杭州市公共文化服務發(fā)展水平測度研究

張佩麗

(浙江外國語學院 浙江 杭州 310023)

一、我國區(qū)域公共文化服務績效評估的實踐探索

構(gòu)建科學合理的績效評估指標體系，是開展公共文化服務評估的第一要素，是為公共文化服務尋求對癥下藥的重要步驟。學理界對公共文化服務的評價制度及其指標體系有著積極的研究，如李少惠構(gòu)建的農(nóng)村公共文化服務的績效評估指標體系，沈望舒提出的公共文化服務評估的十類指標，王健等構(gòu)建的成都市公共文化服務指標體系等。

上海、深圳是我國在探索公共文化服務績效評估實踐中的兩個先鋒城市。上海在2004年率先對社區(qū)文化活動中心開展績效評估。深圳在2006年初步設(shè)計了“公共文化服務建設(shè)指標”。[1]2011年初，我國就首批公共文化服務體系示范區(qū)建設(shè)提出了創(chuàng)建標準，為全國各省市地區(qū)開展公共文化服務建設(shè)評估提供了有力的參考藍本，如浙江省制定了《第一批浙江省公共文化服務體系示范區(qū)驗收標準》。2013年7月，由中山大學何艷玲教授的研究課題組發(fā)布了《城市政府能力藍皮書：中國城市政府公共服務能力評估報告》。該評估報告將評估主體集中于政府，設(shè)置的評估指標更貼近民生，也增強了測評數(shù)據(jù)可信度。2015年1月，中共中央、國務院印發(fā)《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務體系的意見》[2]。

二、績效評估指標篩選的基本原則

一套科學的指標體系有利于提高績效評估的科學化水平，有利于得出貼近實際的評估結(jié)果。因此，要保證所設(shè)置的指標體系具備科學性、實效性和可行性。

(一)遵循滿足公民文化需求為導向的原則

公民參與公共文化活動，享受公共文化服務，是公民基本的文化權(quán)益。探求公民不同層次的文化需求，是對公眾滿意度負責的一種表現(xiàn)，有助于促進公共文化服務均等化和社會主義文化的繁榮發(fā)展。

(二)遵循立體式、覆蓋性的原則

公共文化建設(shè)的內(nèi)容龐雜，要綜合考慮公共文化建設(shè)的目的和要求，對評估對象進行多角度、多層次的分析研究，選擇便于取得、便于計算又能反映公共文化服務建設(shè)實際的指標，為進一步改進公共文化服務提供調(diào)試策略。

(三)遵循可比性、聯(lián)系性的原則

從橫縱上仔細研究不同體系的指標，找出不同指標間的共性。只有充分考慮到指標的可行性和聯(lián)系性,才能使公共文化建設(shè)評估在從制度的層面可衡量、可檢查、可考核。

(四)遵循動態(tài)發(fā)展原則

設(shè)計指標體系時要充分結(jié)合當前利益和長遠利益，要能夠反映區(qū)域公共文化服務的動態(tài)變化，不僅可以對不同歷史時期的數(shù)值進行比較研究，還可以一定程度上預測未來發(fā)展水平。

三、杭州市公共文化服務績效評估指標體系的構(gòu)建

本文在梳理、參考公共文化服務績效評估的相關(guān)文獻資料，征求從事公共文化服務行業(yè)人員意見的基礎(chǔ)上，以“4E”評價原則，初步構(gòu)建了杭州市公共文化服務績效評估指標體系，包括公共文化服務保障水平、供給水平、效益水平、公平性、公民滿意度5個一級指標，資金投入、人才隊伍等17個二級指標以及105個三級指標的區(qū)域公共文化服務績效評估指標體系篩選框架。為保證評估指標體系的科學性，篩選時采用德爾菲法，確定了27位專家，他們中有從事公共文化研究的教授、研究生，政府相關(guān)職能部門管理人員，文化服務行業(yè)從業(yè)人員以及普通市民，具有一定的廣泛性和代表性。本文對指標進行了兩輪指標隸屬度篩選。第一輪發(fā)放問卷27份，收回問卷27份，有效問卷25份，篩選出三級指標52項；第二輪發(fā)放問卷27份，收回問卷27份，有效問卷27份，篩選出三級指標31個。

本文為促進決策的科學化和民主化，采用德爾菲法，運用AHP模型，征求了公共文化服務研究領(lǐng)域的教授、政府公共職能部門管理人員、行業(yè)從業(yè)人員等十位專家的意見，在層次分析法的基礎(chǔ)上，運用群組決策的加權(quán)算術(shù)平均綜合向量法，計算出指標體系各項指標的權(quán)重。(如表1.1所示)

表1.1 績效評估指標體系權(quán)重分析

四、杭州市公共文化服務績效評估

圖2.1 杭州市公共文化服務績效隸屬度

圖2.2 一級指標綜合評價分對比

圖2.3 二級指標綜合評價分對比

本文在評估杭州市公共文化服務建設(shè)情況時，選用了多層次模糊綜合評價法。還運用SPSS統(tǒng)計分析軟件對問卷數(shù)據(jù)進行信度檢測，Cronbach信度系數(shù)a值為0.925，大于0.9，說明數(shù)據(jù)可靠性較高。根據(jù)評估數(shù)據(jù)顯示，杭州市公共文化服務整體情況“較好”(如圖2.1所示)。尤其是杭州市公共文化服務的保障水平、供給水平和效益水平評價均為“好”(如圖2.2所示)，有力地提升了評分，相較而言，其公共文化服務的公平性和滿意度欠佳，基本處于“一般”水平。從二級指標的績效來看(如圖2.3所示)，外來務工人員享受的公共文化服務評分最低，城鄉(xiāng)基本公共文化服務均等化程度、弱勢群體和特殊人群享受的公共文化服務、特色活動、文化經(jīng)濟產(chǎn)值、公眾滿意度評價為一般，這些方面都亟待加強，以期促進公共文化服務的整體發(fā)展。

五、杭州市公共文化服務中存在的問題

(一)公共文化服務保障方面問題

(1)縱觀來看，公共文化資金投入仍不足，在杭州市地區(qū)生產(chǎn)總值快速穩(wěn)定增長的同時，文化事業(yè)費占財政支出的比重卻有下滑。從區(qū)域結(jié)構(gòu)看，公共文化服務資金投入存在的城鄉(xiāng)不平衡現(xiàn)象，農(nóng)村公共文化服務的發(fā)展明顯滯后于城區(qū)。從投資方向看，公共文化服務資金投入存在分流不平衡現(xiàn)象，重基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，輕設(shè)施維護、文化團隊培養(yǎng)、產(chǎn)品生產(chǎn)及市場培育等。(2)就人才隊伍而言，文化體制改革后，公共文化服務面臨著部門結(jié)構(gòu)精簡、基層服務人員流失、缺編空崗、專干不專等問題，基層公共服務人員流動性大，工作壓力大；文化隊伍的整體素質(zhì)仍然偏低。(3)就服務體制而言，文化體制改革與傳統(tǒng)行政觀念的碰撞，使得公共文化服務存在部門職能交叉、權(quán)責不清的問題。(4)就評估考核而言，公共文化部門基本仍沿用傳統(tǒng)的行政考核方式，主觀評價占考核的主要成分；部分試行績效評估的部門，績效評估體系欠成熟，缺乏第三方評估和監(jiān)管。

(二)公共文化服務供給方面問題

(1)就產(chǎn)品和服務種類而言，近年杭州市在公共文化產(chǎn)品和服務供給上下功夫，基本構(gòu)建了群眾文化活動配送體系。但是杭州作為省會城市，公眾對公共文化服務的需求必然呈現(xiàn)出層次化、多元化，公眾文化訴求與公共部門的文化服務供給出現(xiàn)了斷層。(2)就特色活動而言，杭州創(chuàng)辦了“中國國際動漫節(jié)”、“西湖國際音樂節(jié)”等特色項目活動，但是對本土資源文化的發(fā)掘包裝還有待加強。(3)就公共設(shè)施而言，公共文化設(shè)施布局欠合理、布點不均，部分公共文化設(shè)施陳舊、利用率低等情況。(4)就服務模式而言，農(nóng)村、城鄉(xiāng)結(jié)合地區(qū)的文化資源和服務設(shè)施仍存在資源配置不合理，利用率不理想的情況。

(三)公共文化服務公平性方面問題

(1)就城鄉(xiāng)區(qū)域而言，受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)等因素的影響，農(nóng)村公共文化服務的財政投入、設(shè)施服務及文化產(chǎn)品上較城市居于弱勢，制約了農(nóng)村居民對文化需求的追求。(2)就弱勢群體和外來務工人員這類城市邊緣群體而言，二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)下的農(nóng)民工群體的邊緣化特性，對農(nóng)民工的文化消費產(chǎn)生了實質(zhì)性的影響與制約，與此同時，傳統(tǒng)政府公共文化職能的缺失和文化消費供求渠道不暢，都會導致他們的文化需求在無形中被弱化。

六、提高杭州市公共文化服務績效的對策建議

提高公共文化服務不僅要考慮公共文化自身的特點和發(fā)展規(guī)律，還要將其置于文化體制改革的政策框架內(nèi)，不斷改進、完善相關(guān)的機制、政策，這是一個循序漸進的過程，需在實踐中摸索前行。

(一)完善公共文化服務建設(shè)，增強公共文化服務保障水平

完善的公共文化服務機制是公共文化服務健康可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。首先要改善財政投入機制，探尋建立以政府公共財政投入為主、社會非營利機構(gòu)投入為輔、多元化的公共文化服務投入機制，深入了解公眾的文化需求，適當傾斜于經(jīng)濟欠發(fā)達區(qū)域，保障基礎(chǔ)文化建設(shè)、推進區(qū)域平衡、促進文化均衡。其次要優(yōu)化文化服務梯隊，吸引更多具有公共文化服務專業(yè)背景的有能之人，加強上崗培訓、專業(yè)技能培訓，提升團隊專業(yè)素質(zhì)；切實解決及基層文化工作者的編制問題，打開專業(yè)上升瓶頸，從根本上穩(wěn)定基層專職公共文化服務人才隊伍。再次要健全政策法規(guī)體系，公共文化服務建設(shè)在具體執(zhí)行過程中缺乏剛性政策支撐，亟待建立健全一套與杭州市公共文化服務建設(shè)實際相貼合的基礎(chǔ)性政策法規(guī)體系，為其發(fā)展保駕護航。最后要完善績效評估體系，建議通用指標與區(qū)域性指標相結(jié)合，合理構(gòu)建貼合杭州市實際的公共文化服務績效評估指標體系，通過該體系，使得公共文化服務建設(shè)真正可考核、可衡量，使得公共文化服務評估真正的科學性、客觀性、公正性和監(jiān)督的有效性。同時要把公共文化服務建設(shè)績效考核納入政府職能部門的考核之中，切實提升公共文化服務在建設(shè)服務型政府中的份量。

(二)豐富公共文化服務內(nèi)涵，提高公共文化服務供給水平

明確文化核心內(nèi)涵的思想性，強化文化價值引領(lǐng)。堅持高尚、反對低俗、杜絕腐朽，在公共文化服務的大舞臺上守好社會主義核心價值體系的陣地，傳播好社會主流意識形態(tài)。促進文化服務產(chǎn)品的多樣性，建立公眾文化訴求機制，問需于民、問計于民，設(shè)計出公眾“對口味”的活動，發(fā)揮出文化服務“文化惠民”的最大社會效應。以“以人為本、惠及全民”的原則，制訂出杭州市公共文化服務最低標準，明確公共文化設(shè)施及服務質(zhì)量的基礎(chǔ)線，確保最低收入人群和弱勢群體享受到最基本的公共文化服務。繼續(xù)發(fā)揮好杭州圖書館新館、杭州大劇院、自然博物館等公共文化主干設(shè)施的輻射作用，調(diào)動街道、社區(qū)、區(qū)縣的文化站等靈活開展基層活動。充分挖掘杭州傳統(tǒng)文化特色，拓展以杭州數(shù)字圖書館為內(nèi)核的文化信息資源共享體系，提升文化服務品質(zhì)。

(三)創(chuàng)新公共文化服務模式，提升公共文化服務效益水平

優(yōu)化公眾文化配置的途徑，對區(qū)域內(nèi)公共文化資源展開建檔，分類、分項整合，推動區(qū)域間文化資源的整合鏈接，緩解資金短缺、資源單一的困境，實現(xiàn)區(qū)域間文化資源的大共享。提高對公共文化服務改革創(chuàng)新重要性的認識，及時總結(jié)先進經(jīng)驗，發(fā)揮示范帶動作用，推進公共文化服務方式的改革創(chuàng)新。協(xié)調(diào)好政府公共部門、市場與社會之間的微關(guān)系，形成政府主導、市場配置、社會參與的公共文化服務新格局，在市場競爭機制的調(diào)節(jié)下，為公共文化服務方式的多元化與公眾需求的多樣化搭建橋梁。建立政策扶持機制，完善社會參與機制，為擴大社會參與奠定良好的發(fā)展機制。

(四)推進公共文化服務均等化，提高公共文化服務公平

把發(fā)展公益文化事業(yè)納入經(jīng)濟發(fā)展全盤規(guī)劃，逐漸打破城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，為公眾享受公共文化服務奠定物質(zhì)基礎(chǔ)。破除“形象工程”、“政績工程”，切實解決公共文化設(shè)施老、少、舊、破的問題，形成覆蓋城鄉(xiāng)、結(jié)構(gòu)合理、功能齊全、實用高效的公共文化設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。推進文化信息資源共享工程，擴大地方特色數(shù)字資源庫數(shù)量。完善群眾文化活動配送體系，形成豐富多彩的、喜聞樂見的基層群眾文化服務活動。完善“種文化”長效機制，鼓勵自主培育特色、自主開展服務，注重發(fā)掘農(nóng)村等落后地區(qū)公共文化服務的自我發(fā)展?jié)撃?。貫徹以人為本的服務精神，文化扶貧，多層次推進弱勢、邊緣群體公共文化服務均等化。