江省份均有設置，以營為基本單位，根據《清史稿》卷135有關綠營水師編制估算，其總兵力15 萬～20 萬人。八旗水師的設置主要是為了防止?jié)h人壟斷海防，共設置了10個水師營，根據《清史稿》卷135和《八旗通志》卷24有關記載估算，其兵力1萬人左右。

太平天國運動時期，綠營水師和八旗水師廢弛日久，難以抵御太平軍水營，湘軍水師便應運而生。湘軍水師屬于“團練”“勇營”一類，尚不是經制軍。湘軍水師設置了獨立編制和專門指揮系統，只有征戰(zhàn)之責，并無駐防之務。在鎮(zhèn)壓了太平天國起義之后，曾國藩等奏請改湘軍水師為長江水師［2］，1869年年初完成改制，成為朝廷的經制軍①有關長江水師成立時間學界有爭議，筆者認同1869年說，可參見宋勝瑞《長江水師巡防制度研究》，河北師范大學，碩士學位論文，2014：8—11。。

舊式師船依據駐防作戰(zhàn)區(qū)域不同，裝備外海戰(zhàn)船和內河戰(zhàn)船等。比較典型的外海戰(zhàn)船有鳥船、趕繒船、艍船、米艇、同安船、八槳船等；內河戰(zhàn)船有沙船、平底船等［3］；快蟹等船陸海兼?zhèn)洹＿@些船只均為木質帆船或者槳帆船。水師裝備的武器，除了冷兵器外，還有部分紅夷大炮，屬于前裝滑膛炮，一般不超過3000斤，重者大約相當于西方9磅至12磅炮［4］；還有部分子母炮，也就是明代的佛郎機；剩余的多是鳥槍?；鹌鞯目傮w水平大約還停留在14～15世紀。

清代水師除了擔負作戰(zhàn)任務外，主要是沿襲明代海防體制，進行巡洋會哨。所謂巡洋會哨，通俗來說就是將海區(qū)劃分為巡洋區(qū)，并對巡洋區(qū)進行細化，確定每一分段的巡哨水師營，并規(guī)定不同層級巡洋的組織者的級別。如果在巡洋區(qū)內發(fā)生劫掠等違法活動，負責水師應迅速緝拿歸案，規(guī)定時日內不能破案者，有相應處分，此為“巡洋”。同時相鄰巡洋區(qū)的水師巡哨活動應定期會面，并交換令箭等物作為信物，以示監(jiān)督，此為“會哨”?？梢姡惭髸谥贫葘儆谥伟残再|。巡洋會哨制度對穩(wěn)定治安有一定作用。例如，乾隆五十五年（1790）多名海盜在錦州、蓋州一帶洋面大肆搶劫，并殺死殺傷多人。九月，盛京水師出動，雙方在兔兒島附近接仗，海盜船只被擊沉，部分海盜跳水逃逸［5］。

隨著水師日趨腐敗，巡洋會哨制度流于形式，各地水師巡哨陋規(guī)橫行，魚肉百姓者比比皆是，“巡哨實力者少……不過奉行故事而已”。個別地區(qū)甚至有水師通匪致使“商船不能御敵，而哨船不能遇賊”［6］。光緒十三年（1887）年底，浙江水師的戰(zhàn)船還差點被海盜奪去。當時浙江水師玉環(huán)右營戰(zhàn)船出洋巡哨，“行抵鳳凰洋，倏遇盜船多艘圍住攻擊，該兵船因寡不敵眾，致被海盜上船將管帶官并兵丁等殺死十余人。正在危急之際，適與周靜山鎮(zhèn)軍巡洋之兵船相遇，奮勇向前，始將玉環(huán)兵船奪回，并拿獲海盜多名送交玉環(huán)總捕府監(jiān)禁候訊”［7］。

19世紀60年代初，清政府開始建設近代化新式海軍，但其實力不足，尚需要保留部分水師擔負國防任務，因此清政府在19世紀60年代末逐漸對水師進行了革新。例如，福建水師下轄的金門鎮(zhèn)水師兵力由改制前的800 余人縮編至500 余人，駐防地點減少，重新編制了水師營。武器裝備上，原來的趕增船、雙篷艍船廢棄不用，改為小艇船、龍糟船［8］等，船型逐漸小型化、快速化；山東水師1879 年從英國訂造了兩艘新式蚊子船以提高戰(zhàn)斗力。

這種在原有體制上的修修補補，遠不能實現預想的目標。清代后期國家經制軍的武備廢弛問題未能根本改變，戰(zhàn)船技術水準繼續(xù)下降，巡防區(qū)域萎縮，防衛(wèi)漏洞擴大；水師缺額嚴重，各軍事長官虛兵實銅，使日益虧空的國庫雪上加霜。面對這種局面，清政府直接將一些戰(zhàn)斗力較差的水師裁撤。但直到20世紀初，清朝依然保留著規(guī)模龐大的水師，比如長江水師常年保持20余營，戰(zhàn)船700余艘［9］。

（二）水師的水警化設想

自太平天國運動以來，清廷國力衰微，各地盜賊蜂起：“廣東盜匪素多，近海地方為甚”［10］；“福建興化府南口一帶洋面素為海賊出沒之區(qū)”［11］；山東“盜匪水陸皆有，而以大三河半角溝虎頭崕龍口登州大東溝各處為出沒之區(qū)，來往商船無不遭其劫掠”［12］；東北安東一帶海域“海盜猖蹶，攜有大炮快槍，商船不能對敵，搶掠一空，海面梗塞”［13］。有的地區(qū)甚至在水師巡哨期間，“仍有四楫五槳小盜船肆行搶劫并刃傷事主等案”［14］發(fā)生，還有的盜匪直接攻擊官軍。1902年4月，一艘商船在寧波附近被劫，幸遇新寶順輪船“將被盜情事詳訴鎮(zhèn)海吳吉人統領，立刻鼓輪追拿，盜尚膽敢開炮拒敵”［15］。此時正值清政府大力籌辦警政，水師本身就負擔一定的警察性質的工作，因此清政府警政大員把視線轉向了水師。

民政部警政司行走郎中張仁曾說：“水陸宜兼巡也?！覈诮Ｋ嬗醒惭笏畮?，實非對外海軍之義，寓有水上警察行為?！締T擬請改巡洋水師為水上警察，淘汰老弱，教練人才，調查船戶，偵探匪類，巡泊要津、嚴查出入……亦警察必要之事業(yè)”［16］。清中央政府和地方政府均認為可行，紛紛籌劃將轄區(qū)內水師改為水警。例如長江水師駐扎的湖北省，在宣統二年（1910）已“遵飭札各濱水州縣，諭紳就原有之船幫公所及船行戶等處調查船戶冊籍并向出規(guī)費，以便著手籌劃布置開辦”［17］。民政部于宣統三年（1911）發(fā)出通飭，要求各省督撫“限于宣統三年臘月將水上警察一律設齊”［18］。但是清政府次年就滅亡了，改制計劃實際是由民國政府實現的。

二、民國初年的水師水警化歷程

（一）改制情況

民國肇建但沿海和內河地域的混亂局面尚未有根本好轉。1912 年8 月，黎元洪電請改長江及荊襄水師為水上警察，由該省民政長官節(jié)制。自1912年9月至1913年2月，長江水師改制水警完成。改制后的水上警察由內務部管轄。由于長江水師改制較為成功，內務部通過與海軍部會商，1912 年12 月要求沿海沿江各省水師改為水上警察。1913 年2 月，內務部正式發(fā)布《長江及其他水師改組令》，規(guī)定“長江及其他水師改為水上警察，設水上警察廳管轄之”?！八暇鞆d依畫一現行地方警察官廳組織令之例辦理”。“水師之關聯數省時，應由關系之省協商編制，但關聯之省就事實上之必要，得依省之轄境，分設水上警察廳”［19］。隨即大量水師改制為水警。清末民初水師改制水警基本情況見表1。

表1 清末民初水師改制水警基本情況統計表［20］

（二）編制情況

北洋政府首次實踐水師改水警，無章可循，也未及時編制水上警察官制，各地水警改制情況較為紛雜。1915年3月，內務部頒行《水上警察廳官制》，要求各地設立水上警察廳，如果當地水警事務比較簡單沒必要設立警察廳時，可以簡化設立水上警察局，廳（局）下設科；該廳（局）根據駐地位置不同由省長或者道尹直接管轄，廳（局）長由道尹或省長咨呈內務部薦請大總統任命，可依據法律發(fā)布當地水上警察章程。廳（局）長下設警正、警佐和技士等數十人，警正和警佐可充任科長。

1915年8月，內務部頒布《水上警察編隊分區(qū)大綱》，要求各水上警察廳（局）轄區(qū)內現有船只、人員，按照船只為基準編制水上警察隊，劃分巡邏區(qū)，每區(qū)轄若干隊；若是區(qū)域狹小沒必要分區(qū)，則可專設水上警察隊，由該廳局直轄管理。同時北洋政府規(guī)定，水上警察廳辦事細則要報請內務部核定［21］。1919年又規(guī)定“水上警察局一律適用《地方警察局組織章程》，以免分歧”［20］，厘清組織關系。各地水上警察先后進行了改組。

安徽的長江水師營1913年5月改制為水警，后經過改組，設水上警察廳。設廳長1人、勤務督察長1人。廳設總務、行政、司法、衛(wèi)生4科，下屬6個水上警察署，每一警察署設署長1 人、署員1 人、雇員2人。水警廳直轄大戰(zhàn)船2艘、長龍船3艘、巡船25艘，第一至第六署共有巡船136艘。每船設船長1名、巡長1名、一級巡警1名、二級巡警2名、三級巡警5名、伙夫1名［22］。

駐扎奉天的北洋水師警務河防營于1914年7月改制為水警，設奉天水上警察局。改組后設局長、副局長，庶務兼會計、文案、司法、收發(fā)各1 人，書記2人，偵探3人，局役4人，伙夫1人。該水警局下轄左、中、右三隊及海巡隊和艦隊，共有戰(zhàn)船28 艘。另外還將水警局內“靖?！薄翱祚R”“鐵龍”和“經武”四艘蒸汽炮艇編成艦隊［23］。

山東西湖水師和利捷水師于1914 年改制為沿海水上警察廳和南運湖河水上警察局兩個水警機構。沿海水上警察廳設廳長1 人，警正2 人，警佐5人，下設2科。南運湖河水上警察局設局長1人，下設第一、二兩股和勤務督察長各1 人。管轄區(qū)域細劃分三區(qū)，每區(qū)各設1個警察署。各區(qū)次要地方，則設警察署分駐所，隨時派撥巡船游弋。

（三）職責任務

水師改制為水警之后，主要任務是水上管理、緝私捕盜和水上救護。水上管理指的是江上和近海的漁家、商家等的戶口和船只的管理工作。水上作業(yè)流動性大，從業(yè)人員、船只數量龐雜，地理環(huán)境復雜，加強水上管理工作尤為重要，因此各地水警都將水上管理列為重點工作。比如四川水上警察局管轄的石橋水碼頭，日過往船只五六百艘，做好戶口和船舶的造冊管理工作是港口運行的保障。水警也對奸商予以打擊，外國人在華的水上游歷傳教行為也在監(jiān)管之列。

緝私捕盜是水師和水警最基本的工作。近代中國鴉片走私猖獗，尤以廣東最甚，但廣東水警往來洋面，一定程度上遏制了鴉片走私。其他水警也不無功績，許多地方“凡遇私運，一經拿獲，即行焚燒”［24］。水警還負責進行文化檢查。比如1916 年7 月和11 月安徽水警對淫穢書籍予以嚴禁，以端風化［25］。為穩(wěn)定治安，各地水警分段駐防，剿捕巨盜。例如東北遼河上下游盜賊猖獗，來往于此的商船無不受其害，“沿河一帶盜賊蜂起……近日上下河道盜賊益眾，各船戶等被賊捐搶者無日無止”［26］。1915年4月1日，遼河水上警察抓獲巨匪殷潮瀛，并將其押往奉天省公署，處以死刑，遼河治安大為好轉。

水上氣象條件復雜，為維護水上安全，各地水警區(qū)根據自身地理條件采取了不同措施。比如湖北水網復雜，縱橫交錯，水警就在各處水道設置報警旗和報警燈。奉天水警局在河流封凍初期，專門派人勘驗冰道，樹幟標示后方準通行，船戶和商民根據標志擇路而行，避免涉險。在解凍期則直接招募工人鑿冰開路，保證安全。

三、水師水警化后的新氣象

（一）性質與隸屬的變化

清代水師雖然有軍警不分的特點，但是從根本上說屬于軍事系統，統轄權歸兵部，征調權在各省督撫將軍，這種局面一直持續(xù)到清末新政。1910年，清政府設海軍部總辦全國海軍事務，建制尚存的水師，也作為輔助力量劃歸海軍部管轄，地方政府名義上不再擁有統轄權。民國初年海軍部作為中央部門之一，統轄范圍亦同清末。

1913年，水師改制為水警之后，其原有的任務、性質和領導關系發(fā)生了變化，由原來海軍部領導的、獨立于地方政府的、單純執(zhí)行軍事任務的機構，變成了由內務部領導的、地方行政官署管轄的、維持水上“治安”的機構，不再擔負國防任務。

（二）經費獲得的新途徑

清代軍費主要采取解餉和協餉方式調撥，或由地方督撫自辟財源，水師也不例外。水師改制為水警后，采用了警察系統“就地抽捐”的辦法獲得經費。1902年，直隸總督袁世凱在保定、天津開辦警政時，創(chuàng)下“就地抽捐”之例。在《天津四鄉(xiāng)巡警章程》中規(guī)定：“所需經費，以地方本有之青苗會（費），支更費及賽會演戲一切無益有余之款，酌提充用，月餉由村董酌定支給，官不經手”。由于經費不經政府預算支出，清政府便大力推廣。民國水警沿襲這一做法，北洋政府規(guī)定船捐由水上警察征收，并將其悉數充作水警經費。

（三）武器裝備的新變化

水師逐步改制為水警之后，其原有裝備大多被繼承，但舊式師船效費比遠不如蒸汽船只，許多水師和改制后的水警均開始設法獲得近代化船只。水警的新式船只起初是從海軍和海關借調，或是改裝商船。例如，1891年，南洋海軍將“金甌”號炮艇借調湖廣維持治安，民初直接劃歸水警；民初湖北水警的“楚材”艦，是廣東海關調撥舊艦“廣豐”改名充任，而“楚振”艦則是用商船改裝。這些代用艦艇往往不堪使用，因此各地水警開始根據自己需要向造船廠訂造軍艦。例如，安徽省和江蘇省就曾于1907 年和1908年在江南造船廠和求新造船廠分別訂造了炮艇“安豐”“靖湖”，奉天漁業(yè)商船保護局于1912年在江南造船廠訂造了“安?！薄叭疬|”（后改名為“靖?！薄翱祚R”）兩艘炮艦［27］。此外，水警的輕武器也都換成了新式的彈倉步槍。

四、對水師水警化的評價

清代兵制的顯著特點是軍警不分，隨著時代發(fā)展，這種兵制越發(fā)不適應近代戰(zhàn)爭，水師作為技術性部隊，亦不例外，即便是強悍的湘軍水師也不免重蹈覆轍。舊式水師在新式海軍蓬勃發(fā)展之際，由于自身特點，并沒有退出歷史舞臺。面對日益混亂的水上治安，清政府和北洋政府力推水師改制水警，以求物盡其用、名副其實。這次改制總體上來說是成功的。水師改制為水警后，設置了專門指揮機構——水上警察廳（局），同時也因為舍棄了國防任務而使水警的專業(yè)化程度大大提高，繼承發(fā)展自巡洋會哨制度的分區(qū)巡邏體制也體現出了較高的效率；就地抽捐基本保證了經費來源的相對穩(wěn)定；蒸汽動力船只的加入讓水警的戰(zhàn)斗力大大增強，其他裝備的更新也讓其能夠較好地完成肩負的三大任務。

按照新制度經濟學的觀點，國家是由政黨和各級政府、官員組成的利益實體，它有自己獨立的利益訴求，沒有制度供給方的意愿的暴力機器是不會產生的，而由制度供給方強行推進的政策往往制度移植性和傳統慣性較強，水師水警化就是這種情況。水師水警化是清政府和北洋政府為了自身利益強行推進的政策，導致本來作為完善法律約束下執(zhí)行公共權力的水警，成為蘊含有國家強權政治的舊式國家暴力機器。就地募捐雖然解決了經費問題，但是其收取方式帶有強制性，并且伴隨著水師搜刮民脂民膏的惡習，最終留下了無窮后患。例如，1924年山東水警強征高額船稅，最終引發(fā)警民沖突［28］；水師的種種避戰(zhàn)作風，水警亦有體現，例如1917年3月，盜匪屢次反復在安徽無為、繁昌、南陵等縣搶劫作案，水警竟毫無還手之力［29］。

概言之，水師的水警化是新與舊并存，成效與缺陷共立的一項改革，形式雖然進行了革新，思想依然守舊，器物雖然進行了革新，方法依然守舊，這一新一舊既導致了水師水警化成效受限，又折射出動蕩時期舊中國的無奈現狀。在我國深化體制改革、推進治理體系和治理能力現代化的今天，以史為鑒，很有必要。