農(nóng)村土地權(quán)利制度變遷因素分析

周建國

摘要：新中國成立以來，農(nóng)村土地權(quán)利制度與國家城鎮(zhèn)化建設(shè)在相互作用和彼此制約下變遷發(fā)展。城鎮(zhèn)化發(fā)展是農(nóng)村土地權(quán)利制度變遷的重要因素之一。不同時(shí)期的城鎮(zhèn)化一定程度上影響了土地權(quán)利制度變遷的方向和效率，表現(xiàn)了不同時(shí)期土地權(quán)利制度的問題和成績。在當(dāng)前農(nóng)村土地“三權(quán)分置”政策法律逐步實(shí)施的背景下，分析影響農(nóng)村土地權(quán)利制度變遷的城鎮(zhèn)化發(fā)展因素，對于正確分析和理解農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的施行，進(jìn)一步健全完善農(nóng)村土地權(quán)利制度，具有重要的意義。

關(guān)鍵詞：土地權(quán)利;城鎮(zhèn)化;特點(diǎn);變遷

一、建國初期至農(nóng)業(yè)合作化時(shí)期

建國后，我國城鎮(zhèn)化建設(shè)和土地權(quán)利制度發(fā)展均進(jìn)入探索時(shí)期。建國前，由于多年的戰(zhàn)爭毀壞了城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施，以國家工業(yè)化為目的的城鎮(zhèn)化建設(shè)需要恢復(fù)和穩(wěn)步推進(jìn)。隨著農(nóng)村人口逐步移入城鎮(zhèn)，“1949～1957年，我國城鎮(zhèn)人口由 5767萬人增加到9949萬人，年均增長7%，是總?cè)丝诘哪昃鏊伲?.2%）的三倍多……有力促進(jìn)了我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的第一次高潮?！薄俺擎?zhèn)人口和城市數(shù)量都有所增加，人口城鎮(zhèn)化率由10.67%增長到1957年的15.39%，年均增長0.59%，遠(yuǎn)超解放前的水平;城市數(shù)量也由建國初期的132座增加到176 座。”同一時(shí)期，中央改革農(nóng)村土地權(quán)利制度，可以大致分為兩個(gè)階段。一是1949～1953 年間，《土地改革法》的通過和實(shí)施確立了農(nóng)民土地私有制度，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民個(gè)體土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的統(tǒng)一，即“兩權(quán)合一”。二是 1953～1957 年間，開始了農(nóng)業(yè)合作社的社會(huì)主義改造。在初級社階段，根據(jù)農(nóng)民自愿原則，土地已開始出現(xiàn)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，即“兩權(quán)分離”。但是所有權(quán)主體仍然是廣大農(nóng)民，農(nóng)民享有對土地占用、使用、收益、處分權(quán)能。農(nóng)民以土地入股由集體統(tǒng)一經(jīng)營，并可以根據(jù)自愿的原則退股。后來，農(nóng)地“兩權(quán)”逐漸向集體靠近，到高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社階段，高級社集體享有農(nóng)地所有權(quán)和農(nóng)地經(jīng)營權(quán)即土地“兩權(quán)合一”。此后，農(nóng)村土地權(quán)利制度朝著改革完善的方向發(fā)展?？傮w來說，該階段土地權(quán)利制度改革與城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展基本一致，廣大農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營積極性得到提高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力也得到一定發(fā)展，從而為城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步發(fā)展提供了物質(zhì)基礎(chǔ)，促進(jìn)了城鎮(zhèn)人口的持續(xù)增長。

二、人民公社化時(shí)期

人民公社化時(shí)期，我國進(jìn)入城鎮(zhèn)化曲折發(fā)展和農(nóng)村土地權(quán)利制度調(diào)整階段。中共中央于1958年通過 《在農(nóng)村建立人民公社問題的決議》（以下簡稱《決議》），全國農(nóng)村開展人民公社化運(yùn)動(dòng)。在2個(gè)多月的時(shí)間里，全國農(nóng)村普遍建立起了政社合一的人民公社。農(nóng)村土地歸公社集體所有并由其經(jīng)營即“兩權(quán)合一”，由人民公社對土地進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、生產(chǎn)和管理，實(shí)行集體統(tǒng)一經(jīng)營制度，即“統(tǒng)一經(jīng)營;農(nóng)民共同勞動(dòng)，按勞分配。并且《決議》明確禁止流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地，產(chǎn)生了農(nóng)村生產(chǎn)勞動(dòng)中監(jiān)督成本的增高。在同一時(shí)期，城鎮(zhèn)化建設(shè)處于停滯不前或倒退狀況?！?957～1978年，21年間我國城市化率僅提高2.5個(gè)百分點(diǎn)，……20年間僅增加 8 座，城鎮(zhèn)化率僅增加約1.7%。1960年城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒戎貫?9.7%，到1965年，這一比重下降到8%，1966年，城市人口為1.33億人，1978年為1.72億人，10年間僅增加4000萬人，城市平均人口比重為17.4%，1978年建制鎮(zhèn)為2173個(gè)，比1954年減少了近60%”這一時(shí)期農(nóng)村土地權(quán)利制度的變革受到了干擾，土地權(quán)利制度實(shí)施產(chǎn)生的問題及其產(chǎn)生的消極影響反過來作用于城鎮(zhèn)化的建設(shè)，導(dǎo)致土地資源利用率的降低，進(jìn)一步阻礙了土地和農(nóng)村人口的城鎮(zhèn)化。此外，由于嚴(yán)格的戶籍制度阻礙了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移和這段時(shí)期發(fā)生了三年自然災(zāi)害等非正常因素的影響，正常的城鎮(zhèn)化發(fā)展被打亂，最終導(dǎo)致了這一時(shí)期城鎮(zhèn)化的停滯甚至倒退的現(xiàn)象。

三、改革開放以后

1978年黨的十一屆三中全會(huì)后，我國進(jìn)入了農(nóng)村土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的確立發(fā)展和城鎮(zhèn)化的恢復(fù)發(fā)展階段。農(nóng)村土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施，使得農(nóng)民集體享有土地所有權(quán)，農(nóng)戶享有土地承包經(jīng)營權(quán)，即“兩權(quán)分離”，從此農(nóng)民獲得了農(nóng)地的生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)，農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營積極性得到提高，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力快速發(fā)展。這次農(nóng)村土地權(quán)利制度的改革完善改變了原有的農(nóng)村土地和人口關(guān)系，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力和剩余時(shí)間的獲得，使得農(nóng)村大量剩余勞動(dòng)力涌入城鎮(zhèn)，成為非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力源，為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了充足的人員支持。與此同時(shí)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率和土地利用率的大幅度提升也為農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)建設(shè)用地提供了前提條件。因此，這一時(shí)期農(nóng)村土地權(quán)利制度改革明顯受到了城鎮(zhèn)化目標(biāo)的影響。與此同時(shí)，城鎮(zhèn)化建設(shè)也在不斷恢復(fù)和發(fā)展，“到1995年城市數(shù)量由1979年的216座增長至640座，城鎮(zhèn)化率也增長了10個(gè)百分點(diǎn)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的熱潮下建制鎮(zhèn)數(shù)量也從2000多座達(dá)到15043座。1996年我國城鎮(zhèn)化水平首次達(dá)到30%以上（30.48%）”城鎮(zhèn)化建設(shè)的快速發(fā)展更有力地推動(dòng)著農(nóng)村土地權(quán)利制度不斷改革完善，例如，20世紀(jì)80年開始建立土地有償使用制度，90年代嘗試土地儲(chǔ)備制度，都為土地的城鎮(zhèn)化提供了法律和制度保障?！皬?978年到1984年，我國農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值年均增長7.7%，農(nóng)民收入的年增長率高達(dá)14.69%，1978～1983年成為建國以后我國第二個(gè)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時(shí)期?！鞭r(nóng)村土地權(quán)利制度改革取得的巨大成績有力地促進(jìn)了城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展。

四、新常態(tài)以來

新常態(tài)以來，隨著農(nóng)村土地權(quán)利制度不斷改革完善，我國城鎮(zhèn)化進(jìn)入了新一輪高速發(fā)展時(shí)期。改革開放初開始實(shí)施的農(nóng)村土地權(quán)利制度，經(jīng)過多年的實(shí)踐發(fā)展后，家庭分散經(jīng)營的弊端已日益暴露：普遍存在的分散的小農(nóng)家庭式經(jīng)營方式阻礙了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代技術(shù)應(yīng)用和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展，成為制約城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要因素。與此同時(shí)，國家為了實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的長遠(yuǎn)目標(biāo)，需要改革現(xiàn)行的農(nóng)村土地權(quán)利制度。因此，完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式，發(fā)展農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營，是我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要。

新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)和發(fā)展是改革我國農(nóng)村土地權(quán)利制度的重要原因。隨著新型城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，我國農(nóng)業(yè)客觀上產(chǎn)生了由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。在當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中，農(nóng)村土地權(quán)利制度已嚴(yán)重阻礙了其建設(shè)和發(fā)展，不改革勢必影響新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。城鎮(zhèn)化作為當(dāng)前農(nóng)村土地權(quán)利制度改革約束條件，“需要對農(nóng)村土地制度改革進(jìn)行深入探討，建立更加科學(xué)合理的農(nóng)村土地制度，為推動(dòng)中國城鎮(zhèn)化發(fā)展提供基礎(chǔ)保障?！蓖晟片F(xiàn)行的農(nóng)村土地權(quán)利制度，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營，提高生產(chǎn)經(jīng)營效率，促進(jìn)農(nóng)村大量剩余勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移;通過征收適量的農(nóng)村土地，實(shí)現(xiàn)土地城鎮(zhèn)化，而新型城鎮(zhèn)建設(shè)要求實(shí)現(xiàn)土地要素的集約利用;還可以鼓勵(lì)農(nóng)民退地，為城鎮(zhèn)化建設(shè)用地提供更多發(fā)展資源，例如，浙江嘉興試驗(yàn)區(qū)的模式是：通過實(shí)施有利于農(nóng)民的土地政策，讓農(nóng)民自愿主動(dòng)放棄宅基地，對土地資源優(yōu)化配置，提高土地利用率，降低土地成本，利于推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展。

現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)制度完善是改革城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村土地權(quán)利制度的核心問題。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的必要條件，解決好農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題可以釋放束縛在農(nóng)村土地上的剩余勞動(dòng)力，為我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展提供人員支持。新常態(tài)以來，為了更有效地解決土地流轉(zhuǎn)面臨的各種問題，以實(shí)現(xiàn)土地順暢流轉(zhuǎn)，應(yīng)在繼續(xù)堅(jiān)持家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的前提下，“通過產(chǎn)權(quán)制度的調(diào)整而非全面重置來實(shí)現(xiàn)，其中的關(guān)鍵是建立保障土地流轉(zhuǎn)的較為完善的農(nóng)地市場?！?999年，我國農(nóng)村家庭承包土地流轉(zhuǎn)率僅為2.53%。2005年國家通過了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，規(guī)定了取得農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證的農(nóng)地可以采取轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)。據(jù)最新中國農(nóng)業(yè)發(fā)展報(bào)告顯示，“2014～2016年間每年平均耕地流轉(zhuǎn)僅占耕地總面積的22.07%，其中2016年流轉(zhuǎn)耕地47921萬畝，2015年流轉(zhuǎn)耕地44683萬畝，2014年流轉(zhuǎn)耕地40339萬畝?！?018 年，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民大約有 2.8 億人，近些年，每年進(jìn)城落戶的農(nóng)民大約有1 500 萬～1 600 萬人。2018年12月新修訂的《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定了農(nóng)地“三權(quán)分置”制度，為農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)提供了法律依據(jù)和保障。隨著我國城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，農(nóng)村家庭承包地的流轉(zhuǎn)率必將不斷提高。

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*基金項(xiàng)目：湖南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目《新中國農(nóng)村土地權(quán)利制度沿革與變遷趨勢研究》（16YBA297）;湖南省教育廳科學(xué)研究項(xiàng)目（16C1099）;湖南省社會(huì)科學(xué)成果評審委員會(huì)一般課題（XSPYBZZ043）。

（作者單位：湖南文理學(xué)院文史與法學(xué)學(xué)院;湖南省知識產(chǎn)權(quán)培訓(xùn)（湖南文理學(xué)院）基地;湖南省協(xié)同創(chuàng)新中心）