農(nóng)村“僵尸”小水利確權(quán)與管護(hù)模式創(chuàng)新

朱明華　趙韞穎

摘 要：農(nóng)村小水利產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)展緩慢，大量農(nóng)村小水利逐步變成了“僵尸”小水利。從產(chǎn)權(quán)制度的視角出發(fā)，探討“僵尸”小水利的管護(hù)困境與確權(quán)模式。依據(jù)巴澤爾產(chǎn)權(quán)理論中所有權(quán)最優(yōu)配置的總原則，小水利的所有者中，從中獲益最大的一方應(yīng)該得到更多的產(chǎn)權(quán)份額和管護(hù)責(zé)任。此外，根據(jù)浙江省試點(diǎn)縣的管護(hù)經(jīng)驗(yàn)，建管一體化、建立產(chǎn)權(quán)交易市場以及建立長效的管護(hù)機(jī)制等做法，對各地的“僵尸”小水利的確權(quán)與管護(hù)具有參考意義。

關(guān)鍵詞：“僵尸”小水利;巴澤爾產(chǎn)權(quán)理論;浙江;管護(hù)經(jīng)驗(yàn)

中圖分類號：F323.213 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2020）19-0029-03

引言

農(nóng)村小水利是指小山塘、小堰壩，小泵站、小溝渠、小河塘等小型農(nóng)田水利工程，在計劃經(jīng)濟(jì)體制下國家興建了許多公有制大一統(tǒng)的農(nóng)村小水利，但隨著農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的逐步推進(jìn)，量大面廣的農(nóng)村小水利逐步變成了“僵尸”小水利。為進(jìn)一步提高這些小水利的建設(shè)和管理水平，水利部會同有關(guān)部門推動和展開多輪小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革。但是，由于農(nóng)村小水利具有使用的非排他性和消費(fèi)的競爭性，外部性較大，加之傳統(tǒng)的產(chǎn)權(quán)公有，導(dǎo)致缺乏有效機(jī)制將外部性內(nèi)在化，從而增加了農(nóng)民在付費(fèi)、使用和投勞“搭便車”行為，致使農(nóng)村小水利產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)展緩慢。為此，本文從產(chǎn)權(quán)角度進(jìn)行“僵尸”小水利的確權(quán)分析，并總結(jié)提煉浙江對于水利確權(quán)管護(hù)的經(jīng)驗(yàn)。

一、農(nóng)村“僵尸”小水利的產(chǎn)權(quán)制度改革與理論模式

（一）農(nóng)村“僵尸”小水利的產(chǎn)權(quán)制度改革歷程

自新中國成立以來，隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營政策的改變，農(nóng)村小水利的產(chǎn)權(quán)制度大致經(jīng)歷了五個階段的改變（見下表）。

（二）農(nóng)村“僵尸”小水利的確權(quán)理論模式

農(nóng)村小水利天然地具有“公共物品”的屬性，即便是私人所有，也很難限制其他人對其的使用權(quán)。自所有權(quán)、管護(hù)權(quán)、收益權(quán)三權(quán)分離后，產(chǎn)權(quán)主體多樣，投資結(jié)構(gòu)復(fù)雜，導(dǎo)致管護(hù)主體一直無法落實(shí)到位。因此，要解決“僵尸”小水利的管護(hù)問題，首先要從源頭解決問題。

在現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論中，不同的學(xué)者對產(chǎn)權(quán)有不同的理解?！叭藗儗Y產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)包括消費(fèi)權(quán)、收入權(quán)和處置權(quán)”，巴澤爾表示，“人們對資產(chǎn)的權(quán)利是他們自身直接保護(hù)資產(chǎn)的努力、他人奪取資產(chǎn)的企圖，以及政府保護(hù)資產(chǎn)的程度所決定的?！卑蜐蔂枌⑸唐防斫鉃椴煌瑢傩缘募希˙arzel，2002，2006），并認(rèn)為交易的本質(zhì)是商品屬性在交易者之間的轉(zhuǎn)移。由于不同的屬性具有不同的測度成本，從提高交易效率的角度考慮，交易雙方不會對商品的所有屬性進(jìn)行測度并在契約中加以明確規(guī)定。這樣，商品交易中的某些屬性就不能明確界定，而成為“剩余屬性”。這些未被明確規(guī)定的屬性處于交易的“公共領(lǐng)域”，成為交易雙方爭相攫取的對象。公共領(lǐng)域的出現(xiàn)與財產(chǎn)權(quán)的定義和個人追求權(quán)力最大化的行為密切相關(guān)。巴澤爾在這里所說的公共領(lǐng)域并不是公共品，而是追求最大化的個人主動放棄的、產(chǎn)權(quán)未被清楚界定的屬性的集合，當(dāng)然在公共品中也有公共領(lǐng)域的存在。

“僵尸”小水利更多的是原本由農(nóng)村集體所有但因管護(hù)經(jīng)費(fèi)不足而無人管護(hù)的，以及市場化改革以后通過承包、租賃、股份合作、拍賣等方式其權(quán)屬流轉(zhuǎn)至各種組織中的，但這種模式下產(chǎn)權(quán)歸屬復(fù)雜，也導(dǎo)致小水利的管護(hù)不當(dāng)?！敖┦毙∷墓茏o(hù)權(quán)到底由誰負(fù)責(zé)呢？巴澤爾認(rèn)為，共有的資產(chǎn)難以避免被人無償攫取，倘若能實(shí)現(xiàn)所有制形式的單一化，資產(chǎn)的凈收入就能實(shí)現(xiàn)最大化。因此，決定所有權(quán)最佳分配的一般原則是，傾向于對資產(chǎn)平均收入有較大影響的一方獲得較大的權(quán)力份額。小水利的所有者中，從中獲益最大的一方應(yīng)該得到更多的產(chǎn)權(quán)份額和管護(hù)責(zé)任。

二、農(nóng)村“僵尸”小水利的管護(hù)模式創(chuàng)新

我國農(nóng)村小型水利管理與保護(hù)的三種模式：公有公營、公有私營、私有私營。

公有公營的管護(hù)模式主要存在于我國成立的早期計劃經(jīng)濟(jì)時代，與我國當(dāng)時的經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)。這種模式極大地促進(jìn)了水利事業(yè)的發(fā)展，適用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的早期。但這種模式不僅無法調(diào)動農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，而且極大地增加了政府的財政負(fù)擔(dān)，與當(dāng)前強(qiáng)調(diào)的“放管服”理念相違背，不利于水利設(shè)施的市場化改革。

公有私營的模式的代表試點(diǎn)縣為河南省許昌市。許昌市成立了用水戶協(xié)會，負(fù)責(zé)本村節(jié)水灌溉工程的維護(hù)和日常管理。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府選擇三家合格的管理和保護(hù)公司。這樣的管護(hù)模式不僅激發(fā)了村民的自治意識與責(zé)任感，調(diào)動其積極性，還貫徹了政府“放管服”的宏觀管理理念。但是，由于政府仍然是小水利管護(hù)的投資主體，因此共有私營的管護(hù)模式并未有效緩解農(nóng)村小水利管護(hù)對政府財政投入的依賴。該模式適合于水利工程產(chǎn)權(quán)改革過程中的探索階段，用于培養(yǎng)農(nóng)民的自治意識，提高農(nóng)民的水利管護(hù)能力，累計管護(hù)經(jīng)驗(yàn)，同時也適用于財政資金較為充裕的地方。

私有私營的管護(hù)模式極大地推進(jìn)了水利建設(shè)的市場化改革，其代表的試點(diǎn)縣為河南省濟(jì)源市。小型農(nóng)田水利工程由農(nóng)民協(xié)會或農(nóng)民聯(lián)戶等實(shí)施單位自行書面申請，上級批準(zhǔn)。工程完工后，按照“誰投資、誰所有、誰受益、誰保護(hù)”的原則，由鎮(zhèn)（街道）人民政府分類確權(quán)發(fā)證，用水戶協(xié)會、農(nóng)戶等實(shí)施主體對工程進(jìn)行自主管理，自主維護(hù)。私有私營的管護(hù)模式將“要我干”真正意義地轉(zhuǎn)變成“我要干”，更為重要的是，明確了農(nóng)村小水利的產(chǎn)權(quán)歸屬，同時吸收社會資金參與水利建設(shè)與管護(hù)。

三、浙江農(nóng)村“僵尸”小水利產(chǎn)權(quán)改革與管護(hù)經(jīng)驗(yàn)

2014年，浙江省確定了德清、開化、遂昌、云和四縣為國家級農(nóng)田水利改革試點(diǎn)縣。至2017年10月，四縣的改革工作經(jīng)過驗(yàn)收考核，均為優(yōu)秀。以上述試點(diǎn)四縣為例，總結(jié)浙江省農(nóng)村“僵尸”小水利的產(chǎn)權(quán)改革和管護(hù)經(jīng)驗(yàn)，并提出促進(jìn)小水利“產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)落實(shí)、經(jīng)費(fèi)保障、管用得當(dāng)、持續(xù)發(fā)展”的政策建議。

第一，項(xiàng)目實(shí)施方式：實(shí)行“建管一體化”?！敖ü芤惑w化”是指農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場、農(nóng)民用水合作組織等新型主體直接申報項(xiàng)目并負(fù)責(zé)項(xiàng)目實(shí)施。項(xiàng)目驗(yàn)收后，由財政補(bǔ)助形成的產(chǎn)權(quán)歸村民委員會所有，其他產(chǎn)權(quán)和各項(xiàng)經(jīng)營權(quán)歸實(shí)施主體所有，并負(fù)責(zé)項(xiàng)目竣工后的管護(hù)工作。試點(diǎn)改革階段，遂昌縣完成了60多個高效節(jié)水噴微灌工程;開化縣對高效節(jié)水灌溉、灌區(qū)等10多個項(xiàng)目按照“建管一體化”的模式進(jìn)行管理;云和縣實(shí)行“建管一體化”項(xiàng)目23項(xiàng)?！敖ü芤惑w化”取得的成效主要體現(xiàn)三方面：一是加快了項(xiàng)目建設(shè)。從申請到實(shí)施，平均只需5天，大大減少了審批時間。二是提高了管護(hù)者的積極性。作為項(xiàng)目的所有者，對項(xiàng)目比較了解，所以管護(hù)更加高效。三是提高了資金使用效率。由實(shí)施主體負(fù)責(zé)建后管護(hù)，極大地降低了政府對工程后期的管理成本。

第二，產(chǎn)權(quán)制度改革：發(fā)“兩證”，建“一市”，活“兩權(quán)”。所謂發(fā)“兩證”，是指頒發(fā)農(nóng)田水利設(shè)施所有權(quán)證書和農(nóng)田水利設(shè)施經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證書，實(shí)現(xiàn)“虛權(quán)”轉(zhuǎn)化為“實(shí)權(quán)”。試點(diǎn)期間，德清縣共發(fā)放了農(nóng)田水利設(shè)施所有權(quán)證2 274本，核發(fā)農(nóng)田水利設(shè)施經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)證29本，實(shí)現(xiàn)了“一設(shè)施一權(quán)證”全覆蓋。所謂建“一市”，即為建立產(chǎn)權(quán)交易市場。試點(diǎn)期間，德清縣完成了山塘、水庫經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易29宗，交易額7 600萬元。所謂活“兩權(quán)”，即指量化經(jīng)營資產(chǎn)股權(quán)和建立“兩權(quán)”抵押融資機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“活權(quán)”變“活錢”。試點(diǎn)期間，德清縣將4.96億元農(nóng)田水利資產(chǎn)量化股權(quán)，探索建立農(nóng)田水利設(shè)施所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)抵押融資機(jī)制，有效地解決了水利建設(shè)資金短缺問題。

第三，管護(hù)機(jī)制創(chuàng)新：標(biāo)準(zhǔn)化長效管護(hù)機(jī)制。德清縣設(shè)立了水利工程標(biāo)準(zhǔn)化長效管理縣級專項(xiàng)資金1 800萬元/年，通過下屬鎮(zhèn)級逐步形成可推廣的專業(yè)化、信息化、標(biāo)準(zhǔn)化管護(hù)經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?。開化縣以受益者自籌為主、政府績效考核獎補(bǔ)為輔建立了一套能夠使小水利“管得好、用得長”的長效機(jī)制。云和縣通過“財政資金購買公共服務(wù)”的方式，引入了水利工程物業(yè)化管理;鼓勵和支持“農(nóng)民用水戶協(xié)會”等專業(yè)合作組織，有效提高了工程管理和保護(hù)水平。

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收稿日期：2020-01-09

基金項(xiàng)目：浙江省大學(xué)生科技創(chuàng)新活動計劃暨新苗人才計劃“農(nóng)村‘僵尸小水利確權(quán)與管護(hù)模式創(chuàng)新——基于產(chǎn)權(quán)制度的理論分析與浙江經(jīng)驗(yàn)”（2019R414037）（主持人：朱明華）

作者簡介：朱明華（1996-），女，浙江金華人，碩士研究生，從事管制經(jīng)濟(jì)學(xué)研究。