基于存量規(guī)劃思維的舊城公共服務(wù)設(shè)施更新策略研究

【摘要】規(guī)劃由“增量規(guī)劃”向“存量規(guī)劃”轉(zhuǎn)型，城市由“增量擴(kuò)張”往“存量挖潛”轉(zhuǎn)變。城市高質(zhì)量發(fā)展，必須做好舊城更新的文章。舊城公共服務(wù)設(shè)施更新是為了滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，也是政府推進(jìn)舊城的更新重要抓手。舊城區(qū)人口集聚，公共服務(wù)設(shè)施存在場(chǎng)所缺乏、建筑老化、質(zhì)量較差等問(wèn)題。本文以湖南省祁東縣舊城區(qū)為例，在摸清公共服務(wù)設(shè)施家底的情況下，通過(guò)多元利用、市場(chǎng)補(bǔ)位、遷建提質(zhì)、微更新等策略，為舊城公共服務(wù)設(shè)施提質(zhì)與完善探尋路徑。

【關(guān)鍵詞】存量規(guī)劃;舊城更新;公共服務(wù)設(shè)施

1、引言

黨的十九大報(bào)告指出，新時(shí)代的社會(huì)主要矛盾是“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。就城市舊城區(qū)而言，這種“不平衡不充分”更為突出，舊城區(qū)居民對(duì)美好生活的向往更為迫切?！按媪恳?guī)劃”是相較于“增量規(guī)劃”而言，后者是過(guò)去幾十年我國(guó)城市規(guī)劃的主要模式，前者估計(jì)是未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)城市規(guī)劃的新常態(tài)[1]。“存量規(guī)劃”思維下的城市發(fā)展，會(huì)把更多的重心放在舊城區(qū)，目的是提升城市的整體品質(zhì)，實(shí)現(xiàn)城市的高質(zhì)量發(fā)展。舊城區(qū)的公共服務(wù)設(shè)施是舊城居民生活的重要載體，無(wú)論是行政辦公設(shè)施，還是體育、文化、醫(yī)療、教育等設(shè)施都與居民的生活息息相關(guān)。

2、存量規(guī)劃與舊城更新相關(guān)概念

2.1存量規(guī)劃的來(lái)由

存量規(guī)劃是相對(duì)于增量規(guī)劃提出的概念。增量規(guī)劃，是指以新增建設(shè)用地為對(duì)象、基于空間擴(kuò)張為主的規(guī)劃。我國(guó)自建國(guó)起從國(guó)家層面實(shí)施城市規(guī)劃始至今，增量規(guī)劃一直是城市規(guī)劃編制的主流。而所謂存量規(guī)劃，是指針對(duì)城市建設(shè)成熟地區(qū)開(kāi)展的規(guī)劃，目前國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)其尚無(wú)確切的定義和內(nèi)涵界定。有學(xué)者描述對(duì)其如下：存量規(guī)劃是對(duì)城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地的功能提升和形態(tài)再塑，并在城市化水平較高、城市建設(shè)用地緊張的城市日益得到重視[2]。

2.2舊城更新的演變

舊城更新的概念源于西方國(guó)家，起始于第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后。經(jīng)歷了許多發(fā)展階段，包括：城市重建、城市復(fù)蘇、城市再開(kāi)發(fā)、城市再生以及城市復(fù)興等。近年來(lái)，我國(guó)實(shí)施的城市雙修、老舊小區(qū)改造也與舊城更新有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。對(duì)于舊城更新不同學(xué)者有不同見(jiàn)解，目前國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界沒(méi)有形成統(tǒng)一的定義[2]。筆者認(rèn)為，只要是針對(duì)舊城區(qū)的改造、整治、提質(zhì)等建設(shè)行為都可以納入舊城更新的范疇。

3、舊城公共服務(wù)設(shè)施更新的必要性

3.1滿足美好生活的需要

舊城區(qū)的公共服務(wù)設(shè)施問(wèn)題較為突出，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（1）舊城區(qū)人口集聚，公共服務(wù)設(shè)施壓力較大。如在教育設(shè)施方面，就學(xué)難、大班額問(wèn)題突出，而基礎(chǔ)教育設(shè)施又無(wú)可拓展的空間。（2）場(chǎng)所老化，質(zhì)量較差。如行政辦公設(shè)施，較大部分都是上世紀(jì)八十年代的產(chǎn)物，已經(jīng)不能滿足現(xiàn)代化辦公的需求;（3）部分設(shè)施缺乏。如在文化設(shè)施方面，上世紀(jì)六七十年代的電影院、圖書(shū)館等已經(jīng)完成不能滿足居民的需求。舊城公共服務(wù)設(shè)施更新如能解決以上問(wèn)題，則能很大程度滿足舊城居民對(duì)美好生活的需要。

3.2舊城更新的重要抓手

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的情況下，政府財(cái)政收入降低，舊城區(qū)的更新改造不可能全面鋪開(kāi)，也不可能面面俱到。如棚戶區(qū)的改造如若缺了政府專(zhuān)項(xiàng)獎(jiǎng)金的支持，則就很難推進(jìn)下去。而公共服務(wù)設(shè)施更新改造可作為當(dāng)前經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下的重要抓手來(lái)實(shí)施。如行政辦公是政府資產(chǎn)，具有可操作性;體育設(shè)施和文化設(shè)施可引入社會(huì)資金解決部分;教育設(shè)施有較大空間的財(cái)政資金支持。鑒于此，在存量規(guī)劃的背景下，舊城區(qū)的公共服務(wù)設(shè)施更新改造，是舊城更新的重要抓手，非常有必要對(duì)其實(shí)施策略進(jìn)行探討。

4、舊城區(qū)公共服務(wù)設(shè)施更新策略

衡陽(yáng)市祁東縣舊城區(qū)位于縣城的東北部，總用地面積約9.05平方公里。現(xiàn)狀建成規(guī)模8.22平方公里，剩余可開(kāi)發(fā)用地僅為0.83平方公里。舊城區(qū)人地矛盾非常突出，用地范圍內(nèi)用地涉及人口約11.4萬(wàn)人，人均用地僅為79.4㎡，舊城區(qū)在縣城1/3的土地上生活了1/2的縣城人口。舊城區(qū)土地利用也非常粗放，布局混亂，還有部分堆場(chǎng)和工業(yè)廠房;居住建筑品質(zhì)低下，大部分為自建房。

通過(guò)梳理舊城區(qū)公共服務(wù)設(shè)施現(xiàn)狀問(wèn)題，提出以下幾個(gè)方面的更新策略。

4.1全面摸清家底，評(píng)估設(shè)施質(zhì)量

全面摸排公共服務(wù)設(shè)施現(xiàn)狀情況，包括建筑質(zhì)量、建筑層數(shù)、用地規(guī)模等情況。以行政辦公設(shè)施為例，現(xiàn)狀行政辦公設(shè)施較多（近40家），類(lèi)型雜、分布零散，吸引大量人口、容易造成城區(qū)交通的擁堵，影響辦事效率;辦公樓設(shè)施陳舊，部分設(shè)施利用率不高，占地面積大。

4.2因地因需制宜，試點(diǎn)多元利用

推行聯(lián)合辦公，提倡一站式服務(wù)，通過(guò)政務(wù)中心集合辦公，機(jī)構(gòu)改革單位縮減，辦公用房整合等方式，挖潛舊城區(qū)行政辦公設(shè)施能力，并釋放該類(lèi)設(shè)施的用地空間。經(jīng)全面評(píng)估，質(zhì)量較好辦公設(shè)施，繼續(xù)保留，但集約利用。質(zhì)量較差的辦公設(shè)施，騰退或作為商業(yè)開(kāi)發(fā)，回?cái)n舊城更新資金;或作為公園綠地，提升舊城區(qū)品質(zhì);或作為社區(qū)辦公用房，提升基層行政服務(wù)能力;或用于文化設(shè)施建設(shè)，提高市民生活水平。

規(guī)劃保留舊城15處行政單位，共占地約7.96公頃。洪橋國(guó)土分局、財(cái)政局、水務(wù)局、電力局、地稅局、國(guó)土局、憩園社區(qū)服務(wù)中心、房產(chǎn)局、城西派出所、公安局、洪橋街道辦、道路運(yùn)輸管理局、水庫(kù)管理所、城東派出所、交警大隊(duì)。疏解21處行政辦公用地，可挖潛用地8.96公頃。挖潛的用地及建筑，氣象局、煙草專(zhuān)賣(mài)局用地置換兩所幼兒園，司法局、能源辦、人武部、勞動(dòng)局、建設(shè)局、規(guī)劃局、檢察院、水產(chǎn)局、農(nóng)機(jī)局、地稅局等設(shè)施可試點(diǎn)公園（結(jié)合體育設(shè)施）、停車(chē)場(chǎng)、社區(qū)辦公、社區(qū)活動(dòng)等多種用途。

4.3引入社會(huì)資本，鼓勵(lì)市場(chǎng)補(bǔ)位

公共服務(wù)設(shè)施全部交由政府建設(shè)，會(huì)極大增加財(cái)政壓力，而且政府建設(shè)的設(shè)施不一定是舊城居民所需要的。比如部分體育設(shè)施，完全可交由社會(huì)資本，在商業(yè)建筑中設(shè)置健身設(shè)施，甚至可以配備游泳場(chǎng)地。還有文化設(shè)施，像較早年代舊城區(qū)建設(shè)的電影院、圖書(shū)館現(xiàn)在基本已荒廢，無(wú)人愿意去，建議引入商業(yè)開(kāi)發(fā)，通過(guò)商業(yè)配套電影院，滿足舊城居民觀影需求。醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施，一方面社區(qū)診所，完全可由市場(chǎng)調(diào)配，另一方面可以放寬民辦醫(yī)院租用合適建筑改造。

4.4遷建提質(zhì)結(jié)合，保障基礎(chǔ)教育

（1）公辦民辦結(jié)合，保障學(xué)前教育。遷建小學(xué)改為幼兒園，外部用地置換為教育用地：氣象局、煙草專(zhuān)賣(mài)局用地置換兩所幼兒園，原三小、一小改辦幼兒園;太陽(yáng)升小學(xué)西遷擴(kuò)建，原用地置換為幼兒園。同時(shí)，通過(guò)民辦幼兒園來(lái)補(bǔ)充公辦幼兒園的不足。（2）提質(zhì)重點(diǎn)學(xué)校，保障義務(wù)教育。提質(zhì)擴(kuò)建：祁東一中、二中、育賢中學(xué)進(jìn)行提質(zhì)改造，因?yàn)槭橇x務(wù)教育，歷史原因必須在原址擴(kuò)大。（3）教育內(nèi)部置換，提升教學(xué)質(zhì)量。改建祁東縣委黨校改為清源中學(xué)，補(bǔ)充中學(xué)設(shè)施的不足;疏解祁東縣教師進(jìn)修學(xué)校，并將其用地作為祁東一中擴(kuò)建用地;洪橋中學(xué)異地遷建到白云新區(qū)，原洪橋一小、三小的學(xué)生遷至洪橋中學(xué)

4.5微更新多利用，建設(shè)復(fù)合設(shè)施

通過(guò)挖潛小微空間，并復(fù)合建設(shè)設(shè)施，彌補(bǔ)舊城區(qū)空間的不足。從以下幾個(gè)方面出發(fā)，尋找游園可落地的游園及健身設(shè)施空間：（1）橋底空間再利用。迎賓路大橋、城東大橋等旱路橋底下有寬敞的空間，可充分利用為健身場(chǎng)所、公共廁所等。（2）閑置空地再利用?，F(xiàn)狀各個(gè)社區(qū)均有不等的閑置地，這部分閑置地來(lái)源主要為集體用地，只不過(guò)被個(gè)人所占用，或用于菜地，或用地堆場(chǎng)。這類(lèi)用地能以政府承受的價(jià)格從集體征收，同時(shí)百姓也愿積極配合。（3）零散危舊建筑利用。優(yōu)先選擇具有拆除意向且商業(yè)價(jià)值意義不大的危舊建筑。建筑拆除后優(yōu)先作為小游園及并配套健身設(shè)施。結(jié)合社區(qū)現(xiàn)狀，見(jiàn)縫插綠。共新增綠地廣場(chǎng)10處（含社區(qū)內(nèi)新增）[3]。

結(jié)語(yǔ)：

存量規(guī)劃背景下的舊城更新是城市未來(lái)規(guī)劃建設(shè)的一項(xiàng)重要工作，而以往舊城更新更多的關(guān)注老舊小區(qū)、基礎(chǔ)設(shè)施等方面。本文認(rèn)為，在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)及規(guī)劃新常態(tài)下，為滿足人民的美好生活需要，應(yīng)注重舊城區(qū)的公共服務(wù)設(shè)施更新改造。因此通過(guò)項(xiàng)目實(shí)踐，對(duì)舊城區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的更新改造策略進(jìn)行了探討，就行政辦公、文化、教育、體育等方面內(nèi)容的更新策略進(jìn)行了梳理和提煉，望對(duì)同仁及決策者有所借鑒。

參考文獻(xiàn)：

[1]鄒兵.增量規(guī)劃向存量規(guī)劃轉(zhuǎn)型：理論解析與實(shí)踐應(yīng)對(duì)[J].城市規(guī)劃學(xué)刊，2015，No.225（05）：20-27.

[2]趙怡.存量規(guī)劃視野下的寧波城市中心區(qū)更新策略研究[D].杭州.浙江大學(xué)，2015.

作者簡(jiǎn)介：

李仁旺（1985-），男，湖南邵陽(yáng)，工程師，碩士，主要從事城市規(guī)劃工作。