部門(mén)整體支出預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)探索

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全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，是深化財(cái)稅體制改革、建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容，是優(yōu)化財(cái)政資源配置、提升公共服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵舉措。目前，我國(guó)從省市級(jí)到縣區(qū)級(jí)政府基本都設(shè)立了績(jī)效管理機(jī)構(gòu)，積極推行預(yù)算績(jī)效管理、探索績(jī)效改革，初步形成了有效的預(yù)算績(jī)效管理經(jīng)驗(yàn)。但是，由于受諸多因素的影響，預(yù)算績(jī)效管理工作仍存在很多問(wèn)題和挑戰(zhàn)。本文針對(duì)部門(mén)整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)進(jìn)行研究，拋磚引玉，為地方部門(mén)整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)的深入推進(jìn)提供有益探索。

一、部門(mén)整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)容及重點(diǎn)

部門(mén)整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)施，從財(cái)政資金預(yù)算和執(zhí)行的角度，考察部門(mén)目標(biāo)、部門(mén)管理、部門(mén)資源、部門(mén)履職和部門(mén)運(yùn)行效率等要素之間的關(guān)系。部門(mén)整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)以部門(mén)（包括下屬事業(yè)單位）的全部財(cái)政資金為評(píng)價(jià)對(duì)象，從部門(mén)職能出發(fā)，以部門(mén)中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃為目標(biāo)，以部門(mén)工作計(jì)劃為依據(jù)，以部門(mén)項(xiàng)目支出為主線(xiàn)，評(píng)價(jià)分析部門(mén)履職情況和履職效果，從而進(jìn)一步評(píng)價(jià)部門(mén)整體績(jī)效情況。

（一）部門(mén)職能—目標(biāo)—項(xiàng)目—預(yù)算的匹配關(guān)系

部門(mén)根據(jù)自身職能定位和事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，確定部門(mén)總體目標(biāo)，編制年度工作計(jì)劃，明確主要執(zhí)行項(xiàng)目并申報(bào)相應(yīng)預(yù)算。因此，部門(mén)整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)，首先要從部門(mén)設(shè)置出發(fā)，評(píng)價(jià)分析部門(mén)職能、部門(mén)總體目標(biāo)、部門(mén)年度工作計(jì)劃及任務(wù)、部門(mén)項(xiàng)目安排及預(yù)算之間的關(guān)聯(lián)性和匹配性。

（二）部門(mén)制度保障情況

部門(mén)制度是部門(mén)運(yùn)行及其職能實(shí)現(xiàn)的主要依據(jù)，開(kāi)展部門(mén)整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)，要對(duì)部門(mén)的制度保障條件進(jìn)行考察分析，分析部門(mén)管理制度是否完善，是否將部門(mén)運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)制度化，為部門(mén)有效運(yùn)行提供制度保障。

（三）部門(mén)履職的有效性

部門(mén)圍繞其發(fā)展規(guī)劃和年度工作計(jì)劃開(kāi)展履職活動(dòng)，分配和使用財(cái)政資金，實(shí)現(xiàn)部門(mén)履職目標(biāo)。因此，部門(mén)整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)需要圍繞部門(mén)職能履行的有效性，主要評(píng)價(jià)內(nèi)容包括部門(mén)是否履職到位、部門(mén)計(jì)劃是否完成、部門(mén)履職目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)。

（四）資源配置有效性

部門(mén)的運(yùn)行以其人、財(cái)、物為主要資源，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，實(shí)現(xiàn)部門(mén)職能。在績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，需要評(píng)估資源配置的數(shù)量和結(jié)構(gòu)是否合理，能否有效保障部門(mén)工作計(jì)劃的完成，確保部門(mén)職能的有效履行。

二、部門(mén)整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)施路徑

部門(mén)整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施路徑遵循部門(mén)整體支出評(píng)價(jià)的原則，從部門(mén)整體定位出發(fā)，明確部門(mén)績(jī)效目標(biāo)，剖析部門(mén)履職狀況，評(píng)估長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)的健全性。

（一）明確部門(mén)職責(zé)及重點(diǎn)工作

以部門(mén)三定方案為基礎(chǔ)，結(jié)合部門(mén)戰(zhàn)略目標(biāo)及中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃、年度工作計(jì)劃及預(yù)算安排等情況，通過(guò)和部門(mén)溝通，剖析部門(mén)的主要職責(zé)和年度重點(diǎn)工作任務(wù)，并搜集相關(guān)配套管理辦法的制定和預(yù)算資金安排情況等內(nèi)容。在此基礎(chǔ)上，對(duì)部門(mén)的職能、職責(zé)進(jìn)行重要性排序，對(duì)與重要職能、職責(zé)緊密相關(guān)的工作重點(diǎn)進(jìn)行管理，對(duì)與職能、職責(zé)關(guān)系不緊密的工作進(jìn)行關(guān)聯(lián)性、必要性分析。在對(duì)部門(mén)經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)、人員經(jīng)費(fèi)等進(jìn)行績(jī)效管理時(shí)，選擇具有代表性的對(duì)象進(jìn)行量化管理。

（二）確定部門(mén)績(jī)效目標(biāo)

部門(mén)整體支出績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定，是基于本級(jí)政府的總體目標(biāo)與規(guī)劃的分解，按照“政府目標(biāo)與規(guī)劃—部門(mén)職能—部門(mén)戰(zhàn)略目標(biāo)—年度目標(biāo)—年度工作計(jì)劃及任務(wù)”的思路，經(jīng)過(guò)全面梳理與高度提煉，最終形成部門(mén)（單位）的年度整體支出績(jī)效目標(biāo)。

（三）剖析部門(mén)履職績(jī)效

結(jié)合部門(mén)履職的相關(guān)材料和實(shí)地調(diào)研情況，剖析部門(mén)年度重點(diǎn)工作履職、目標(biāo)實(shí)現(xiàn)、服務(wù)對(duì)象滿(mǎn)意度、社會(huì)效益等情況，并從部門(mén)的長(zhǎng)效管理、人力資源建設(shè)及檔案管理角度對(duì)部門(mén)的長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)進(jìn)行分析。一是收集、整理、總結(jié)部門(mén)的職能定位、中長(zhǎng)期規(guī)劃和年度工作計(jì)劃，同時(shí)梳理部門(mén)預(yù)算尤其是項(xiàng)目預(yù)算，明確預(yù)算與職能的匹配度，全面、客觀地反映部門(mén)年度履職狀況和取得的成效，對(duì)部門(mén)預(yù)算安排、完成的工作和履職程度之間的關(guān)系進(jìn)行分析。二是部門(mén)整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)和出發(fā)點(diǎn)，由部門(mén)當(dāng)年度工作計(jì)劃以及與之相匹配的預(yù)算明細(xì)構(gòu)成，對(duì)應(yīng)近三年相關(guān)工作的延續(xù)性和變化原因，分析評(píng)價(jià)當(dāng)年度部門(mén)職能履行程度和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況。

三、部門(mén)整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)

（一）設(shè)計(jì)思路

部門(mén)整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)，與項(xiàng)目支出“投入—過(guò)程—產(chǎn)出—效果”的指標(biāo)設(shè)計(jì)邏輯保持一致，融入平衡計(jì)分卡思想，考察部門(mén)圍繞其目標(biāo)開(kāi)展的履職活動(dòng)所產(chǎn)生的實(shí)際效益。

在指標(biāo)具體設(shè)計(jì)時(shí)，從部門(mén)職能角度出發(fā)，設(shè)計(jì)部門(mén)管理指標(biāo)，考察部門(mén)績(jī)效目標(biāo)的明確性、規(guī)范性；從運(yùn)行角度出發(fā)，考察部門(mén)規(guī)劃、年度工作計(jì)劃和績(jī)效目標(biāo)情況，考察部門(mén)資金投入、財(cái)務(wù)管理、人員管理、資產(chǎn)管理、重點(diǎn)工作管理情況；從客戶(hù)角度出發(fā)，設(shè)計(jì)產(chǎn)出和效果指標(biāo)，考察部門(mén)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度與部門(mén)履職活動(dòng)對(duì)社會(huì)產(chǎn)生的影響；從學(xué)習(xí)和成長(zhǎng)角度，設(shè)計(jì)部門(mén)能力建設(shè)類(lèi)指標(biāo)，考察部門(mén)人力資源、制度建設(shè)、檔案管理等長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)情況。

（二）評(píng)價(jià)指標(biāo)框架及內(nèi)容

根據(jù)指標(biāo)體系總體設(shè)計(jì)思路，按照定性指標(biāo)可衡量、定量指標(biāo)應(yīng)量化的要求，結(jié)合政府部門(mén)工作的特點(diǎn)，設(shè)計(jì)部門(mén)整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)。在指標(biāo)體系設(shè)計(jì)時(shí)，設(shè)計(jì)三級(jí)指標(biāo)體系，并將評(píng)價(jià)指標(biāo)逐級(jí)分解和細(xì)化。

1.部門(mén)管理指標(biāo)。部門(mén)管理從決策和管理兩個(gè)方面評(píng)價(jià)。部門(mén)決策指標(biāo)從部門(mén)職能及戰(zhàn)略規(guī)劃、年度工作計(jì)劃、績(jī)效目標(biāo)等角度設(shè)計(jì)。部門(mén)管理指標(biāo)除資金投入管理外，還要綜合考慮部門(mén)的財(cái)務(wù)管理、采購(gòu)管理、資產(chǎn)管理、人員管理和重點(diǎn)工作管理等。核心指標(biāo)一般包括預(yù)算執(zhí)行率、“三公經(jīng)費(fèi)”控制率、結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余變動(dòng)率、政府采購(gòu)規(guī)范性和在職人員空置率。

2.部門(mén)履職績(jī)效指標(biāo)。履職績(jī)效分為部門(mén)履職和履職效益兩個(gè)部分。其中，部門(mén)履職指標(biāo)是根據(jù)既定績(jī)效目標(biāo)設(shè)計(jì)的，旨在反映預(yù)算支出預(yù)期結(jié)果實(shí)現(xiàn)程度，從重點(diǎn)工作履職和部門(mén)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)兩個(gè)層面細(xì)化考核。履職效益指標(biāo)旨在反映服務(wù)對(duì)象滿(mǎn)意度和部門(mén)履職活動(dòng)產(chǎn)生的社會(huì)影響。

3.部門(mén)能力建設(shè)指標(biāo)。能力建設(shè)指標(biāo)包括長(zhǎng)效管理、人力資源建設(shè)及檔案管理三個(gè)方面，考察部門(mén)在中長(zhǎng)期規(guī)劃、人力資源開(kāi)發(fā)與培訓(xùn)、檔案管理制度設(shè)計(jì)與執(zhí)行等方面的部署情況。

根據(jù)總體設(shè)計(jì)思路和具體指標(biāo)設(shè)計(jì)方法，部門(mén)整體支出績(jī)效指標(biāo)體系框架見(jiàn)表1。

部門(mén)整體支出績(jī)效指標(biāo)的目標(biāo)值通常依據(jù)績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)而確定?？?jī)效標(biāo)準(zhǔn)是設(shè)定績(jī)效目標(biāo)值時(shí)的參考和測(cè)算路徑，包括計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)、歷史標(biāo)準(zhǔn)、橫向標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。

預(yù)算部門(mén)根據(jù)部門(mén)整體支出的實(shí)際情況選擇適合的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，并結(jié)合部門(mén)整體支出規(guī)模確定績(jī)效指標(biāo)的具體目標(biāo)數(shù)值。其中，可量化的用數(shù)值表述，不可量化的用定性的分級(jí)分檔形式表述。如“XX增長(zhǎng)率”為10%，為量化指標(biāo)；“人員配置合理性”為目標(biāo)值合理，為定性指標(biāo)。

（三）評(píng)價(jià)指標(biāo)體系權(quán)重

在部門(mén)整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐中，一級(jí)指標(biāo)一般按照部門(mén)決策20%、部門(mén)管理25%、履職績(jī)效45%、能力建設(shè)10%進(jìn)行比例分配，即總分100分，其中部門(mén)決策20分、部門(mén)管理25分、履職績(jī)效45分、能力建設(shè)10分，具體評(píng)價(jià)中可根據(jù)實(shí)際情況調(diào)整。二、三級(jí)指標(biāo)依據(jù)評(píng)價(jià)的實(shí)際內(nèi)容和具體的指標(biāo)設(shè)計(jì)，按照重要性原則，可合理選擇德?tīng)柗品ā哟畏治龇ɑ蚪?jīng)驗(yàn)分配法設(shè)定權(quán)重。根據(jù)評(píng)價(jià)介入的時(shí)點(diǎn)不同，評(píng)價(jià)規(guī)范要求的一級(jí)指標(biāo)框架組成不一樣，二、三級(jí)指標(biāo)的權(quán)重也要相應(yīng)調(diào)整。

四、部門(mén)整體支出績(jī)效分析

部門(mén)整體支出績(jī)效分析基于評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和采集后的數(shù)據(jù)，針對(duì)部門(mén)職責(zé)的履行情況、運(yùn)行的有效情況、職能的實(shí)現(xiàn)程度重點(diǎn)展開(kāi)分析。部門(mén)整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)的目的就是讓政府部門(mén)的管理者和工作人員為實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)，共同參與到一個(gè)持續(xù)循環(huán)的績(jī)效評(píng)價(jià)體系和結(jié)果分析的過(guò)程中，以提高部門(mén)整體支出的績(jī)效。因此，在指標(biāo)分析的基礎(chǔ)上，部門(mén)整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)需要對(duì)部門(mén)的運(yùn)行績(jī)效進(jìn)行分析。

（一）部門(mén)職能—目標(biāo)—項(xiàng)目—預(yù)算的匹配性分析

1.部門(mén)職能全面分析。部門(mén)整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)，首先從部門(mén)設(shè)置出發(fā)，根據(jù)部門(mén)三定方案，對(duì)部門(mén)職能進(jìn)行全面分析。分析內(nèi)容包括：一是部門(mén)的主要職責(zé)，考察部門(mén)的職責(zé)定位是否清楚明確；二是部門(mén)主要設(shè)置的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)及其職責(zé)，考察內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置的合理性，考察該設(shè)置是否存在職能交叉重復(fù)，是否能夠保證部門(mén)職責(zé)的履行；三是部門(mén)人員配置的合理性，考察人員配置數(shù)量、專(zhuān)業(yè)等要素是否滿(mǎn)足履職需要。

2.部門(mén)履職目標(biāo)分析。部門(mén)依據(jù)其主要職責(zé)，確定履職目標(biāo)，制定發(fā)展規(guī)劃和年度工作計(jì)劃，明確年度工作目標(biāo)。部門(mén)履職目標(biāo)分析，應(yīng)主要分析部門(mén)總體目標(biāo)和年度目標(biāo)設(shè)置的合理性，考察該設(shè)置是否能保證部門(mén)年度工作任務(wù)的完成，是否能確保部門(mén)職責(zé)有效履行。

表1 部門(mén)整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

3.部門(mén)項(xiàng)目分析。項(xiàng)目開(kāi)展是部門(mén)履職的主要方式。開(kāi)展項(xiàng)目分析，一是明確項(xiàng)目類(lèi)型、內(nèi)容、預(yù)算及其執(zhí)行情況等基本情況；二是分析項(xiàng)目結(jié)構(gòu)是否合理，重點(diǎn)項(xiàng)目是否明確，是否能有效支撐部門(mén)主要任務(wù)和履職目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

4.部門(mén)預(yù)算分析。部門(mén)預(yù)算分析，首先要分析部門(mén)及項(xiàng)目預(yù)算和執(zhí)行情況，考察預(yù)算執(zhí)行率、“三公經(jīng)費(fèi)”變動(dòng)率等情況；其次要分析部門(mén)預(yù)算合理性，考察該預(yù)算是否能保證部門(mén)年度工作任務(wù)完成，達(dá)到履職目標(biāo)，考察預(yù)算與部門(mén)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)之間的關(guān)系。

（二）部門(mén)制度保障性分析

部門(mén)制度保障性分析，是對(duì)部門(mén)的規(guī)劃、部門(mén)管理制度、項(xiàng)目管理制度等進(jìn)行全面分析，考察部門(mén)制度是否能保障部門(mén)高效運(yùn)行。部門(mén)制度保障性分析，首先要對(duì)部門(mén)制度進(jìn)行全面梳理，考察制度規(guī)定的全面性、制度設(shè)計(jì)的合理性、部門(mén)管理的規(guī)范性；其次對(duì)制度的執(zhí)行情況進(jìn)行考察，分析部門(mén)制度是否得到有效執(zhí)行，剖析制度執(zhí)行與履職之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系。

（三）部門(mén)履職有效性分析

部門(mén)履職有效性從部門(mén)工作的整體效果、部門(mén)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度、社會(huì)滿(mǎn)意度、資源配置有效性等角度進(jìn)行績(jī)效分析。

1.部門(mén)工作的整體效果。部門(mén)工作的整體效果分析，主要包括兩個(gè)層面：一是整體分析部門(mén)履職情況，以績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的總分值分析衡量。二是根據(jù)“二八原則”，對(duì)部門(mén)工作的整體效果起到關(guān)鍵影響的往往是部門(mén)年度重點(diǎn)工作和重點(diǎn)項(xiàng)目。因此，需要注重對(duì)部門(mén)年度重點(diǎn)工作和重點(diǎn)項(xiàng)目的完成效果進(jìn)行分析。

2.部門(mén)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。部門(mén)圍繞其目標(biāo)開(kāi)展履職活動(dòng)，部門(mén)整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)，是將部門(mén)履職活動(dòng)與部門(mén)目標(biāo)進(jìn)行匹配，考察部門(mén)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。主要包括兩個(gè)層面：一是部門(mén)運(yùn)轉(zhuǎn)是否偏離其履職目標(biāo)，從部門(mén)年度重點(diǎn)項(xiàng)目的角度進(jìn)行分析；二是部門(mén)運(yùn)轉(zhuǎn)結(jié)果對(duì)部門(mén)履職目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的支撐程度，從運(yùn)行的產(chǎn)出和效果情況進(jìn)行分析。

3.社會(huì)滿(mǎn)意度。政府部門(mén)以向社會(huì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為主要職責(zé)，因此社會(huì)滿(mǎn)意度是考察部門(mén)職責(zé)實(shí)現(xiàn)程度的重要標(biāo)準(zhǔn)。社會(huì)滿(mǎn)意度調(diào)查，有利于了解服務(wù)對(duì)象的真實(shí)想法，改進(jìn)政府部門(mén)的工作思路，為決策提供參考。對(duì)于社會(huì)滿(mǎn)意度分析要基于部門(mén)服務(wù)對(duì)象的滿(mǎn)意度調(diào)查情況開(kāi)展。如學(xué)校的滿(mǎn)意度分析，其分析內(nèi)容包括學(xué)生滿(mǎn)意度、教職工滿(mǎn)意度、家長(zhǎng)滿(mǎn)意度三個(gè)方面；科技局的滿(mǎn)意度分析應(yīng)該注重受服務(wù)企業(yè)的滿(mǎn)意度。

4.資源配置有效性。部門(mén)資源配置以保障部門(mén)有效運(yùn)行為目標(biāo)，衡量部門(mén)運(yùn)行是否有效，從部門(mén)運(yùn)行效率、管理水平、資源節(jié)約情況等要素出發(fā)。公共部門(mén)的運(yùn)行效率包含兩層含義：一是資源配置效率，二是產(chǎn)出效率。資源配置效率，是指利用有限的資源提供盡可能多的公共產(chǎn)品和服務(wù)以滿(mǎn)足社會(huì)公眾需求。由于部門(mén)人、財(cái)、物、事等資源的不匹配造成了供需矛盾，因此需要優(yōu)化部門(mén)管理，合理配置資源。產(chǎn)出效率是指部門(mén)在資源配置前提下公共產(chǎn)品和服務(wù)的產(chǎn)出能力，如果部門(mén)產(chǎn)出沒(méi)有達(dá)到最低成本，就存在效率提升空間，也可能是部門(mén)運(yùn)行資源浪費(fèi)。部門(mén)的管理水平直接影響部門(mén)的運(yùn)行效率和資源節(jié)約情況：一方面財(cái)政預(yù)算是資源分配的基本方式，直接影響部門(mén)資源配置效率；另一方面部門(mén)的管理方式和激勵(lì)約束機(jī)制，對(duì)部門(mén)的產(chǎn)出水平具有直接影響。

在部門(mén)整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中，設(shè)置了部門(mén)管理和部門(mén)產(chǎn)出指標(biāo)來(lái)衡量部門(mén)管理水平和部門(mén)產(chǎn)出情況，也可反映資源節(jié)約情況。在績(jī)效分析時(shí)，需要進(jìn)一步研究部門(mén)資源配置對(duì)部門(mén)運(yùn)行效率的影響。部門(mén)的資源配置效率和產(chǎn)出效率相輔相成，如果部門(mén)沒(méi)有產(chǎn)出效率，那么其資源配置也是無(wú)效率的，從而形成資源的浪費(fèi)。因此在績(jī)效分析時(shí)，需要整體考慮資源配置效率與部門(mén)產(chǎn)出效率之間的關(guān)系。