交通新業(yè)態(tài)發(fā)展背景下的政府監(jiān)管探析

【摘要】隨著網(wǎng)約車、共享單車等城市交通新業(yè)態(tài)的發(fā)展，政府監(jiān)管暴露了監(jiān)管盲點(diǎn)、思維僵化、主體不明確等問題。本文以公共利益理論為基礎(chǔ)，對(duì)交通新業(yè)態(tài)發(fā)展背景下的政府監(jiān)管原因和職責(zé)進(jìn)行分析，同時(shí)以協(xié)同治理理論為主要依據(jù)，提出了政府監(jiān)管的有效手段，為新業(yè)態(tài)背景下政府如何更好履行監(jiān)管職能提供思路。

【關(guān)鍵詞】交通新業(yè)態(tài) ?網(wǎng)約車 ?共享單車 ?政府監(jiān)管

一、交通新業(yè)態(tài)發(fā)展背景

近年來，得益于網(wǎng)絡(luò)建設(shè)快速發(fā)展和移動(dòng)設(shè)備的飛速升級(jí)換代，“共享經(jīng)濟(jì)”的概念從開始萌生、流行直至不可或缺，網(wǎng)約車、共享單車等城市交通新業(yè)態(tài)不斷出現(xiàn)和發(fā)展，極大地拓寬了人們的交通出行選擇，提高了通行效率，提升了生活便利程度。然而同時(shí)，各類問題也伴隨而來，引發(fā)社會(huì)關(guān)注。除了各平臺(tái)自身需要加強(qiáng)管理，新業(yè)態(tài)下政府監(jiān)管也不可或缺。

二、政府監(jiān)管的理論基礎(chǔ)

（一）公共利益理論

公共利益理論由美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家施蒂格勒首先提出。政府管制的公共利益理論是為抑制市場(chǎng)的不完全性缺陷，維護(hù)公眾利益，由政府對(duì)行業(yè)中的微觀經(jīng)濟(jì)主體行為進(jìn)行直接干預(yù)，達(dá)到保護(hù)社會(huì)公眾利益的目的?；谥率故袌?chǎng)失靈的以下幾種因素，這一理論提出了政府監(jiān)管的幾種情形。

（1）自然壟斷。自然壟斷是指在一個(gè)產(chǎn)品或者一項(xiàng)服務(wù)中，由于規(guī)模效應(yīng)、資產(chǎn)沉淀等原因，其中一家企業(yè)提供的服務(wù)或產(chǎn)品的效率要高于其他幾家企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)。這一家企業(yè)享受著規(guī)模經(jīng)濟(jì)帶來的效益，擁有著多數(shù)資源，壟斷了市場(chǎng)，排斥了其他新興企業(yè)的進(jìn)入。自此，市場(chǎng)上缺乏競(jìng)爭(zhēng)，資源配置效率由此下降，社會(huì)福利的整體水平降低。這種情況下，政府監(jiān)管就成為必要。

（2）外部性。外部性是指一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體的行為給其他經(jīng)濟(jì)主體、消費(fèi)者甚至社會(huì)整體帶來的影響，這種影響可能是積極的正外部性，也可能是消極的負(fù)外部性。其中正外部性是這個(gè)經(jīng)濟(jì)行為個(gè)體的活動(dòng)使他人或社會(huì)受益，而受益者無須花費(fèi)代價(jià);負(fù)外部性是某個(gè)經(jīng)濟(jì)行為個(gè)體的活動(dòng)使他人或社會(huì)受損，而造成負(fù)外部性的人卻沒有為此承擔(dān)成本。此時(shí)就需要政府通過有效監(jiān)管手段降低負(fù)外部性帶來的不利影響。

（3）信息不對(duì)稱。信息不對(duì)稱是指交易中的個(gè)體擁有的信息不盡相同。在社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)等活動(dòng)中，一些人掌握著其他人無法擁有的信息，這就造成了信息的不對(duì)稱。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，出于各種原因，各類人員對(duì)有關(guān)信息的了解是有差異的，掌握信息比較充分的人員，往往處于比較有利的地位，而掌握信息貧乏和缺失的人員，則處于比較不利的地位。在相關(guān)利益的推動(dòng)下，前者可能會(huì)利用信息優(yōu)勢(shì)損害后者的利益，從而導(dǎo)致市場(chǎng)失靈。

（二）協(xié)同治理理論

協(xié)同治理理論起源于20世紀(jì)70年代德國(guó)物理學(xué)家Hermann Haken創(chuàng)立的協(xié)同學(xué)，協(xié)同學(xué)是研究子系統(tǒng)在開放復(fù)雜的系統(tǒng)中協(xié)同運(yùn)作的理論。協(xié)同治理理論則是以協(xié)同學(xué)為支撐，在吸收多學(xué)科知識(shí)的基礎(chǔ)上形成的新興理論。盡管目前學(xué)界還沒有建立標(biāo)準(zhǔn)的理論體系，但是可以歸納各方觀點(diǎn)的共性，總結(jié)出協(xié)同治理的幾個(gè)特點(diǎn)。

（1）主體多元化。協(xié)同治理的主體包括政府內(nèi)部的各個(gè)相關(guān)的職能部門，又不局限于政府機(jī)關(guān)內(nèi)部，還包含了企業(yè)、社會(huì)組織、民眾個(gè)人等。多元化的主體在治理過程中，按照各自承擔(dān)責(zé)任的能力和大小分擔(dān)責(zé)任、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、利益共享。各主體通過分工合作，可以充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，從而最大限度地實(shí)現(xiàn)互惠共贏。

（2）系統(tǒng)整體化。在協(xié)同治理中，每個(gè)治理主體公平、平等的參與公共事務(wù)，其運(yùn)行生態(tài)是一個(gè)整體性系統(tǒng)。在系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)的過程中，政府、企業(yè)、社會(huì)組織、民眾個(gè)人等多元主體相互之間形成了密不可分的關(guān)系，彼此之間不是獨(dú)立存在，而是相互制約，相互影響的動(dòng)態(tài)過程。

（3）信息互動(dòng)化。協(xié)同治理中各主體相互之間形成了休戚相關(guān)的協(xié)作關(guān)系，為了達(dá)成最終的治理目標(biāo)，各主體之間要緊密合作、協(xié)同溝通、共享信息與資源。因此，治理主體之間的信息流不是單向的，而是多重互動(dòng)下的相機(jī)行為關(guān)系。

（4）目標(biāo)一致化。協(xié)同治理中的治理目標(biāo)具備明確性和一致性，是使公共利益最大化的社會(huì)管理過程，其本質(zhì)特征是多個(gè)主體對(duì)公共事務(wù)的合作管理，是政府各部門，政府與市場(chǎng)、社會(huì)的一種新穎關(guān)系。為了達(dá)到這一共同目標(biāo)，使得不同的治理主體為之展開協(xié)作，形成聯(lián)動(dòng)合力，實(shí)現(xiàn)“善治”?？梢姡恢滦缘闹卫砟繕?biāo)對(duì)于同一目標(biāo)最終效果的實(shí)現(xiàn)，有著重要的動(dòng)力價(jià)值。

三、政府監(jiān)管交通新業(yè)態(tài)的原因和職責(zé)

（一）打破壟斷市場(chǎng)

客運(yùn)服務(wù)領(lǐng)域一旦出現(xiàn)了壟斷或者寡頭市場(chǎng)的情況，就極有可能造成壟斷的定價(jià)，帶來價(jià)格歧視的各類問題。在形成壟斷后，壟斷企業(yè)會(huì)盡力獲取超額利潤(rùn)。這意味著如果在網(wǎng)約車、共享單車領(lǐng)域形成壟斷后，用戶將會(huì)被加倍索取費(fèi)用，使得這些平臺(tái)從中最大程度獲利，從而損傷網(wǎng)約車、共享單車所具有的城市公共服務(wù)的特性。目前網(wǎng)約車中的“滴滴出行”平臺(tái)，共享單車中的“摩拜單車”，或多或少已經(jīng)具備了壟斷或者寡頭市場(chǎng)的特征。因此，政府規(guī)范網(wǎng)約車定價(jià)機(jī)制，對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)適度干預(yù)才能維護(hù)正常的市場(chǎng)秩序。政府應(yīng)在保證補(bǔ)償企業(yè)成本的情況下盡可能制定有利于消費(fèi)者的規(guī)定。

（二）減少負(fù)外部性影響

共享單車運(yùn)營(yíng)過程中的亂停亂放、過度投放，不但影響公共環(huán)境，而且占用公共空間，這就是新業(yè)態(tài)產(chǎn)生的負(fù)外部性的一種表現(xiàn)形式，給社會(huì)整體造成了不利影響。對(duì)于網(wǎng)約車而言，只要借助虛擬平臺(tái)，私家車可以隨時(shí)轉(zhuǎn)變?yōu)榫W(wǎng)約車，資產(chǎn)專用性變得非常低成本、易獲得，從而降低了車輛的營(yíng)運(yùn)成本。在網(wǎng)約車平臺(tái)惡性競(jìng)爭(zhēng)時(shí)期，“燒錢”補(bǔ)貼行為則進(jìn)一步加劇了傳統(tǒng)出租車的價(jià)格劣勢(shì)，擠壓了出租車市場(chǎng)的份額，導(dǎo)致出租車空乘率增加，出租車司機(jī)難以為繼，造成的負(fù)外部性顯著。因此，政府應(yīng)發(fā)揮作用，多擴(kuò)大新業(yè)態(tài)帶來的正外部性，減少負(fù)外部性。

（三）打破信息不對(duì)稱

在共享單車領(lǐng)域，單車投放企業(yè)與消費(fèi)者之間的信息是不對(duì)稱的，作為單車提供者，企業(yè)對(duì)共享單車收取押金的用途有明確認(rèn)知;而作為單車使用者則失去了對(duì)押金的控制權(quán)，對(duì)其用途一無所知。當(dāng)企業(yè)出現(xiàn)相應(yīng)投資失誤和經(jīng)營(yíng)危機(jī)后，押金在短期內(nèi)便會(huì)難以退還。對(duì)于網(wǎng)約車來說，平臺(tái)、司機(jī)和乘客無法通過網(wǎng)絡(luò)完全消除信息壁壘，當(dāng)乘客、司機(jī)的實(shí)際情況與平臺(tái)顯示的不一致時(shí)，平臺(tái)自身無法作出及時(shí)回應(yīng)，嚴(yán)重時(shí)財(cái)產(chǎn)甚至人身安全都會(huì)遭遇危險(xiǎn)。如果政府不及時(shí)介入，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本身不能夠生產(chǎn)出足夠的信息并進(jìn)行有效配置，且不論資源的浪費(fèi)和配置效率的低下在所難免，引發(fā)的安全問題則會(huì)更加無可挽回。

四、交通新業(yè)態(tài)發(fā)展背景下政府監(jiān)管的有效有段

（一）發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用

交通新業(yè)態(tài)發(fā)展下的政府監(jiān)管，首先還是應(yīng)該發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，采取創(chuàng)新監(jiān)管方式，提供有效的監(jiān)管手段，政府在這其中的擔(dān)當(dāng)至關(guān)重要。

（1）建立健全法規(guī)體系。對(duì)于共享單車、網(wǎng)約車的監(jiān)管，首先從理論角度出發(fā)，政府應(yīng)該做好頂層設(shè)計(jì)，制定針對(duì)性的法律法規(guī)，出臺(tái)一套經(jīng)過企業(yè)和公眾參與制定的科學(xué)、規(guī)范的管理辦法，引導(dǎo)和規(guī)范企業(yè)、用戶的行為。例如，2019年，交通運(yùn)輸部、人民銀行、國(guó)家發(fā)展改革委、公安部、市場(chǎng)監(jiān)管總局、銀保監(jiān)會(huì)制定并發(fā)布《交通運(yùn)輸新業(yè)態(tài)用戶資金管理辦法（試行）》，并規(guī)定于6月1日起實(shí)行新的管理辦法，就使得企業(yè)對(duì)于用戶押金的收取、存放、管理有法可依。網(wǎng)約車的司機(jī)目前也需要獲取“網(wǎng)絡(luò)出租車經(jīng)營(yíng)許可證”和“網(wǎng)絡(luò)出租車駕駛員證”雙證才能合法正常運(yùn)營(yíng)。類似地，同樣可以制定明文規(guī)定和實(shí)施細(xì)則，對(duì)于業(yè)態(tài)下車輛的投放、用戶的停放、安全信息的披露、定價(jià)等各項(xiàng)動(dòng)作劃定界限，因地制宜地設(shè)置行業(yè)發(fā)展規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于違法違規(guī)行為進(jìn)行程度評(píng)級(jí)，分類懲罰，并納入企業(yè)和個(gè)人的誠(chéng)信記錄，在保護(hù)傳統(tǒng)出租車行業(yè)不被擠壓的同時(shí)，幫助共享經(jīng)濟(jì)在交通客運(yùn)方面的新興力量健康發(fā)展。

（2）開發(fā)智慧監(jiān)管新方式。鑒于共享單車、網(wǎng)約車新興事物的特點(diǎn)，政府應(yīng)該摒棄落后的監(jiān)管方式，與時(shí)俱進(jìn)，不斷創(chuàng)新，開發(fā)智慧監(jiān)管新方式，增強(qiáng)工作靈活性。在“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算這樣的時(shí)代背景下，通過數(shù)據(jù)共享和信息系統(tǒng)互聯(lián)互通的智慧監(jiān)管在交通新業(yè)態(tài)發(fā)展背景下顯得尤為重要，有利于政府掌握更多、更廣泛的信息。目前政府需要加大力度探索智慧監(jiān)管的實(shí)現(xiàn)路徑，客觀上突破尚存的技術(shù)瓶頸，建設(shè)監(jiān)管平臺(tái)、設(shè)立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)接口標(biāo)準(zhǔn)等;主觀上巧妙地促使企業(yè)配合政府工作，實(shí)時(shí)獲取道路交通狀況、投放量等相關(guān)信息，完善實(shí)際運(yùn)營(yíng)過程中的數(shù)據(jù)監(jiān)管。用問題導(dǎo)向、服務(wù)導(dǎo)向的思維，依托信息技術(shù)進(jìn)行業(yè)務(wù)重構(gòu)，第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)問題、啟動(dòng)響應(yīng)、妥善處置，實(shí)現(xiàn)精細(xì)化、動(dòng)態(tài)化的監(jiān)管。

（二）踐行協(xié)同治理

（1）政府各職能部門協(xié)同治理。新業(yè)態(tài)跳出了固有的發(fā)展模式，也對(duì)政府監(jiān)管提出了新要求，“專人專事”的傳統(tǒng)工作方式已經(jīng)無法滿足新的環(huán)境中事務(wù)產(chǎn)生、發(fā)展、出現(xiàn)問題亟待解決等各個(gè)階段的新需求。因此公安、交通管理、城市管理、工商乃至網(wǎng)信辦等政府單位和部門之間的合作機(jī)制尤為重要。首先對(duì)于新生的各項(xiàng)問題，設(shè)立牽頭部門統(tǒng)一行動(dòng)，逐一明確各部門監(jiān)管范圍和職責(zé)，各部門積極主動(dòng)承擔(dān)責(zé)任，實(shí)現(xiàn)信息資源共享，互動(dòng)有無。例如通過協(xié)商對(duì)城市區(qū)域進(jìn)行片區(qū)劃分，包干負(fù)責(zé)。另外，可以對(duì)于對(duì)道路交通的綜合狀況劃定指標(biāo)并加以量化，例如投放量、安全事件數(shù)量、投訴量、停車量、違章情況等，依次為依據(jù)作為執(zhí)法人員和單位的具體考核指標(biāo)之一，對(duì)單位和個(gè)人進(jìn)行相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)和處罰。此外，根據(jù)《中國(guó)共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展年度報(bào)告（2019）》中的統(tǒng)計(jì)內(nèi)容和數(shù)據(jù)顯示，2018年在網(wǎng)約車和共享單車領(lǐng)域開展了如下表所示的專項(xiàng)整治行動(dòng)，均是涉及多個(gè)部門的聯(lián)合執(zhí)法行為。然而除了專項(xiàng)行動(dòng)外，還需建立常態(tài)化、制度化的各部門長(zhǎng)期聯(lián)合管理機(jī)制，保證政府各部門始終以主人翁的姿態(tài)來監(jiān)管和應(yīng)對(duì)在未來發(fā)展過程中面臨的問題。

（2）政府與其他主體協(xié)同治理。新業(yè)態(tài)發(fā)展下的常規(guī)治理也不能完全依靠政府，而是需要企業(yè)、社會(huì)組織、民眾個(gè)人等多方的合作治理。如上文所述，對(duì)于政府來說，制定法律法規(guī)時(shí)需要充分聽取企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)和公民的意見，使得每一項(xiàng)政策都科學(xué)合理，符合實(shí)際情況，具有可操作性。對(duì)于企業(yè)來說，應(yīng)該提供更高質(zhì)量的共享單車和網(wǎng)約車服務(wù)，及時(shí)配合政府提供相關(guān)數(shù)據(jù)信息，積極建立大數(shù)據(jù)平臺(tái)，與政府部門可以互相學(xué)習(xí)交流大數(shù)據(jù)領(lǐng)域的前沿技術(shù)和應(yīng)用成果。社會(huì)組織和行業(yè)協(xié)會(huì)等第三方應(yīng)該主動(dòng)參與到新業(yè)態(tài)的發(fā)展和治理中來，提供具有非營(yíng)利性質(zhì)的特色產(chǎn)品，建立行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和制度。另外，政府要拓寬公眾參與的渠道、廣開言路，集中民智，將群眾的反饋?zhàn)鳛楸O(jiān)管的重要依據(jù)，提高決策的科學(xué)性和民主性。政府向其他治理主體分散治理權(quán)力后再進(jìn)行信息整合，其他主體也能發(fā)揮各自能力與優(yōu)勢(shì)，多元治理主體才能實(shí)現(xiàn)合作共贏。

五、結(jié)語

共享單車、網(wǎng)約車等交通新業(yè)態(tài)的出現(xiàn)給政府監(jiān)管造成了一定的壓力，一方面不能因?yàn)檫^度監(jiān)管，使得市場(chǎng)失去活性，扼制了市場(chǎng)發(fā)展到一定程度自然萌生的新事物的進(jìn)一步發(fā)展;另一方面不能因?yàn)楸O(jiān)管放松或者模式僵化，導(dǎo)致市場(chǎng)秩序紊亂，市場(chǎng)主體無序競(jìng)爭(zhēng)。政府需要繼續(xù)明確監(jiān)管職責(zé)、創(chuàng)新監(jiān)管手段，扶持這一交通新業(yè)態(tài)作為市場(chǎng)上準(zhǔn)公共品的提供，使社會(huì)福利最大化，促進(jìn)交通業(yè)的共享經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展和公共利益的有效實(shí)現(xiàn)。

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作者簡(jiǎn)介：周紫含（1992-），女，江蘇蘇州人，上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院2018級(jí)MPA研究生，研究方向：公共管理。