歐盟共同農(nóng)業(yè)政策框架下德國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償政策及啟示

曾 哲

（遼寧大學(xué)外國(guó)語(yǔ)學(xué)院，遼寧沈陽(yáng)110036）

德國(guó)農(nóng)業(yè)部門產(chǎn)值雖僅占整個(gè)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的0.6%，但卻承載著糧食生產(chǎn)、向工業(yè)和能源部門提供原材料、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的使命，與民眾的生活息息相關(guān)。德國(guó)政府十分重視農(nóng)業(yè)，特別是生態(tài)農(nóng)業(yè)的發(fā)展。在農(nóng)業(yè)發(fā)展的過程中，德國(guó)制定了一套完善的法律體系來規(guī)范農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中破壞環(huán)境的行為給予相應(yīng)處罰。由于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對(duì)環(huán)境的破壞具有一定的隨機(jī)性，且存在污染源不定、區(qū)域差異較大等特點(diǎn)，僅通過法律進(jìn)行末端治理效果往往不明顯。因此，德國(guó)在建立約束懲罰機(jī)制的同時(shí)，也同樣注重對(duì)污染源頭的監(jiān)管，以多種措施鼓勵(lì)農(nóng)民發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)。自20世紀(jì)90年代，作為歐盟成員國(guó)之一，德國(guó)在歐盟共同農(nóng)業(yè)政策（Common Agricultural Policy,簡(jiǎn)稱CAP）的影響下，開始實(shí)施農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償政策，對(duì)采用生態(tài)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，為發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)做出特別犧牲的農(nóng)戶和企業(yè)給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，以減少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對(duì)環(huán)境造成的破壞，協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系。

CAP是歐盟最重要的互助類共同政策之一，與關(guān)稅同盟一并構(gòu)成歐盟的兩大支柱。歐盟將農(nóng)業(yè)發(fā)展中的環(huán)境保護(hù)問題納入歐共體共同促進(jìn)政策之中，允許各成員國(guó)根據(jù)本國(guó)氣候、農(nóng)地、生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展情況采取適合其發(fā)展的環(huán)保措施。CAP自啟動(dòng)以來經(jīng)歷了數(shù)次改革。在最近一輪調(diào)整中，環(huán)境保護(hù)的導(dǎo)向性愈發(fā)明顯。在歐盟共同農(nóng)業(yè)政策框架下，德國(guó)有效實(shí)施了CAP中的綠色發(fā)展機(jī)制。同時(shí)，聯(lián)邦政府層面針對(duì)生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展初期高投入、低產(chǎn)出的特點(diǎn)，對(duì)發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)的農(nóng)戶進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償。截至2018年底，德國(guó)共有生態(tài)農(nóng)場(chǎng)31713家，占全國(guó)農(nóng)場(chǎng)總數(shù)的12%。生態(tài)經(jīng)營(yíng)耕地面積達(dá)152萬(wàn)公頃，占全國(guó)農(nóng)業(yè)耕地面積9.1%。德國(guó)是歐洲最大的有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)國(guó)。2017年，生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品銷售額超過100億歐元，較上一年增長(zhǎng)約6%①數(shù)據(jù)源自德國(guó)聯(lián)邦環(huán)保局https://www.umweltbundesamt.de/themen/boden-landwirtschaft/landwirtschaft-umweltfreundlichgestalten/oekolandbau#Umweltleistungen%20des%20%C3%96kolandbaus。

我國(guó)農(nóng)業(yè)曾經(jīng)歷了追求糧食產(chǎn)量，以滿足國(guó)民溫飽，通過“犧牲”農(nóng)業(yè)反哺工業(yè)的發(fā)展階段。在制度變遷和技術(shù)進(jìn)步雙重推動(dòng)下，農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)了持續(xù)增產(chǎn)〔1〕。在這一過程中，化肥、農(nóng)藥和飼料等的大量使用導(dǎo)致耕地遭到破壞、地下水源污染、生物種類減少、資源短缺等生態(tài)環(huán)境問題，同時(shí)嚴(yán)重威脅到我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全，削弱了我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品在國(guó)際市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)力。近年來農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展問題得到越來越多的關(guān)注。從政策激勵(lì)層面來看，我國(guó)的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償政策從無到有，已經(jīng)成為促進(jìn)生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要手段，但相較于德國(guó)，我國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制尚未完善。本文對(duì)CAP框架下德國(guó)的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償政策進(jìn)行研究，結(jié)合我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展實(shí)際，對(duì)完善我國(guó)的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，提高生產(chǎn)品市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，保護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，等等，提出發(fā)展建議。

一、歐盟共同農(nóng)業(yè)政策

作為世界上唯一的超國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)實(shí)體，歐盟始終將農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略貫穿于其決策進(jìn)程中。CAP歷經(jīng)幾十年復(fù)雜的改革和演進(jìn)過程，已經(jīng)形成了較為成熟的政策框架，相對(duì)完善的決策和執(zhí)行機(jī)制。CAP的三個(gè)長(zhǎng)期目標(biāo)是：提高安全、高質(zhì)量食品的產(chǎn)量，保護(hù)自然環(huán)境，平衡區(qū)域發(fā)展。20世紀(jì)90年代以來，促進(jìn)綠色生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展成為CAP關(guān)注的重點(diǎn)。在CAP框架下，德國(guó)農(nóng)業(yè)在努力實(shí)現(xiàn)滿足本國(guó)糧食供給的基礎(chǔ)上，越來越多地致力于在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的同時(shí)保護(hù)物種的多樣性，維護(hù)自然環(huán)境的良性發(fā)展。

（一）歐盟共同農(nóng)業(yè)政策的綠色發(fā)展路徑

20世紀(jì)60年代初，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平落后，歐共體六國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)量偏低，無法實(shí)現(xiàn)糧食自給，農(nóng)產(chǎn)品主要依賴進(jìn)口。為扭轉(zhuǎn)這一局勢(shì)，提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和農(nóng)產(chǎn)品自給率，歐共體于1962年通過了《建立農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)一市場(chǎng)折衷協(xié)議》，該協(xié)議便是CAP的最初框架。起初，歐盟及前身歐共體出臺(tái)以增產(chǎn)為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)政策，采取價(jià)格干預(yù)機(jī)制，通過加大農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼力度，鼓勵(lì)農(nóng)民增產(chǎn)，以克服食品短缺，保障食品供應(yīng)。在這樣的政策之下，農(nóng)民加大了化肥、農(nóng)藥的施用劑量，自然資源被嚴(yán)重消耗，因農(nóng)業(yè)而導(dǎo)致的污染問題日漸顯現(xiàn)。大幅的價(jià)格干預(yù)使得國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)過重，削弱了國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)力。同時(shí)，糧食快速增產(chǎn)也導(dǎo)致了嚴(yán)重的農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)性過剩。

為緩解農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量過剩，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼開支大幅增長(zhǎng)，生態(tài)環(huán)境遭到破壞的問題，歐盟啟動(dòng)以保護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境為目標(biāo)的共同農(nóng)業(yè)政策改革。1991年，農(nóng)業(yè)委員馬克·歇瑞（Mac Sharry）簽署了《共同農(nóng)業(yè)政策的發(fā)展與反思》，否定了之前CAP中價(jià)格和市場(chǎng)支持的片面做法。被稱為“馬克歇瑞改革”的重點(diǎn)是調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)政策，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，發(fā)展林業(yè)農(nóng)場(chǎng)和鼓勵(lì)提前退休等〔2〕。改革的內(nèi)容主要包括：調(diào)低農(nóng)產(chǎn)品的支持價(jià)格，使之更接近世界市場(chǎng)價(jià)格；采用直接支付手段，對(duì)因農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格下跌而產(chǎn)生的預(yù)期損失進(jìn)行補(bǔ)償，補(bǔ)償額度與土地面積和上一年度的生產(chǎn)狀況掛鉤，與當(dāng)期產(chǎn)量脫鉤；采取休耕、輪作等手段遏制農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量過快上升，保護(hù)生態(tài)環(huán)境。此次改革不僅使CAP關(guān)注的重點(diǎn)發(fā)生了轉(zhuǎn)移，政策機(jī)制上，原來的價(jià)格和市場(chǎng)支持開始轉(zhuǎn)向直接支付補(bǔ)貼，這樣可減輕價(jià)格和市場(chǎng)支持導(dǎo)致的扭曲效應(yīng)，便于控制預(yù)算成本，降低農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格，在提升消費(fèi)者福利的同時(shí)提高本地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。將直接支付補(bǔ)貼數(shù)額與當(dāng)期產(chǎn)量脫鉤，能夠在很大程度上降低農(nóng)民為獲取補(bǔ)貼，以犧牲環(huán)境為代價(jià)而刻意追求產(chǎn)量的沖動(dòng)。

1992年以來，CAP逐漸降低價(jià)格支持補(bǔ)貼，轉(zhuǎn)而向農(nóng)民提供直接補(bǔ)貼，從而減少政府對(duì)農(nóng)業(yè)的干預(yù)和保護(hù)，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制，向農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)化邁進(jìn)。補(bǔ)貼方式進(jìn)一步向著與面積和當(dāng)期產(chǎn)量脫鉤的直接支付轉(zhuǎn)變，將直接支付與環(huán)境、食品安全、農(nóng)業(yè)條件等掛鉤。

2013年12月，歐盟通過了最新一輪的歐盟共同農(nóng)業(yè)政策，即CAP（2014—2020），該政策框架繼續(xù)保留了兩大支柱。第一支柱為直接支付和市場(chǎng)支持；第二支柱為農(nóng)村發(fā)展政策。第一支柱中的直接支付占農(nóng)業(yè)預(yù)算總支出的72%，是最主要的支持手段，其中94%的直接支付補(bǔ)貼與生產(chǎn)脫鉤，分為強(qiáng)制與自愿部分。強(qiáng)制部分包括基礎(chǔ)直接支付計(jì)劃、綠色直接支付和青年農(nóng)民計(jì)劃，自愿部分包括掛鉤支持、自然條件限制地區(qū)支持、再分配補(bǔ)貼、小農(nóng)戶計(jì)劃。其中綠色直接支付即為農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償。從2014年起，歐盟成員國(guó)可以結(jié)合本國(guó)國(guó)情對(duì)直接支付中的掛鉤支持、青年農(nóng)民計(jì)劃、小農(nóng)戶計(jì)劃中支持資金比例進(jìn)行小幅度調(diào)整。

經(jīng)過此輪改革，CAP環(huán)境保護(hù)的導(dǎo)向更加明顯，政策調(diào)整的重點(diǎn)是將直接支付中的強(qiáng)制性綠色直接支付比重提高到了30%〔3〕，以此鼓勵(lì)成員國(guó)農(nóng)戶采用環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和技術(shù)。此外，CAP（2014—2020）進(jìn)一步削減了市場(chǎng)支持補(bǔ)貼，以減少補(bǔ)貼對(duì)市場(chǎng)的扭曲。改革后，市場(chǎng)支持資金總額不超過CAP總支出的5%。這一比例在1992年馬克歇瑞改革之前高達(dá)90%。

（二）歐盟共同農(nóng)業(yè)政策的綠色發(fā)展機(jī)制體系

自1992年CAP綠色轉(zhuǎn)型以來，農(nóng)業(yè)的生態(tài)化發(fā)展得到越來越多的關(guān)注。CAP中有關(guān)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的機(jī)制體系包括：交叉遵守（cross-compliance）、綠色直接支付（Greening Payment）和農(nóng)村發(fā)展（Rural Development）方案。三個(gè)政策工具共同作用，互相補(bǔ)充，是CAP應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)環(huán)境污染、提高農(nóng)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力、發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)的重要機(jī)制。

1.交叉遵守機(jī)制

交叉遵守機(jī)制于2003年被寫入CAP框架中，是三個(gè)機(jī)制中最簡(jiǎn)化而直接的補(bǔ)貼形式，與農(nóng)民的補(bǔ)貼相關(guān)聯(lián)。交叉遵守機(jī)制中的指導(dǎo)條款是《法定管理要求（SMRs）》，要求農(nóng)戶遵守關(guān)于公眾和動(dòng)植物健康、保護(hù)小動(dòng)物、保護(hù)環(huán)境方面的義務(wù)〔4〕。以上三個(gè)方面的規(guī)定均在較為完善的歐盟法律框架之下。農(nóng)民如果不遵守歐盟相關(guān)立法中的法律法規(guī)，那么收入中的直接支付補(bǔ)貼則會(huì)被削減，削減的額度取決于失責(zé)范圍、嚴(yán)重程度、持久性和重復(fù)程度等。農(nóng)民被削減的補(bǔ)貼類型主要包括直接支付和農(nóng)村發(fā)展補(bǔ)貼。由于交叉遵守體系中歐盟特定法規(guī)指定種類較多，為了讓農(nóng)民更好地了解應(yīng)盡義務(wù)，保證該機(jī)制的有效運(yùn)行，歐盟委員會(huì)要求歐盟各成員國(guó)必須在CAP框架下建立農(nóng)民咨詢系統(tǒng)，幫助農(nóng)民了解相關(guān)法規(guī)。

2.綠色直接支付

綠色直接支付機(jī)制是2013年CAP改革的重點(diǎn)，以促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)地區(qū)環(huán)境保護(hù)和氣候條件的改善。從2015年開始，綠色直接支付作為新的政策機(jī)制被納入CAP第一支柱中。CAP（2014—2020）將直接支付中綠色直接支付比例提高到30%。歐盟對(duì)成員國(guó)農(nóng)場(chǎng)主種植業(yè)實(shí)行300歐元/公頃的直接支付補(bǔ)貼。依據(jù)該政策規(guī)定，農(nóng)民如果為保護(hù)自然環(huán)境、生物多樣性做貢獻(xiàn)，以可持續(xù)的方式從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，可以得到綠色補(bǔ)償支付。農(nóng)民的種養(yǎng)行為需要滿足作物多樣性、永久草地或生態(tài)重點(diǎn)區(qū)域方面的要求。農(nóng)民領(lǐng)取補(bǔ)貼必須滿足交叉遵守的要求。第一支柱中5%補(bǔ)貼金用于定向檢查和隨機(jī)抽查。一旦發(fā)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中存在違反交叉遵守的情況，則視情況扣除1%～20%不等的直接支付資金〔5〕。

3.農(nóng)村發(fā)展方案

農(nóng)村發(fā)展方案是CAP的第二大支柱，對(duì)第一支柱進(jìn)行補(bǔ)充，是CAP實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的重要機(jī)制。歐盟委員會(huì)要求各成員國(guó)制定符合本國(guó)實(shí)際情況的農(nóng)村發(fā)展方案。每個(gè)方案中至少要有30%的資金用于與環(huán)境保護(hù)和自然保護(hù)相關(guān)的措施上，具體指農(nóng)業(yè)環(huán)境和氣候措施、生態(tài)農(nóng)業(yè)、自然條件限制地區(qū)支持措施、“Natura 2000議程”措施、林業(yè)措施以及有利于環(huán)境和氣候保護(hù)的投資。

從對(duì)環(huán)境保護(hù)的累計(jì)效用來看，交叉遵守、綠色直接支付、農(nóng)村發(fā)展方案三種機(jī)制是依次遞增的；從涉及的耕地面積來看，三者依次遞減；其中交叉遵守和綠色直接支付均具有強(qiáng)制性，農(nóng)村發(fā)展方案的選擇采取農(nóng)民自愿原則；從成本補(bǔ)貼來看，交叉遵守和綠色直接支付所發(fā)生的成本由農(nóng)民自行承擔(dān)，而農(nóng)村發(fā)展方案所產(chǎn)生的成本可以得到財(cái)政補(bǔ)償。

二、德國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐

CAP對(duì)歐盟國(guó)的農(nóng)業(yè)環(huán)保措施提供補(bǔ)貼，在具體措施方面賦予各國(guó)較大的靈活性。CAP（2014—2020）的補(bǔ)貼額度共計(jì)4083.2億歐元，其中3127.4億歐元用于第一支柱中的直接支付和市場(chǎng)支持；955.8億歐元用于第二支柱中農(nóng)村發(fā)展方案①數(shù)據(jù)源自歐盟委員會(huì)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展總司http://ec.europa.eu/agriculture/policy-perspectives/policy-briefs/index_en.htm。在CAP（2014—2020）框架下，德國(guó)每年可從歐盟農(nóng)業(yè)支持資金獲得約62億歐元用于支持農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

（一）CAP綠色發(fā)展機(jī)制在德國(guó)的運(yùn)行情況

1.綠色直接支付和交叉遵守。在CAP（2014—2020）框架下，德國(guó)每年從歐盟獲得約48.5億歐元用于農(nóng)業(yè)直接支付補(bǔ)償，其中綠色直接支付比例占全部直接支付的30%，近15億歐元。2019年，平均每公頃的綠色直接補(bǔ)貼為85歐元。補(bǔ)償內(nèi)容為：作物多樣性方面，至少種植三種不同作物，每種作物種植面積低不得低于5%，最高不得高于70%；永久草地保護(hù)方面，如需轉(zhuǎn)換永久草地用途，需要在其他地方重新建立同等面積進(jìn)行補(bǔ)償，且轉(zhuǎn)換面積不得超過5%；環(huán)境敏感地帶的永久草地不允許轉(zhuǎn)換用途或犁田；生態(tài)重點(diǎn)區(qū)域方面，至少將5%（2018年起，該標(biāo)準(zhǔn)上調(diào)為7%）耕地和永久作物種植區(qū)作為生態(tài)重點(diǎn)區(qū)域〔6〕。生態(tài)重點(diǎn)區(qū)域的具體類型包括：休耕地、梯田、景觀帶、緩沖草帶、田間林地、短期輪作、林地、綠色覆蓋類植物、填閑作物或固氮作物等。經(jīng)營(yíng)耕地面積超過3公頃的農(nóng)戶或農(nóng)場(chǎng)在滿足一項(xiàng)或多項(xiàng)綠色支付要求的同時(shí)，還需遵照交叉遵守的規(guī)則方可獲得補(bǔ)償，這與CAP的要求是一致的。德國(guó)的交叉遵守突出對(duì)生物多樣性、水資源和土壤的保護(hù)，農(nóng)民可自行選擇。

2.農(nóng)村發(fā)展方案。作為CAP第二支柱的農(nóng)村發(fā)展方案包括有目標(biāo)地促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的和環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)的經(jīng)營(yíng)和發(fā)展，對(duì)第一支柱進(jìn)行補(bǔ)充，是建立在專為農(nóng)村發(fā)展設(shè)立的歐洲農(nóng)業(yè)基金基礎(chǔ)上的，農(nóng)業(yè)環(huán)境項(xiàng)目和促進(jìn)生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展也在此方案的范疇之中。德國(guó)每年將CAP補(bǔ)貼中的13億歐元用于此項(xiàng)機(jī)制。這一款項(xiàng)與德國(guó)國(guó)家層面的其他生態(tài)補(bǔ)償相互補(bǔ)充，協(xié)同發(fā)展。

（二）德國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償政策

德國(guó)于20世紀(jì)90年代啟動(dòng)了農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償政策，通過調(diào)節(jié)和干預(yù)的方式對(duì)農(nóng)戶農(nóng)業(yè)的可持續(xù)生產(chǎn)提供資助和支持，旨在轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，保護(hù)生態(tài)環(huán)境。在CAP的框架下，德國(guó)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制促進(jìn)了生態(tài)農(nóng)業(yè)的發(fā)展。德國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償資金主要來自歐盟、德國(guó)聯(lián)邦政府、州政府三個(gè)層面。目前，德國(guó)生態(tài)農(nóng)場(chǎng)數(shù)占總農(nóng)場(chǎng)數(shù)的12%，以生態(tài)方式經(jīng)營(yíng)耕地占總農(nóng)業(yè)區(qū)土地面積的9.1%，政府計(jì)劃到2030年將生態(tài)農(nóng)業(yè)用地比例提升至20%。2014—2020年從以上三種渠道獲得共計(jì)16億歐元用于農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償，以擴(kuò)大生態(tài)農(nóng)場(chǎng)面積①數(shù)據(jù)源自德國(guó)聯(lián)邦食品與農(nóng)業(yè)部https://www.bmel.de/DE/themen/landwirtschaft/eu-agrarpolitik-undfoerderung/gap/gap-nationale-umsetzung.html。據(jù)統(tǒng)計(jì)，農(nóng)民收入的40%通過出售農(nóng)產(chǎn)品獲得，而另外的60%則來自各級(jí)政府的補(bǔ)貼〔7〕。

1.補(bǔ)償內(nèi)容

德國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)容主要包括有機(jī)農(nóng)業(yè)、粗放型草場(chǎng)和棄除草劑的農(nóng)作物三個(gè)方面。第一種有機(jī)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼要求發(fā)展有機(jī)農(nóng)業(yè)的農(nóng)戶在整個(gè)農(nóng)場(chǎng)的全部生產(chǎn)活動(dòng)須嚴(yán)格遵守有機(jī)農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，滿足有機(jī)農(nóng)業(yè)發(fā)展要求。從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向有機(jī)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)型后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中嚴(yán)禁使用任何農(nóng)藥、化肥。生產(chǎn)的有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品須經(jīng)過政府指定檢測(cè)機(jī)構(gòu)的收費(fèi)制檢測(cè)。經(jīng)檢測(cè)合格者被授予有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品證書，并貼上有機(jī)食品標(biāo)簽。為保證有機(jī)農(nóng)業(yè)規(guī)范、持續(xù)地發(fā)展，檢測(cè)機(jī)構(gòu)會(huì)對(duì)有機(jī)農(nóng)戶或企業(yè)進(jìn)行每年1次的嚴(yán)格抽檢。政府除向發(fā)展有機(jī)農(nóng)業(yè)農(nóng)戶和企業(yè)提供生態(tài)補(bǔ)償外，還通過提供免費(fèi)技術(shù)培訓(xùn)的方式為農(nóng)民提供生產(chǎn)技術(shù)上的支持。第二種粗放型草場(chǎng)使用補(bǔ)貼針對(duì)所有粗放型且不轉(zhuǎn)變?yōu)楦氐牟輬?chǎng)，或由耕地轉(zhuǎn)變而來的粗放型草場(chǎng)。如能滿足每公頃不超過1.4個(gè)牲畜單位的載畜量，同時(shí)大幅減少化肥和農(nóng)藥使用量?jī)身?xiàng)要求，便可獲得此項(xiàng)補(bǔ)貼。第三種多年生作物棄用除草劑補(bǔ)貼要求農(nóng)業(yè)企業(yè)或農(nóng)戶在多年生作物的生產(chǎn)中做到完全棄用除草劑，方可獲得一定數(shù)量的補(bǔ)貼。

2.補(bǔ)償方式

德國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償方式主要分為三種：直接補(bǔ)貼、生態(tài)轉(zhuǎn)型和維持補(bǔ)貼、休耕補(bǔ)貼。第一種直接補(bǔ)貼始于1992年，是對(duì)降低價(jià)格支持的補(bǔ)償，包括常規(guī)和特殊補(bǔ)貼兩類。2005年起，德國(guó)直接補(bǔ)貼逐步簡(jiǎn)化，農(nóng)戶和企業(yè)只要按照相關(guān)規(guī)定，以利于環(huán)境保護(hù)的方式從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)便可以享受常規(guī)補(bǔ)貼〔8〕。補(bǔ)貼額度按照土地面積計(jì)算，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為每公頃300歐元。特殊補(bǔ)貼是在常規(guī)補(bǔ)貼基礎(chǔ)上，對(duì)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中對(duì)環(huán)保作出特殊貢獻(xiàn)的農(nóng)民或企業(yè)給予的額外補(bǔ)貼：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中遇到農(nóng)地條件差、氣候差等因素，或?qū)?dòng)物和自然環(huán)境進(jìn)行特殊保護(hù)等，均可獲得特殊補(bǔ)貼。補(bǔ)貼的具體數(shù)額要根據(jù)實(shí)際的支出或損失進(jìn)行折算。第二種是生態(tài)轉(zhuǎn)型和維持補(bǔ)貼。這類補(bǔ)貼是德國(guó)進(jìn)行農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖钪匾侄?，德?guó)政府主要通過這一補(bǔ)貼形式擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生態(tài)經(jīng)營(yíng)面積。采用生態(tài)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式意味著農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工成本大幅提高，導(dǎo)致向生態(tài)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型困難。轉(zhuǎn)型后2～3年內(nèi)，由于銷售價(jià)格偏高，生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品很難打開銷路。與傳統(tǒng)型農(nóng)業(yè)農(nóng)民相比，從事生態(tài)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)民收入水平大約低7%〔9〕。因此，德國(guó)政府為彌補(bǔ)農(nóng)戶從傳統(tǒng)型經(jīng)營(yíng)向生態(tài)型經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)型而產(chǎn)生的收入損失，對(duì)已轉(zhuǎn)型的農(nóng)場(chǎng)給予轉(zhuǎn)型補(bǔ)貼和維持補(bǔ)貼，以鼓勵(lì)更多的傳統(tǒng)型農(nóng)場(chǎng)向生態(tài)農(nóng)場(chǎng)轉(zhuǎn)型，擴(kuò)大生態(tài)經(jīng)營(yíng)面積，并為生態(tài)農(nóng)場(chǎng)的正常運(yùn)營(yíng)提供支持。德國(guó)聯(lián)邦政府和各州在國(guó)家戰(zhàn)略計(jì)劃中制定了2018—2021德國(guó)農(nóng)村發(fā)展的總體框架，確定了農(nóng)業(yè)生態(tài)的促進(jìn)政策。由表1可見，此次計(jì)劃提高了農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)貼的額度，其中維持經(jīng)營(yíng)補(bǔ)貼提升幅度較大。各聯(lián)邦州可視各其生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展的具體情況，申請(qǐng)國(guó)家生態(tài)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)上調(diào)20%或下調(diào)30%。因此，在具體執(zhí)行中，各州的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)都不盡相同。第三種是休耕補(bǔ)貼。全國(guó)10%～33%的土地實(shí)行休耕補(bǔ)貼制度，休耕土地每公頃補(bǔ)貼金額為 200～450歐元〔10〕。

表1 德國(guó)耕地生態(tài)轉(zhuǎn)型和維持補(bǔ)貼 單位：歐元/公頃

三、德國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償對(duì)我國(guó)的啟示

我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展中，通過大量使用農(nóng)藥、化肥、飼料等使農(nóng)業(yè)產(chǎn)量大幅提高，同時(shí)也帶來了環(huán)境惡化、農(nóng)產(chǎn)品國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力低等問題。德國(guó)在歐盟共同農(nóng)業(yè)政策的影響下，采用農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償促進(jìn)本國(guó)生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展取得了較好效果。目前，我國(guó)已在退耕還草、糧食直補(bǔ)等方面開展農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)示范，并取得了一定成效，但農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制尚未完善。因此，可以借鑒德國(guó)經(jīng)驗(yàn)，完善我國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，推進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)性發(fā)展，保護(hù)環(huán)境。

（一）完善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)與政策

無論是歐盟還是德國(guó)國(guó)家層面在推進(jìn)農(nóng)業(yè)的生態(tài)化發(fā)展過程中，均出臺(tái)了眾多詳細(xì)而又有針對(duì)性的法律法規(guī)，為保護(hù)生態(tài)環(huán)境提供制度上的支撐。這些法律法規(guī)一方面保障了生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮侠硇?、?guī)范性，同時(shí)明確了補(bǔ)償對(duì)象、內(nèi)容、方式、手段等，使補(bǔ)償制度的運(yùn)行更加明晰化、制度化。目前，我國(guó)尚缺乏農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償方面相關(guān)的強(qiáng)制性法律法規(guī)及政策。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中關(guān)于減少化肥、農(nóng)藥的使用，施用有機(jī)肥，秸稈還田等生態(tài)型生產(chǎn)方式的相關(guān)補(bǔ)償方面的法律法規(guī)及政策還不完善。對(duì)生態(tài)保護(hù)和補(bǔ)償?shù)囊?guī)范不到位，操作性不強(qiáng)，因此未能在制度上為生態(tài)農(nóng)業(yè)的發(fā)展提供有力的支持和保障，難以調(diào)動(dòng)農(nóng)民保護(hù)生態(tài)環(huán)境的積極性。鑒于以上方面，我國(guó)應(yīng)在法律層面上重點(diǎn)制定農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)條例、自然資源保護(hù)法等單項(xiàng)法律法規(guī)，為農(nóng)業(yè)生態(tài)發(fā)展提供詳細(xì)而明確的法律依據(jù)。同時(shí)，從政策上加強(qiáng)民眾對(duì)生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展中的環(huán)保意識(shí)，提高對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量與安全等方面的支持。在制定農(nóng)業(yè)發(fā)展政策時(shí)，逐步提高農(nóng)業(yè)收入補(bǔ)貼中“綠色補(bǔ)貼”的比例，以生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制引導(dǎo)農(nóng)民從事生態(tài)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)，發(fā)展自愿節(jié)約型農(nóng)業(yè)，減輕農(nóng)業(yè)對(duì)環(huán)境造成的污染，推動(dòng)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向生態(tài)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型。

（二）以市場(chǎng)為導(dǎo)向，由價(jià)格支持逐步向直接支付過渡

由歐盟CAP改革以及德國(guó)生態(tài)補(bǔ)償方式可見，以直接支付的方式向農(nóng)民提供直接收入補(bǔ)貼是一種有效的激勵(lì)手段。德國(guó)農(nóng)業(yè)政策初期，為實(shí)現(xiàn)滿足國(guó)內(nèi)糧食供給的目標(biāo)，曾主要采取價(jià)格和市場(chǎng)支持機(jī)制，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)出，直接導(dǎo)致了農(nóng)產(chǎn)品過剩、環(huán)境污染、農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力低下、政府財(cái)政負(fù)擔(dān)過大等問題。作為基礎(chǔ)性支持，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行價(jià)格補(bǔ)貼可有效提高農(nóng)民生產(chǎn)積極性，從而保障農(nóng)產(chǎn)品供給，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，但會(huì)在一定程度上對(duì)市場(chǎng)機(jī)制造成扭曲。近年來，歐盟各國(guó)都削減了農(nóng)業(yè)中的價(jià)格支持補(bǔ)貼，逐步向收入補(bǔ)貼轉(zhuǎn)型，著重推進(jìn)以市場(chǎng)化為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)支持政策。當(dāng)前，我國(guó)同樣面臨德國(guó)90年代初出現(xiàn)的農(nóng)產(chǎn)品過剩、政府財(cái)政負(fù)擔(dān)重、農(nóng)業(yè)環(huán)境污染等問題。近20年來，我國(guó)農(nóng)業(yè)政策雖經(jīng)過多輪調(diào)整，但價(jià)格支持手段依然在我國(guó)農(nóng)業(yè)支持中占有較大比重，而直接支付在農(nóng)業(yè)支持中僅占2%左右〔11〕。從我國(guó)目前所處的發(fā)展階段來看，用直接補(bǔ)貼取代價(jià)格支持的條件尚未成熟。改革優(yōu)化原有的價(jià)格支持措施是當(dāng)下最適合的路徑〔12〕。在改革優(yōu)化的同時(shí)，以歐盟和德國(guó)的經(jīng)驗(yàn)為借鑒，逐步減少價(jià)格支持，減少以價(jià)格和收儲(chǔ)等手段對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)。實(shí)現(xiàn)由價(jià)格支持逐步向直接支付的過渡。同時(shí)，在農(nóng)業(yè)支持政策的制定和完善中，要以市場(chǎng)化為向?qū)?，減少價(jià)格支持政策對(duì)市場(chǎng)造成的扭曲，完善農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格等扶持政策，逐步形成農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)機(jī)制，使農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格市場(chǎng)化，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民收入穩(wěn)定增長(zhǎng)，增加農(nóng)產(chǎn)品的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

（三）提高脫鉤直接補(bǔ)貼中的比例

從德國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐可見，德國(guó)農(nóng)民收入補(bǔ)貼中的生態(tài)補(bǔ)貼均是與生產(chǎn)脫鉤的單一補(bǔ)貼方式。以生態(tài)補(bǔ)償手段中最重要的生態(tài)轉(zhuǎn)型和維持補(bǔ)貼為例，國(guó)家為鼓勵(lì)農(nóng)戶和農(nóng)場(chǎng)由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)向生態(tài)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型，分別為轉(zhuǎn)型期和維持期提供補(bǔ)貼。補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)以農(nóng)作物種類進(jìn)行區(qū)分，分為蔬菜、一般種植、綠地和多年生作物。根據(jù)種植面積，按照轉(zhuǎn)型期和維持期分別對(duì)不同作物進(jìn)行補(bǔ)償。與當(dāng)期產(chǎn)量脫鉤的補(bǔ)償方式不僅保障了經(jīng)營(yíng)生態(tài)農(nóng)業(yè)農(nóng)民的收入，保障農(nóng)產(chǎn)品安全，更為重要的是通過激勵(lì)機(jī)制有效引導(dǎo)農(nóng)民轉(zhuǎn)型。農(nóng)民不再一味追求產(chǎn)量的提高，從而放棄農(nóng)化、化肥的使用，而是更多地關(guān)注環(huán)境和自然保護(hù)。與耕種面積掛鉤的補(bǔ)償方式鼓勵(lì)農(nóng)民和企業(yè)以更加環(huán)保的方式加速生態(tài)農(nóng)業(yè)的發(fā)展。我國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償中直接補(bǔ)貼比例過低，脫鉤直接補(bǔ)貼比例則更低。因此，在借鑒德國(guó)經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，結(jié)合我國(guó)國(guó)情將掛鉤與脫鉤補(bǔ)貼相結(jié)合。建立并逐步完善與農(nóng)民種植面積、當(dāng)期作物產(chǎn)量、生產(chǎn)成本、經(jīng)營(yíng)收入等掛鉤的直接支付的補(bǔ)貼機(jī)制。在條件成熟時(shí)，逐步提高脫鉤直接支付比例，將直接支付與環(huán)境、食品安全、農(nóng)業(yè)條件等掛鉤，更有效地為農(nóng)戶從事環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)提供有力支持。

（四）細(xì)化生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范生態(tài)補(bǔ)償程序

由歐盟和德國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)容可見，生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)十分細(xì)化。在一般性補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，對(duì)特殊情況的生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)容和方式等均有具體規(guī)定和說明。如德國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償中的直接補(bǔ)貼包括常規(guī)補(bǔ)貼和特殊補(bǔ)貼兩部分。在常規(guī)補(bǔ)貼基礎(chǔ)上，其他一些特殊的生產(chǎn)因素如氣候、地勢(shì)、動(dòng)物保護(hù)、自然放養(yǎng)均被作為發(fā)放補(bǔ)貼所要考查的條件。補(bǔ)貼的數(shù)額根據(jù)實(shí)際的支出或損失進(jìn)行計(jì)算。而我國(guó)的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)尚不十分明晰，有些補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)甚至是“一刀切”。因此，在制定生態(tài)補(bǔ)償政策時(shí)應(yīng)盡量細(xì)化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，使補(bǔ)償更加合理化、公平化。同時(shí)，政府應(yīng)通過有效方式建立政策與農(nóng)民的有效通道，保證農(nóng)民在第一時(shí)間了解補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)細(xì)則。此外，我國(guó)應(yīng)建立科學(xué)的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和管理規(guī)范化，對(duì)補(bǔ)償主體進(jìn)行嚴(yán)格審定。檢測(cè)機(jī)構(gòu)須經(jīng)過政府部門認(rèn)定，負(fù)責(zé)對(duì)已領(lǐng)取生態(tài)補(bǔ)償?shù)霓r(nóng)戶或企業(yè)定期抽查，并對(duì)違反補(bǔ)償規(guī)定者進(jìn)行一定處罰。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中貫徹可持續(xù)思想，強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)發(fā)展必須合理地利用自然資源，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，并在此基礎(chǔ)上不斷提高農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)水平和農(nóng)民的收入水平，以使農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得到持續(xù)、穩(wěn)定、全面的發(fā)展。