堅(jiān)持平戰(zhàn)結(jié)合應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的初步思考

程靖

一、平戰(zhàn)結(jié)合的提出及適用

早在革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，毛澤東就提出了軍民融合、平戰(zhàn)結(jié)合的理念，那時(shí)的平戰(zhàn)結(jié)合主要針對(duì)國(guó)家領(lǐng)土主權(quán)安全。新中國(guó)成立后的和平建設(shè)時(shí)期，走平戰(zhàn)結(jié)合的融合發(fā)展道路，主要是統(tǒng)籌國(guó)防建設(shè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)，加快國(guó)防科技工業(yè)發(fā)展。對(duì)和平時(shí)期的備戰(zhàn)工作，毛澤東指出：“要準(zhǔn)備打仗。無(wú)論哪一年，我們都要準(zhǔn)備打仗。人家就問(wèn)了，他不來(lái)怎么辦呢？ 不管他來(lái)不來(lái)，我們應(yīng)該準(zhǔn)備?！编囆∑酵緩母母镩_(kāi)放的戰(zhàn)略高度，提出國(guó)防工業(yè)要實(shí)行“軍民結(jié)合、平戰(zhàn)結(jié)合、軍品優(yōu)先、以民養(yǎng)軍”的16 字方針。

2018年，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)進(jìn)行了新一輪改革，“為防范化解重特大安全風(fēng)險(xiǎn)，健全公共安全體系，整合優(yōu)化應(yīng)急力量和資源，推動(dòng)形成統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動(dòng)、平戰(zhàn)結(jié)合的中國(guó)特色應(yīng)急管理體制，提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力，確保人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全和社會(huì)穩(wěn)定”，組建應(yīng)急管理部，作為國(guó)務(wù)院組成部門。應(yīng)急管理部整合了自然災(zāi)害和事故災(zāi)難兩類突發(fā)事件的管理職能，為我國(guó)政府應(yīng)急管理體制建設(shè)進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)。在該部門的改革緣由中提到了“平戰(zhàn)結(jié)合”一詞，它的第一層含義立足于備戰(zhàn)，是指和平狀態(tài)與戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)相結(jié)合，第二層含義立足于防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)，應(yīng)為常態(tài)管理與應(yīng)急管理相結(jié)合。

2020年3月，習(xí)近平總書記在同有關(guān)部門負(fù)責(zé)同志和專家學(xué)者就疫情防控科研攻關(guān)工作座談時(shí)的講話時(shí)指出，要“完善平戰(zhàn)結(jié)合的疫病防控和公共衛(wèi)生科研攻關(guān)體系”，特別強(qiáng)調(diào)生物安全對(duì)國(guó)家總體安全的重要性。

“平戰(zhàn)結(jié)合”蘊(yùn)含著前瞻性戰(zhàn)略思想，體現(xiàn)著強(qiáng)烈的憂患意識(shí)，要求在日常狀態(tài)中將工作關(guān)口前移，做好預(yù)防、預(yù)警、預(yù)控、預(yù)案等，防患于未然，成為處理諸多問(wèn)題的基本遵循，這也同樣適用于公共領(lǐng)域的社會(huì)治理。

二、平時(shí)治理為戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)提供基礎(chǔ)

具有強(qiáng)烈的憂患意識(shí)是中華民族的優(yōu)良傳統(tǒng)。新冠肺炎疫情期間，雖然我國(guó)采取了堅(jiān)決有力的防控措施，展現(xiàn)了出色領(lǐng)導(dǎo)能力、應(yīng)對(duì)能力、組織動(dòng)員能力、貫徹執(zhí)行能力，為世界防疫贏得了時(shí)間，確定了標(biāo)準(zhǔn)，積累了經(jīng)驗(yàn)，樹(shù)立了典范，好經(jīng)驗(yàn)好做法值得長(zhǎng)期保留下來(lái)，嵌入常態(tài)化的平時(shí)工作。但是，疫情期間的應(yīng)變措施和治理轉(zhuǎn)化仍然顯現(xiàn)了諸多不足，需要我們反思。只有“平時(shí)”下足功夫，“戰(zhàn)時(shí)”才能從容有序。

（一）夯實(shí)基層組織基礎(chǔ)

黨的十九大報(bào)告提出要“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”，具體包括“加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制”以及“加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，發(fā)揮社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)?！?/p>

區(qū)域化的力量整合。在一定區(qū)域內(nèi)，黨組織以提供公共服務(wù)和解決問(wèn)題為導(dǎo)向，對(duì)駐區(qū)居民及各類組織實(shí)行政治、組織、文化等全面引導(dǎo)與整合，推進(jìn)基層治理工作由‘垂直管理向‘區(qū)域整合轉(zhuǎn)變，由‘條塊分割向‘條塊結(jié)合、以塊為主轉(zhuǎn)變，提高基層區(qū)域的組織能力。

制度化的公眾參與。在區(qū)域組織力量整合后，還要完善運(yùn)行機(jī)制，解決“建而不聯(lián)，聯(lián)而不合”的問(wèn)題。制度化搭建參與基層治理的渠道，整合各方公眾力量，激發(fā)更多治理主體的治理意識(shí)。建立社區(qū)居民協(xié)商議事制度的方式來(lái)搭建社區(qū)居民參與公共事務(wù)的制度化平臺(tái)是較為普遍的做法。建立黨員到基層黨組織和所在社區(qū)報(bào)到制度，讓黨員既是“單位人”“組織人”，也是“社區(qū)人”，將區(qū)域內(nèi)分散的黨組織和黨員個(gè)體聚合為基層治理的重要領(lǐng)導(dǎo)力量。建立志愿者組織溝通聯(lián)系機(jī)制，推進(jìn)基層各組織之間議事溝通常態(tài)化，極大擴(kuò)充基層治理力量資源。

多元化的服務(wù)平臺(tái)。多元化社區(qū)服務(wù)平臺(tái)的建立，既為多方社會(huì)主體參與社區(qū)服務(wù)提供了渠道與平臺(tái)，也有助于滿足社區(qū)多樣化的服務(wù)需求?；鶎狱h組織要善于搭建平臺(tái)，為引導(dǎo)各種社會(huì)資源與社會(huì)力量有序參與基層治理提供渠道。有余力的基層黨組織可以培育社會(huì)組織、引入社工專業(yè)隊(duì)伍，增強(qiáng)社區(qū)治理的能力。沒(méi)有培育基礎(chǔ)的基層黨組織可以推行政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)，既培育和發(fā)展壯大社會(huì)組織，又由社會(huì)組織來(lái)為社區(qū)居民提供專業(yè)的各項(xiàng)服務(wù)。

（二）做好充分戰(zhàn)略儲(chǔ)備

技術(shù)儲(chǔ)備。全面深入研究與應(yīng)急災(zāi)備救治有關(guān)的各種技術(shù)。如應(yīng)對(duì)重大傳染病，規(guī)劃設(shè)定的臨時(shí)應(yīng)急場(chǎng)地中市政基礎(chǔ)設(shè)施與應(yīng)急臨時(shí)建筑的快速對(duì)接及設(shè)備設(shè)施啟動(dòng)技術(shù)，裝配式應(yīng)急傳染病醫(yī)院的建筑、結(jié)構(gòu)、材料、設(shè)備等系列成套技術(shù)，大空間公共建筑改造為臨時(shí)傳染病醫(yī)院時(shí)室內(nèi)空間的隔離技術(shù)，衛(wèi)生設(shè)施及空調(diào)通風(fēng)設(shè)備的“平戰(zhàn)”轉(zhuǎn)換與防疫處理技術(shù)以及所需醫(yī)療醫(yī)技功能空間的配套技術(shù)，具備“平戰(zhàn)”轉(zhuǎn)換能力的“常設(shè)”建筑物中固定空間快速轉(zhuǎn)換所需的成套材料、設(shè)備與安裝技術(shù)等，形成各類成套技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)程，做好技術(shù)儲(chǔ)備。

物資儲(chǔ)備。面對(duì)超大規(guī)模疫情，有必要像戰(zhàn)爭(zhēng)儲(chǔ)備一樣對(duì)所有相關(guān)物資進(jìn)行與防疫級(jí)別相應(yīng)的儲(chǔ)備，而不僅僅是儲(chǔ)備防疫醫(yī)療物資，應(yīng)該研究確定各類物資的儲(chǔ)備類型（包括原料、半成品或是成品）、儲(chǔ)備方式、更替的時(shí)限，并且提供足夠且符合物資儲(chǔ)存要求的倉(cāng)儲(chǔ)建筑及其合理選址與布局。

產(chǎn)能儲(chǔ)備。在疫情規(guī)模很難提前預(yù)測(cè)的前提下，應(yīng)對(duì)超大規(guī)模疫情的應(yīng)急生產(chǎn)能力應(yīng)具備覆蓋全產(chǎn)業(yè)鏈的預(yù)案、產(chǎn)能儲(chǔ)備及有序動(dòng)員能力，把武漢“火神山”“雷神山”式的臨時(shí)性發(fā)揮變成未來(lái)的常備性能力。

（三）抓緊推動(dòng)智慧治理

立足治理目標(biāo)和各地實(shí)際，做好頂層設(shè)計(jì)和規(guī)劃，加快智慧流程再造，實(shí)現(xiàn)治理數(shù)據(jù)、治理資源的充分使用。建立完善重大公共事件和突發(fā)應(yīng)急情況的行業(yè)直報(bào)系統(tǒng)，遇到異常風(fēng)險(xiǎn)，“拉響”應(yīng)急警報(bào)，讓可能擴(kuò)散的突發(fā)情況同一時(shí)間傳達(dá)到各個(gè)層級(jí)和各個(gè)區(qū)域。完善城市大腦和社區(qū)微腦，在統(tǒng)一的治理平臺(tái)上整合信息和數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)信息的互認(rèn)互通，減少重復(fù)認(rèn)證。積極推廣“大數(shù)據(jù)+公共服務(wù)”模式、“最多跑一次”改革，讓“數(shù)據(jù)多跑腿，群眾少跑路”。運(yùn)用信息技術(shù)手段建立完備的基層數(shù)據(jù)庫(kù)和表格庫(kù)，用較少的時(shí)間精力充分收集數(shù)據(jù)信息，實(shí)現(xiàn)管理精細(xì)化、服務(wù)精準(zhǔn)化、治理智能化。

（四）完善共享協(xié)同機(jī)制

共享協(xié)同機(jī)制可從一定程度上、在一定范圍內(nèi)打破地域分割和部門分割，破解“九龍治水”“各管一攤”的治理弊端，增強(qiáng)基層反應(yīng)靈敏度。在區(qū)域內(nèi)，共享協(xié)同模式使得短時(shí)間內(nèi)人、財(cái)、物形成合力成為可能;在區(qū)域間，推動(dòng)現(xiàn)有各類公共服務(wù)系統(tǒng)互聯(lián)互通，加速跨區(qū)域分享和應(yīng)對(duì)一體化，讓從中央到地方各級(jí)隊(duì)伍統(tǒng)一指揮、高效協(xié)同、快速解決問(wèn)題成為現(xiàn)實(shí)。

共享協(xié)同機(jī)制以信息和數(shù)據(jù)的通達(dá)共享為基礎(chǔ)，還要實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施、物資、人員、力量的統(tǒng)一調(diào)配調(diào)度，這需要在平時(shí)就要制定統(tǒng)一的工作標(biāo)準(zhǔn)及流程，整合解決問(wèn)題的各類資源，整合各地各級(jí)人員，統(tǒng)一物資調(diào)配使用、統(tǒng)一實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)管理、統(tǒng)一加強(qiáng)人員培訓(xùn)、統(tǒng)一發(fā)動(dòng)宣傳，確保在戰(zhàn)時(shí)發(fā)揮作用。

三、平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換有序銜接

將平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換嵌入治理常態(tài)，才能在戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)下，方便各條戰(zhàn)線即時(shí)開(kāi)啟戰(zhàn)時(shí)模式，相互配合，共同應(yīng)對(duì)。

（一）從“區(qū)域自治”到“區(qū)域聯(lián)動(dòng)”

傳統(tǒng)意義上，城市規(guī)劃中的治理體系規(guī)劃和應(yīng)急預(yù)案是基于規(guī)劃區(qū)域的常住戶籍人口且服務(wù)于這些人口的，理論上可謂“各自為戰(zhàn)”。在現(xiàn)代城市的高流動(dòng)性背景下，常住非戶籍人口和流動(dòng)人口在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的大城市、特大城市中絕對(duì)數(shù)量和占比都已不容小覷 ，固守常住戶籍人口數(shù)量的規(guī)劃顯然早已不符合實(shí)際。一方面應(yīng)該完善現(xiàn)有的“省—市—縣—鎮(zhèn)”架構(gòu)下的治理體系和設(shè)施建設(shè)，做好爆發(fā)式增長(zhǎng)而需要應(yīng)急建設(shè)時(shí)的場(chǎng)地供應(yīng)，同時(shí)做好不同規(guī)模疫情下啟動(dòng)不同應(yīng)對(duì)空間的分級(jí)預(yù)案;另一方面在“飛機(jī)+高鐵+高速公路”這樣的高效便捷交通網(wǎng)絡(luò)背景下，防控體系也應(yīng)該善加利用這些現(xiàn)代化交通體系形成“區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制”。例如以符合醫(yī)療要求的合理時(shí)間的高鐵車程為輻射半徑，在全國(guó)的一些特大城市或國(guó)家中心城市規(guī)劃布局建設(shè)多個(gè)“公共衛(wèi)生區(qū)域防控中心”，各區(qū)域中心互為支撐，可在類似新冠肺炎這樣的超大規(guī)模疫情發(fā)生、一個(gè)城市或區(qū)域內(nèi)的醫(yī)療力量與空間不能支撐的時(shí)候，將大量病患迅速有秩序地封閉轉(zhuǎn)移到臨近的區(qū)域防控中心進(jìn)行隔離治療，既免去了各地臨時(shí)調(diào)集超大規(guī)模的醫(yī)護(hù)力量支援某地帶來(lái)的各種成本與不便以及對(duì)派出地醫(yī)療資源的過(guò)度占用，也避免了疫情的無(wú)序傳播和社會(huì)恐慌。

（二）從“平戰(zhàn)分離”到“平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換”

戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)，任何一個(gè)行業(yè)都可能成為戰(zhàn)士，任何一塊場(chǎng)地都可能是戰(zhàn)場(chǎng)，平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換的效率決定著資源匯集的效率。從“平戰(zhàn)分離”到“平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換”的快速切換，關(guān)鍵在平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換模式化，重在平時(shí)建立應(yīng)急機(jī)制，針對(duì)不同領(lǐng)域和需求進(jìn)行應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)急演練，以備戰(zhàn)時(shí)需要。將疫情期間崛起的新服務(wù)、新模式、新業(yè)態(tài)，連同5G、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈、物聯(lián)網(wǎng)等最新科技應(yīng)用到應(yīng)急預(yù)案中，通過(guò)“互聯(lián)網(wǎng)+”和數(shù)字經(jīng)濟(jì)助力應(yīng)急演練，迅速調(diào)動(dòng)人力和資源以備戰(zhàn)時(shí)所需。

（三）從“平戰(zhàn)結(jié)合”到“戰(zhàn)后恢復(fù)”

“平戰(zhàn)結(jié)合”以平時(shí)狀態(tài)思考戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)，側(cè)重如何將已有的治理模式在滿足日常運(yùn)轉(zhuǎn)要求下通過(guò)有預(yù)案的改造來(lái)應(yīng)對(duì)戰(zhàn)時(shí)需求，同時(shí)，按照戰(zhàn)時(shí)的資源所需，讓平時(shí)的儲(chǔ)備不斷提檔升級(jí)乃至迭代更新。如無(wú)論何種公共事件，傷亡都是必須考慮的，在城市規(guī)劃階段應(yīng)充分考慮常設(shè)衛(wèi)生防疫機(jī)構(gòu)在戰(zhàn)時(shí)需建設(shè)臨時(shí)醫(yī)院的需求，給足用地指標(biāo)并做好場(chǎng)地平整、交通連通、市政管網(wǎng)、電力通訊等全系統(tǒng)的鋪設(shè)和接口，平時(shí)可作為停車場(chǎng)或是廣場(chǎng)、綠地、運(yùn)動(dòng)場(chǎng)地等公共活動(dòng)空間，戰(zhàn)時(shí)即可根據(jù)疫情響應(yīng)級(jí)別和規(guī)模，快速調(diào)動(dòng)戰(zhàn)略儲(chǔ)備資源進(jìn)行分批建設(shè)并投入使用，盡量做到可以直接連通以達(dá)到充分利用已有設(shè)備，避免應(yīng)急建筑很難建設(shè)安裝大型醫(yī)技設(shè)備的問(wèn)題。這是非常有必要的，這有利于控制突發(fā)公共事件的危害范圍和危害程度。但突發(fā)公共事件局部或全面結(jié)束后，以戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)為首要思考目標(biāo)而建立的特殊時(shí)期機(jī)制體系應(yīng)該逐步轉(zhuǎn)為平時(shí)狀態(tài)，思考戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)社會(huì)的修復(fù)，為下一次的災(zāi)備奠定新的基礎(chǔ)，提高我國(guó)治理體系和治理能力的韌性。

“君子安而不忘危，存而不忘亡，治而不忘禮，是以身安而國(guó)家可保也”，本次新冠肺炎疫情必將成為我國(guó)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要里程碑。突發(fā)公共事件如同“黑天鵝”，下次爆發(fā)的時(shí)間地點(diǎn)不能完全預(yù)知，但未來(lái)的治理必須放棄僥幸心理、麻痹思維，調(diào)整備戰(zhàn)思路、傳統(tǒng)做法，平戰(zhàn)結(jié)合，為應(yīng)對(duì)下一個(gè)“戰(zhàn)場(chǎng)”做好應(yīng)有準(zhǔn)備。

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