欠發(fā)達(dá)縣域如何破解發(fā)展“圍城”？

左琳

廢棄的園區(qū)、造價(jià)高昂的爛尾建筑、400億元負(fù)債……國家級(jí)貧困縣——貴州省黔南布依族苗族自治州獨(dú)山縣近日再次成為熱議話題。

據(jù)貴州省黔南州人民政府新聞辦公室發(fā)布《關(guān)于獨(dú)山縣三都縣有關(guān)歷史遺留問題整改工作的情況通報(bào)》，截至2020年6月末，獨(dú)山縣政府債務(wù)余額135.68億元，其余為企業(yè)債務(wù)等。對(duì)于年收入不足10億元的獨(dú)山縣來說，舉債融資除了用于政績(jī)工程、形象工程建設(shè)，“絕大多數(shù)用于基礎(chǔ)設(shè)施、脫貧攻堅(jiān)、民生工程等項(xiàng)目建設(shè)”。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展是獨(dú)山縣舉債的重要目的之一，但超負(fù)荷的債務(wù)也讓通報(bào)中的獨(dú)山縣與三都縣在前行中深受掣肘。對(duì)于全國1323個(gè)縣（截至2019年）——特別是其中欠發(fā)達(dá)的縣來說，靠舉債促發(fā)展并非長久之計(jì)，在脫貧攻堅(jiān)決戰(zhàn)決勝之年，如何徹底改變滯后狀態(tài)，是“獨(dú)山縣們”的共同議題。

“獨(dú)山縣”不是個(gè)例

翻看《獨(dú)山縣2019年財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況與2020年財(cái)政預(yù)算草案的報(bào)告》會(huì)發(fā)現(xiàn)，2019年，獨(dú)山縣財(cái)政總收入完成8.63億元，與上年實(shí)際完成數(shù)相比下降14.35%;一般公共預(yù)算支出27.7億元，與上年實(shí)際完成數(shù)相比增長1.32%，不僅收入下跌、支出上揚(yáng)，而且整體入不敷出。

在中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、公共管理學(xué)院教授馬亮看來，獨(dú)山縣的債務(wù)問題并非孤例，這可能也與央地關(guān)系有聯(lián)系。

“醫(yī)療、教育等公共服務(wù)要求地方政府來履行，配套的資金也由地方政府承擔(dān)，所以為了滿足這些剛需，或是為了匹配經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，地方政府就要擴(kuò)大收入?！瘪R亮表示，從稅收管理體系上看，地方政府沒有自主權(quán)加征稅費(fèi)，還要為了優(yōu)化營商環(huán)境減稅降費(fèi)。對(duì)于經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的縣域來說，土地財(cái)政是增加收入的選擇，但對(duì)于欠發(fā)達(dá)、主要靠上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付“輸血”的縣域來講，想要更多資金刺激經(jīng)濟(jì)、加速脫貧，就只能尋求借債填補(bǔ)缺口。

債務(wù)越滾越大，一方面是債務(wù)具有依賴性。馬亮對(duì)《中國報(bào)道》記者表示，盡管目前各級(jí)政府都在過“緊日子”，但政府財(cái)政支出還是有剛性需求的，“基本上都是今年支出高于去年，但收入沒能跟上，所以債務(wù)就成了‘滾雪球?！?/p>

如獨(dú)山縣一般，借貸渠道既包括商業(yè)銀行，也有融資平臺(tái)或是地方政府注資的國有企業(yè)來周轉(zhuǎn)資金，借貸鏈條既長且廣、手段復(fù)雜，這樣一來，地方債務(wù)監(jiān)管難度加大;中西部地區(qū)的縣本身交通不便，審計(jì)麻煩，也在一定程度上造成監(jiān)管不力。

不僅僅是財(cái)政的問題。僅今年1—7月，就有至少7名原縣委書記接受審查或是落馬——官員的治理、干部的管理、廉政建設(shè)以及規(guī)劃決策是否科學(xué)合理，都是影響縣域債務(wù)的關(guān)鍵。

“地方政府缺乏針對(duì)債務(wù)管理的約束機(jī)制，誰來決定舉債、用在什么地方、以什么償還、決策的問責(zé)機(jī)制、對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)判應(yīng)對(duì)……這些都沒有明確答案?！敝袊鐣?huì)科學(xué)院生態(tài)文明研究所研究員宋迎昌表示，一面是對(duì)發(fā)展的迫切期望，一面則是“沒有條件也要?jiǎng)?chuàng)造條件”的強(qiáng)硬發(fā)展，再加上監(jiān)管不到位、機(jī)構(gòu)尾大不掉等問題，負(fù)債在所難免。

“負(fù)債”背后的連鎖難題

超負(fù)荷舉債僅是阻礙縣域發(fā)展的一個(gè)門檻。宋迎昌認(rèn)為，欠發(fā)達(dá)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的，是一系列難題。

“欠發(fā)達(dá)地區(qū)的自然條件和區(qū)位條件一般都存在不足之處，難以與發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行有效的產(chǎn)業(yè)分工合作，取而代之的是孤立的、分散的發(fā)展模式?！彼斡硎?，除此之外，交通條件普遍較差，同時(shí)缺乏招商引資的軟環(huán)境，在這些問題的綜合影響下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)困境。

家在陜西佳縣的林超（化名）告訴《中國報(bào)道》記者，跟大城市相比，縣城從經(jīng)濟(jì)到服務(wù)還是有差距。

“我們縣城也算是為數(shù)不多的沒通火車的地方。因?yàn)楹苄?，所以平時(shí)外出基本靠步行，雖然也有公交車，但是等車全靠緣分?！绷殖f，現(xiàn)在車站整體搬到了縣城外，雖然是為了安全，但很不方便?！敖逃矫嬉部梢哉f非常落后，好老師都留不住，學(xué)?；A(chǔ)設(shè)施也跟不上;縣城除了政府、銀行就是小本經(jīng)營的商販，幾乎沒有企業(yè)和公司，發(fā)展空間無從談起?！?p>

2018 年6 月8 日，江蘇省海安市行政中心大樓平臺(tái)門口懸掛新的門牌，很多市民前來與撤縣設(shè)市的新牌拍照留念。當(dāng)天，海安正式設(shè)市大會(huì)舉行，成為江蘇時(shí)隔22 年后第一個(gè)“解凍”的縣改市。

由此而來的就是人才外流、匱乏問題。人民智庫的調(diào)查顯示，16～40歲的“小鎮(zhèn)青年”中，近八成表示，身邊同齡人“一半以上選擇去大城市發(fā)展”;仍留在當(dāng)?shù)氐男℃?zhèn)青年，超九成打算去大城市發(fā)展。

以上困難帶來的后果之一，就是欠發(fā)達(dá)縣域難以復(fù)制東部經(jīng)驗(yàn)，就連承接?xùn)|部地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的機(jī)會(huì)，可能都要落入東南亞地區(qū)，“縣是否還有存在的必要”的討論也已浮現(xiàn)。

“撤縣”需審慎

一頭連著城市，一頭接著鄉(xiāng)鎮(zhèn)，夾在中間的縣是“中國推進(jìn)工業(yè)化城鎮(zhèn)化的重要空間、城鎮(zhèn)體系的重要一環(huán)、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵紐帶”，具有很強(qiáng)的獨(dú)立性。雖然每個(gè)縣的規(guī)模和發(fā)展程度有差別，但基本上都是一個(gè)單獨(dú)的經(jīng)濟(jì)體。但從近期行政區(qū)劃調(diào)整上來看，“撤縣設(shè)區(qū)”的次數(shù)多了起來。

國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2009年底，全國共有855個(gè)市轄區(qū)、367個(gè)縣級(jí)市、1464個(gè)縣;截至2019年，市轄區(qū)數(shù)量增至965個(gè)，縣級(jí)市增至387個(gè)，縣減少至1323個(gè)。

對(duì)于一些縣來說，改區(qū)不是沒有好處。宋迎昌分析，變區(qū)之后，縣可以具體、主動(dòng)地參與大城市分工，更多要考慮的是城市的發(fā)展規(guī)律，有利于走上專業(yè)化的發(fā)展道路，但他也認(rèn)為，改區(qū)還需慎重，雖然可能呼聲很高，但不會(huì)大面積推行，因?yàn)榉蠗l件的縣很少。

“非農(nóng)勞動(dòng)力要占據(jù)人口絕大部分比例，非農(nóng)人口應(yīng)達(dá)到一定規(guī)模，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)GDP需占絕大比重，與中心城市距離也不宜太遠(yuǎn)。如果縣不具備以上4個(gè)條件，改區(qū)就是盲目的，沒有多大意義。”宋迎昌表示。

馬亮與宋迎昌的觀點(diǎn)一致，他表示，縣有縣的好處，劃縣為區(qū)也有好處，就看好處到底對(duì)誰而言，“一些城市本身體量不大，如果要擴(kuò)張，是需要把縣并進(jìn)來的;對(duì)于另一些城市而言，具備一定的承載力和輻射能力，也可以考慮劃縣為區(qū);但如果市很弱、縣很強(qiáng)，實(shí)際上就是‘拉郎配了?！?/p>

從《2020年中國縣域經(jīng)濟(jì)百強(qiáng)榜》可以看出，獲冠亞軍的兩個(gè)縣級(jí)市——昆山、江陰——去年GDP均突破了4000億元大關(guān)，已經(jīng)超過了許多地級(jí)市，甚至趕上了個(gè)別西部省份?！皩?duì)于這些縣來說，發(fā)展已經(jīng)自成一體，此時(shí)劃縣為區(qū)并不是很恰當(dāng);對(duì)于另一些縣來說，或許經(jīng)濟(jì)不是很強(qiáng)，但并區(qū)后可能會(huì)毀掉自身特色，也可能會(huì)造成縣與市之間的矛盾?！瘪R亮分析，因此，評(píng)價(jià)一個(gè)縣要不要變成一個(gè)區(qū)，也要考慮縣的條件，包括所處的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、地理位置和跟市的關(guān)系等。

為了促進(jìn)縣域發(fā)展而并縣為區(qū)的說法，也不甚完備。馬亮表示，一些城市在挑選縣的時(shí)候，為了經(jīng)濟(jì)效益，往往會(huì)選擇較發(fā)達(dá)的縣而忽略欠發(fā)達(dá)縣，這樣反而會(huì)造成更大的發(fā)展落差，因此盲目追求“無縣化”，未必是件100%的好事。

“縣市合并是一項(xiàng)高成本的工作，應(yīng)該是彼此都覺得很必要的時(shí)候再去合并?！瘪R亮建議，倒不如創(chuàng)新縣跟市的協(xié)調(diào)機(jī)制，增大二者之間的協(xié)調(diào)力度，或是直接將縣交由省級(jí)直管——畢竟在江蘇、廣東等地，一些縣的發(fā)達(dá)程度不亞于城市，賦予縣更大的自主權(quán)，而不是一定要改個(gè)名字、被吸納進(jìn)市轄區(qū)，才能繼續(xù)發(fā)展。

抓住特色，培育內(nèi)生動(dòng)力

5月29日，國家發(fā)展改革委印發(fā)《關(guān)于加快開展縣城城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)工作的通知》，提出要加大財(cái)政資金支持、吸引社會(huì)資本投入、加強(qiáng)建設(shè)用地支撐。

靠上級(jí)補(bǔ)助的一般性轉(zhuǎn)移支付來刺激經(jīng)濟(jì)，終究不是可持續(xù)的好辦法，多位專家表示，欠發(fā)達(dá)縣域想要突破先天桎梏，就要抓住自身特色，培育內(nèi)生動(dòng)力。

中國社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇認(rèn)為，欠發(fā)達(dá)縣域可能想要模仿東部地區(qū)進(jìn)行超常規(guī)發(fā)展，但東部地區(qū)能做的，欠發(fā)達(dá)縣域不一定能做;東部地區(qū)過去能做的，現(xiàn)在也不一定能做，還是要結(jié)合實(shí)際情況，在當(dāng)?shù)氐呢?cái)力可承受范圍內(nèi)發(fā)揮當(dāng)?shù)貎?yōu)勢(shì)。

7月22日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，部署加強(qiáng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，再次提出要補(bǔ)短板擴(kuò)內(nèi)需，提升群眾生活品質(zhì)，確定支持多渠道靈活就業(yè)的措施，促進(jìn)增加居民就業(yè)和收入;還提出要發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，為進(jìn)城農(nóng)民就近打工就業(yè)提供機(jī)會(huì)。

“勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)”意味著要走市場(chǎng)化的發(fā)展道路，但也意味著從農(nóng)業(yè)、工業(yè)到服務(wù)業(yè)，都可以被納入發(fā)展范圍。在宋迎昌看來，走市場(chǎng)化的發(fā)展道路正是培育內(nèi)生動(dòng)力的最好方式，欠發(fā)達(dá)縣域應(yīng)該主動(dòng)參與分市場(chǎng)分工，特別是當(dāng)前，數(shù)字經(jīng)濟(jì)和電商平臺(tái)都提供了很好的發(fā)展契機(jī)，如果有機(jī)會(huì)，可以毫不猶豫地選擇。另一方面，欠發(fā)達(dá)縣域往往也具備生態(tài)涵養(yǎng)的條件，承擔(dān)起生態(tài)職能也不失為發(fā)展路徑。

馬亮也認(rèn)為，與其盲目追求城鎮(zhèn)化、走東部的老路，不如結(jié)合優(yōu)勢(shì)發(fā)展可持續(xù)性的特色產(chǎn)業(yè)。

“比如我去調(diào)研過的貴州三都縣。”馬亮舉例，“他們那里有個(gè)水族，如果你去旅游，可以住到當(dāng)?shù)厝思依?，體驗(yàn)民族特色。而且近些年來，國家投資修繕交通，當(dāng)?shù)厥蔷邆浒l(fā)展旅游業(yè)的基礎(chǔ)的，關(guān)鍵在于找準(zhǔn)定位，而不是盲目擴(kuò)張?！?/p>

但解決問題也不能僅靠?jī)?nèi)部消化，也需要自外而內(nèi)地激活。

馬亮以人才吸引為例，“可以建立欠發(fā)達(dá)縣域與東部地區(qū)的對(duì)口支援聯(lián)系，鼓勵(lì)東部地區(qū)人才前來大展身手;中央部門可以選派干部到西部駐扎;還可提供給企業(yè)骨干到縣政府工作的機(jī)會(huì)，為當(dāng)?shù)剌斎胄迈r血液。”