河南實施世行貸款華北平原農業(yè)項目回顧與思考

曹衛(wèi)東

從1982年執(zhí)行第一個世行貸款——華北平原農業(yè)開發(fā)項目開始，就揭開了河南農業(yè)利用世行貸款的序幕，至今將近40年。作為我國實行對外開放政策以來的第一個利用外資治理旱澇、鹽堿、沙荒的大型農業(yè)綜合項目，為河南引用外資進行農業(yè)建設開了一個好頭，也為河南新的農業(yè)外資項目陸續(xù)形成及華北平原的農業(yè)發(fā)展提供了典型經驗。

一、華北平原河南農業(yè)項目實施建設情況

世行貸款華北平原農業(yè)項目在山東、河南、安徽三省九縣實施建設。河南商丘項目治理區(qū)是華北平原農業(yè)項目的組成部分。項目利用世界銀行貸款1500萬美元（按當時匯率折人民幣4592萬元），國內配套資金2000萬元，共計6592萬元。經過5年的實施建設，項目檢測評估報告評價的大量資料表明，華北平原河南農業(yè)項目是個成功的項目。

（一）項目區(qū)基本情況

華北平原河南商丘項目治理區(qū)包括商丘市、寧陵縣、民權縣一市二縣十六個鄉(xiāng)。項目治理區(qū)位于隴海鐵路兩側，屬于黃河故道背河洼地，常年旱澇、鹽堿、風沙俱全，是豫東有名的老堿窩和糧食低產區(qū)，也是全省當時貧窮落后地區(qū)之一。項目治理區(qū)面積787 km2，耕地5萬hm2。土壤以沙壤、輕壤為主，鹽堿地約1.55萬hm2，占耕地面積的31%，土壤缺磷，有機質在0.5%以下。淺層地下水的富水區(qū)和中等富水區(qū)為672 km2，占總面積的85.4%，總水量中有92%的水質適于農業(yè)灌溉。灌區(qū)地處古黃河背河洼地，歷史上因黃河多次泛濫而構成地形差異，部分低洼地段地下水深1～2 m，又因故道側滲，排水溝不配套和標準低，造成地表下徑流不暢，是項目區(qū)易澇易堿的主要因素之一。項目治理區(qū)年平均降雨量650～700 mm，最多年降雨量1234 mm，最小年降雨量323 mm，年際內分配不均，年蒸發(fā)量為1627 mm，常形成春旱夏澇、旱澇交替、澇堿相隨。

（二）項目區(qū)工程建設情況

河南商丘項目治理區(qū)1982年冬季開工，1987年年底全面完成工程建設任務。項目以治水改壤為中心，工程措施與生物措施相結合，主要開展溝、渠、橋、林、路、井、電、機、站等項目工程建設。項目經5年建設，共疏浚河道33.6 km，干支溝42條、長364 km，開挖整修農用溝1199條、長1165 km，合計土方1341萬m3。修建各類橋涵4284座，新打機井2654眼，整修病井1107眼，平整土地2萬hm2。新增建10 kV線路298 km，0.4 kV線路1063 km。植樹260萬株，發(fā)展果園20 hm2。

（三）項目區(qū)治理主要成效

隨著項目區(qū)治理建設的完成，項目區(qū)生產條件得到改善，達到溝河相通、機井均布、路林縱橫、電線凌空，機器隆隆的一片新景象。項目區(qū)的農田工程為農業(yè)生產增添了后勁，同時采用優(yōu)良的品種、先進的農業(yè)技術和適量投入等措施，促使項目區(qū)農業(yè)至今保持較高的水平。

1.工程效益。一是改造了鹽堿地。項目區(qū)改鹽堿地面積1.33萬hm2，占耕地面積的26%。1991年測定（以下均采用1991年華北平原河南農業(yè)項目10周年統(tǒng)計數(shù)據）顯示，土壤耕層平均含鹽量為0.068 6%，土壤脫鹽率平均為71%，項目區(qū)重度、中度鹽地全部消失。二是土壤肥力提高。1991年土壤檢測表明，由于在項目區(qū)大面積施用磷酸二銨和增施有機肥料，土壤有機質質量分數(shù)達到1.15%，比基期年的0.815%提高0.335%;全氮質量分數(shù)達到0.07%，比基期年的0.045%提高0.025%;全磷質量分數(shù)達到0.172%，比基期年的0.132%提高0.04%。三是灌溉除澇面積增加。項目區(qū)經過5年的建設，新增除澇面積2萬hm2，新增灌溉面積1.53萬hm2，改變了項目區(qū)過去鹽堿沙荒、低洼易澇、旱不能灌、澇不能排、種不能保收的局面，基本上實現(xiàn)了百日無雨保豐收，3天連續(xù)降雨160 mm不成澇的目標。四是地下水變好。1991年地下水檢測表明，與基期年相比，地下水逐年向好轉化，地下水位下降幅度為1.3～2.1 m，地下水礦化度與基期年相比有所淡化，均<2 g/L，總體屬于底礦化水，對土壤沒有鹽害威脅。

2.經濟效益。由于生產條件的改善，項目區(qū)農業(yè)生產快速發(fā)展。1991年統(tǒng)計資料顯示，糧食總產達18 416萬kg，比非項目區(qū)同期增長率高20個百分點;棉花總產1991年達2 355.8萬kg，比非項目區(qū)同期增長147%;油料總產1991年達1 108.4萬kg，比非項目區(qū)同期增長84%。產業(yè)結構也得到及時調整，種植業(yè)占比由91.5%，下降到74%，畜牧業(yè)占比由2.3%上升到7%，林業(yè)占比由2.8%上升到4%。

3.社會效益。項目工程的實施建設，激發(fā)了項目區(qū)農民的生產積極性，農民得到實惠，生活水平有了明顯提高。統(tǒng)計資料顯示，項目區(qū)1991年農業(yè)總產值達1.65億元，農業(yè)總收入1.1億元，項目區(qū)人均純收入達到485元，比基期年的119元增長3.1倍。項目區(qū)典型農戶調查點，人均糧食占有量為733 kg，比基期年的320 kg增加413 kg，增長129.1%。農民消費隨收入的增加在消費結構上有了變化，主食消費和基期年持平，副食消費人均98元，比基期年的46.5元增加51.5元，增長110.8%。

二、華北平原河南農業(yè)項目管理經驗

（一）堅持程序，搞好評估設計

為使項目立于科學技術基礎上，根據世行要求和國家有關基本建設程序，認真做到統(tǒng)一規(guī)劃、綜合治理、堅持程序和搞好評估設計。從1981年開始，就與世行專家組進行四次可行性研究論證，共同完成了《評估報告》并作為立項的技術文件，在此基礎上，逐步完成《擴初設計》《年度施工圖設計》等。

（二）建立機構，明確責任

組織管理是完成項目任務的重要保證。一是加強組織管理，從省到縣層層設立健全項目辦事機構，內設若干個科室，設立有工程、財務、科技、秘書、物資、供應站等;二是在中央項目辦領導下，明確省、市、縣各級項目辦的職責，制定政策辦法以及保證項目實施建設所采取的重大措施決策等。

（三）重視領導的決策作用

項目機構在工作實踐中體會到，貫徹領導的決策，對于項目的健康發(fā)展，起著主導的重要作用。世行貸款河南華北平原農業(yè)項目從立項申報到項目實施建設取得成功，其重要原因之一，就是各級領導的大力支持，并在項目遇到困難和問題的關鍵時刻及時作出決策并進行解決。

（四）制定實施辦法，建立規(guī)章制度

根據中央項目辦制定的規(guī)章制度及辦法，省項目辦制定了《商丘農業(yè)外資項目工程標準化管理規(guī)范》，商丘市項目辦制定了《關于頒發(fā)商丘市農業(yè)項目區(qū)工程管理暫行條例的通知》，商丘市、寧陵縣、民權縣項目辦制定了工程實施管理辦法、財務資金管理辦法、撥款用款制度、物資材料供應辦法、向世行例行報賬制度、檢查驗收制度等具體管理辦法和制度，做到了有章可依，有規(guī)可行。

（五）實行承包責任制，提高投資效益

1982年冬項目開始建設時，河南省就實行了工程承包責任制，這在當時來說是一項重大的改革。實行這項制度，使責權利緊密結合，大大調動了承包單位和廣大職工的勞動積極性，克服了農田基本建設長期以來存在的“吃大鍋飯”問題。項目建設5年期間承包單位所承包的工程，經省、市、縣多次檢查驗收，都能保質保量按時或提前完成任務。

（六）實行分級檢驗負責制，嚴把標準質量關

工程質量的好壞直接關系到工程的壽命和效益的發(fā)揮，工程建設始終堅持“百年大計，質量第一”的原則。一方面，認真做好群眾的思想發(fā)動教育，講清首次引用外資項目的重大意義;另一方面，實行按工程等級檢驗負責制進行最終驗收，對不合格的必須及時進行補救或返工，憑竣工驗收合格證進行財務結算。

（七）改“撥”為“貸”，充分發(fā)揮經濟效益

改“撥”為“貸”，是國家對農業(yè)建設實行無償撥款管理體制上的一項重大改革。河南農業(yè)項目基本經驗是：中央、省、縣三級簽訂轉貸協(xié)議，縣里與用款單位或農戶簽訂貸款合同，經法律部門公證，通過農行辦理手續(xù)，按規(guī)定收取利息，到時還本付息。

（八）建立審計制度，加強資金使用監(jiān)督

審計制度是搞好資金管理的重要組成部分。根據《評估報告》《信貸協(xié)議》規(guī)定和世行要求，華北平原農業(yè)項目資金管理系統(tǒng)從中央到地方最早實行了審計監(jiān)督制度。河南省為加強資金使用監(jiān)督，明確規(guī)定項目資金支出由審計部門每年進行一次審查，并要求向世行報送審查報告、財務報表等必須有審計部門簽署意見后才能報送。

（九）注重培養(yǎng)鍛煉專業(yè)人才

華北平原農業(yè)項目一開始就十分注意人才的培養(yǎng)。據不完全統(tǒng)計，除中央項目辦和省項目辦舉辦的培訓班外，商丘市、寧陵縣、民權縣項目辦在項目建設期間，舉辦各類學習班，累計培訓人數(shù)3000多人次，通過培訓和工作實踐鍛煉造就了一批項目管理的骨干隊伍。這些骨干隊伍，在項目工程建設管理中發(fā)揮了重要的作用。

（十）搞好監(jiān)測評價，講求效益

監(jiān)測評價是檢驗項目建設效益的手段，是學習吸收世行先進管理經驗的內容之一。一是結合項目建設情況，利用自下而上建立的監(jiān)測系統(tǒng)網絡，對施工進度、工程質量、物資投向等做到及時準確監(jiān)測;二是在監(jiān)測的基礎上進行評價，一般進行3次，即中期評價、事后評價、最終評價。

三、農業(yè)利用外資工作的思考與建議

（一）合理有效地利用外資

充分認識當前進一步做好利用外資工作的重要意義，堅持合理有效地利用外資，加大在農業(yè)基礎設施建設、生態(tài)環(huán)境保護、綠色農業(yè)發(fā)展等關鍵領域利用外資的力度， 積極拓寬農業(yè)利用外資的渠道和方式， 著力改善投資環(huán)境，努力把農業(yè)利用外資工作提高到一個新的水平。

（二）堅持農業(yè)利用外資的投向與農業(yè)發(fā)展方向一致

堅持農業(yè)利用外資的投向與農業(yè)發(fā)展方向一致，與國內投資相配合，重點圍繞推進農業(yè)供給側結構性改革，以“四優(yōu)四化”為重點，強化產業(yè)導向，積極引進國外優(yōu)良品種 、生物工程技術、先進栽培技術和農產品深加工技術等高科技成果，不斷促進農業(yè)產業(yè)結構的發(fā)展完善，加快現(xiàn)代高效農業(yè)發(fā)展。

（三）加強外資項目的監(jiān)督管理，建立和完善外資利用項目的管理辦法和制度

切實在“ 指導、管理、協(xié)調、服務 ”四個方面做好農業(yè)利用外資工作，積極克服“ 重引進、輕管理 ”的現(xiàn)象 ，在做好利用外資政策調研投資規(guī)劃的同時，抓好項目的后期運營工作和高素質的專業(yè)人才培養(yǎng)。