德國國家安全法概覽

楊玉生

從廣義上講，國家安全可能涉及政治、經(jīng)濟、文化乃至民生等各個領(lǐng)域和方面。但國家安全法所包含的國家安全概念卻是狹義的專門用語，它突出強調(diào)政權(quán)、主權(quán)、統(tǒng)一和領(lǐng)土完整方面的安全，只關(guān)涉有關(guān)國家安危的重大利益，也就是說，國家安全法所規(guī)制的是那些以顛覆政府、分裂國家、改變基本政治制度為目的的特定犯罪活動，并且這樣的犯罪往往具有與外部勢力勾結(jié)的背景。德國并沒有專門的《國家安全法》，其國家安全法體系由《基本法》框架下的許多相關(guān)法律法規(guī)所構(gòu)成，并由從聯(lián)邦中央到地方的眾多機構(gòu)來負責實施。

一、維護國家安全的憲法依據(jù)

1949年5月在聯(lián)邦德國頒行的《基本法》具有過渡性的特征，因而內(nèi)容不夠豐滿。20世紀60年代，左右兩翼的極端主義興起，如何應(yīng)對大規(guī)模騷亂而保持政治和社會秩序的穩(wěn)定，成為聯(lián)邦德國面臨著的現(xiàn)實問題。為此，1968年，德國聯(lián)邦議會對《基本法》作出了一次重大修改，由于修改的主要內(nèi)容是增加和擴大了聯(lián)邦中央干預(yù)和處理危機事件的權(quán)限，所以被人們稱為“緊急狀態(tài)憲法”（Notstandsverfassung）。具體說來，一方面，是對公民基本權(quán)利的限制授權(quán)，如該法案第2條規(guī)定，基本法第十條所規(guī)定的通信秘密這項基本權(quán)利只能依法加以限制，特別是如果這種限制的目的是“為保護民主自由之基本制度，或為保護聯(lián)邦及各州之存在或安全”，則可以秘密進行，并且當事人不能通過通常法律渠道尋求救濟。另一方面，這部法案授權(quán)聯(lián)邦政府在緊急情況出現(xiàn)時可以動用聯(lián)邦政府所屬的警察力量甚至武裝部隊，實施干預(yù)，以恢復(fù)秩序，確保國家安全不受威脅。這無疑是對《基本法》確定的聯(lián)邦體制的一個重大突破。德國的警察體制的總體特征是分散型的。一方面，在聯(lián)邦層面，沒有一個全國性的警察領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，聯(lián)邦政府只是在自己事務(wù)的范圍內(nèi)擁有一定的警察權(quán)，并且受到嚴格的限制。當時的聯(lián)邦警察力量只負責國家邊境的守衛(wèi)，不得在其他方面行使警察權(quán)。另一方面，警察主權(quán)由各州擁有。各州在不違背《基本法》基本精神的前提下，可以就本州警察任務(wù)、職權(quán)及組織制度單獨立法，并且在本州范圍內(nèi)，獨立行使警察執(zhí)法力，不受外來干涉，包括聯(lián)邦政府的干涉。但是，這部“緊急狀態(tài)憲法”為應(yīng)對危機，確保國家安全，作出了突破現(xiàn)有體制的臨時性制度安排。該法案的第十四條和第十五條規(guī)定，當聯(lián)邦或一個聯(lián)邦州的存在或其自由民主基本制度的延續(xù)面臨急迫危險，同時某個聯(lián)邦州不愿意或沒有能力抵抗這種危險時，聯(lián)邦政府可以接管該州的警察指揮權(quán)，并調(diào)動其他州和聯(lián)邦政府所屬的警察力量進行干預(yù)，如果警察力量不足，聯(lián)邦政府可以調(diào)動武裝部隊，幫助警察力量保護平民目標，鎮(zhèn)壓有組織的并具有軍事裝備的反叛者。當然，《基本法》對這種極端情況下武裝部隊的介入也做了嚴格限制，并特別規(guī)定，一旦聯(lián)邦國會或聯(lián)邦參議院提出要求，武裝部隊的介入就必須停止?？傊?，1968年，這部法案通過后，這些條文就被納入《基本法》之中，成為常態(tài)化條文的一部分，一直保留至今，從而為維護整個國家制度的安全和政治社會秩序的穩(wěn)定提供了法律保障。

二、國家保衛(wèi)專門機關(guān)及其相關(guān)規(guī)范

以上憲法規(guī)范只涉及國家安全遇到重大危機時的情況，但事實上危害國家安全的犯罪時時都在發(fā)生，積累到一定時候才會形成危機事件。所以維護國家安全的工作必須由專門機構(gòu)負責，并且長抓不懈。

在德國國家安全法領(lǐng)域中，還有一個專門用語，叫做“國家保衛(wèi)”（Staatsschutz）?！皣冶Ｐl(wèi)”是一個集合概念，指的是保護現(xiàn)存國家免受以顛覆國家為目的的政治性犯罪活動的侵害。在某種程度上可以說，國家安全法是圍繞這個核心概念展開的。在這里，“國家保衛(wèi)”成了狹義國家安全概念的同義語。“國家保衛(wèi)”的客體就是“德國聯(lián)邦共和國的存在、安全或憲法秩序”。

在德國聯(lián)邦中央層面，承擔日常的“國家保衛(wèi)”職責的主要有三個機關(guān)。它們是聯(lián)邦憲法保衛(wèi)局、聯(lián)邦情報局和軍事反間諜局。三個機關(guān)工作重點各不相同，也隸屬于不同的部門，聯(lián)邦憲法保衛(wèi)局側(cè)重于國內(nèi)，是聯(lián)邦內(nèi)政部的一個機關(guān);聯(lián)邦情報局側(cè)重于國外，對聯(lián)邦總理府負責;軍事反間諜局則側(cè)重于軍事方面的安全問題，由國防部領(lǐng)導(dǎo)。聯(lián)邦憲法保衛(wèi)局在“國家保衛(wèi)”領(lǐng)域中的作用最為突出，其工作系統(tǒng)遍布全國，每個州都設(shè)有憲法保衛(wèi)機關(guān)，而聯(lián)邦憲法保衛(wèi)局是這些機關(guān)的上級組織，各州憲法保衛(wèi)機關(guān)都要將收集到的有關(guān)國家安全的犯罪信息及時匯總到聯(lián)邦憲法保衛(wèi)局進行分析和研判。聯(lián)邦憲法保衛(wèi)局甚至在特定條件下?lián)碛惺褂娩浺翡浵?、派遣線人等秘密偵查手段的權(quán)力。與以上這三個“國家保衛(wèi)”機關(guān)相對應(yīng)的是，德國出臺了三部聯(lián)邦立法，對這三個機關(guān)的職責、任務(wù)和職權(quán)加以規(guī)范。它們分別是《聯(lián)邦憲法保衛(wèi)法》《聯(lián)邦情報局法》《軍事反間諜局法》。法律規(guī)定，這些機關(guān)在自己的領(lǐng)域內(nèi)具有獲取、處理和傳遞相關(guān)信息，特別是公民和外國人的個人信息等的職權(quán)，但也同時規(guī)定，這些機關(guān)不擁有警察職權(quán)，也沒有向警察機關(guān)發(fā)布指示的權(quán)力，但可以通過公務(wù)協(xié)助的方式請求警察機關(guān)采取相應(yīng)的措施。情報機關(guān)與警察機關(guān)的嚴格分立恐怕是德國國家安全機關(guān)與眾不同的一個特色。總之，以上這三部法律構(gòu)成了德國國家安全法的重要組成部分。

三、“國家保衛(wèi)”中的警察機關(guān)及其規(guī)范

正是由于德國法律嚴禁情報機關(guān)擁有警察職權(quán)，因此國家安全領(lǐng)域中犯罪的偵辦還主要是由正規(guī)的警察機關(guān)負責。聯(lián)邦內(nèi)政部下屬的聯(lián)邦刑警總局主要負責各州刑事警察在犯罪偵查過程中的協(xié)調(diào)工作，聯(lián)邦刑警總局中專門設(shè)有一個國家保衛(wèi)部門，同樣，各州刑事警察機關(guān)也毫無例外地設(shè)置了“國家保衛(wèi)”部門，政治性犯罪往往具有跨州甚至跨國的背景，所以各州刑事警察機關(guān)之間在這類犯罪偵辦中的合作極為頻繁，聯(lián)邦刑警總局國家保衛(wèi)部門的協(xié)調(diào)作用也顯得尤為突出。刑事警察機關(guān)偵辦任何犯罪都是依據(jù)刑事立法。刑事警察機關(guān)國家保衛(wèi)部門負責的犯罪主要是德國刑法典分則第一章所規(guī)定的犯罪，其類罪名稱為：危害和平、叛亂、危害民主法治國家的犯罪，具體包括預(yù)備侵略戰(zhàn)爭罪、鼓動侵略戰(zhàn)爭罪、對聯(lián)邦的叛亂罪、對州的叛亂罪、維護違憲之政黨罪、違反禁止結(jié)社罪、散發(fā)違憲組織之宣傳品罪、使用違憲組織之標識罪、以破壞為目的之諜報活動罪、違憲之破壞活動罪、對國防軍和公共安全機關(guān)的違憲影響罪、誹謗聯(lián)邦總統(tǒng)罪、對國家及其象征侮辱罪、對憲法機關(guān)的違憲性侮辱罪。以上這些罪名的犯罪構(gòu)成中往往包含著“故意危害德意志聯(lián)邦共和國的存在和安全或憲法秩序的”主觀要件，這些犯罪在德國被稱為“純國家保衛(wèi)犯罪”（echte Staatsschutzdelikte）。除此而外，還有一類“準國家保衛(wèi)犯罪”（unechte Staatsschutzdelikte）也由刑事警察“國家保衛(wèi)”部門負責偵辦，從外部形式上看，這類犯罪與普通犯罪無異，比如一般的身體傷害，但卻具有種族主義、恐怖主義或極端主義背景。這種犯罪具有強烈的政治動機，因而從根本上對“德意志聯(lián)邦共和國的存在和安全或憲法秩序”構(gòu)成重大危害，也必須重點規(guī)制。

（責任編輯：張敏嬌）