地方政府投資引導(dǎo)基金的管理創(chuàng)新研究

徐麗軍 高涵

摘 要：如今我國投資引導(dǎo)基金發(fā)展迅猛，各級地方政府都爭相開展實(shí)施引導(dǎo)基金，引導(dǎo)民間資本的集聚與發(fā)展。投資引導(dǎo)基金運(yùn)用發(fā)揮財政資金的杠桿放大作用實(shí)現(xiàn)對產(chǎn)業(yè)的扶持，在提高財政資金使用效率，促進(jìn)創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面發(fā)揮著重要作用。但在實(shí)施進(jìn)程中，個別地方政府對引導(dǎo)基金缺乏充足的了解，便爭相設(shè)立投資引導(dǎo)基金，產(chǎn)生了盲目和跟風(fēng)現(xiàn)象?；诖?，對地方投資引導(dǎo)基金進(jìn)行科學(xué)的研究，以確定其面臨的一系列問題，探尋出需要改進(jìn)和優(yōu)化的地方，才能發(fā)揮其正確的引導(dǎo)作用，為風(fēng)險投資服務(wù)。

關(guān)鍵詞：投資引導(dǎo)基金;地方政府;管理體系

一、政府投資引導(dǎo)基金發(fā)展現(xiàn)狀

20世紀(jì)末，國家中小企業(yè)科技創(chuàng)新基金成立，主要用于資助和支持處于萌芽期的中小企業(yè)的研發(fā)和技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)品的開發(fā)，經(jīng)過十多年的工作和實(shí)施，我們可以看到創(chuàng)新基金的設(shè)立，大大緩解了國內(nèi)中小科技企業(yè)融資難的情況。政策的成功實(shí)施也帶動了相關(guān)新興產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的有效調(diào)整和轉(zhuǎn)型期我國經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變是重要的驅(qū)動因素。不過，創(chuàng)新基金也存在著挑戰(zhàn)，待扶持的中小科技企業(yè)數(shù)量龐大，國家每年可扶持的項目總數(shù)較少，由于基金規(guī)模有限，無法滿足需求。我們現(xiàn)在在合適政策引導(dǎo)下，正朝著高速成長和規(guī)范管理的方向前進(jìn)。

據(jù)統(tǒng)計，政府引導(dǎo)基金數(shù)量在2012-2019年呈逐年增加趨勢，于2015和2016年增速達(dá)到最快，2017-2018年增速相對變緩。2018年政府引導(dǎo)基金的自身規(guī)模和數(shù)量呈現(xiàn)穩(wěn)步增長態(tài)勢，自身總規(guī)模同比增長20%，數(shù)量同比增長11%，。截至2019年6月，政府引導(dǎo)基金自身總規(guī)模達(dá)到19694億元，政府引導(dǎo)基金母子基金群總規(guī)模約為82270億元，見圖1。

從地域分布來看，截至2019年上半年，華東地區(qū)數(shù)量和規(guī)模均排名第一，華北地區(qū)居第二位，華南地區(qū)均位列第三，其次為華中地區(qū)，西南地區(qū)位于其后，在基金數(shù)量和自身總規(guī)模上稍顯遜色，東北地區(qū)和西北地區(qū)數(shù)量和規(guī)模相對占比不高，見圖2-3。

二、遼寧省投資引導(dǎo)基金的總體情況

（一）遼寧省投資引導(dǎo)基金的設(shè)立情況

為貫徹落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于大力推進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新若干政策措施的意見》（國發(fā)〔2015〕32號）精神，引導(dǎo)社會資本參與全省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化升級，推動大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新，遼寧省設(shè)立產(chǎn)業(yè)（創(chuàng)業(yè)）投資引導(dǎo)基金。引導(dǎo)基金是由省政府設(shè)立的不以營利為目的政策性投資引導(dǎo)基金，目的在于對商業(yè)性股權(quán)投資基金進(jìn)行扶持，從而引導(dǎo)社會資本投向產(chǎn)業(yè)升級、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、創(chuàng)新驅(qū)動類投資項目。加大鼓勵投資處于萌芽期的企業(yè)，不僅吸引國內(nèi)投資者，還要吸引外資的投入，促進(jìn)創(chuàng)新型企業(yè)的發(fā)展。

（二）遼寧省投資引導(dǎo)基金的募資情況

引導(dǎo)基金自2015年起設(shè)立，首期規(guī)模設(shè)定為100億元，由財政安排，以后根據(jù)實(shí)際情況逐步增加，滾動使用。其中，部分用于設(shè)立直接投資基金。引導(dǎo)基金的其他來源包括：支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的其他財政性專項資金和產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金;引導(dǎo)基金的投資收益;閑置資金存放銀行或購買國債所得的利息收入;個人、企業(yè)或社會機(jī)構(gòu)無償捐贈的資金;其他交由引導(dǎo)基金使用的資金等。

（三）遼寧省投資引導(dǎo)基金的發(fā)展現(xiàn)狀

為支持遼寧當(dāng)?shù)兀óa(chǎn)業(yè)）創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展，遼寧省政府和省直有關(guān)部門陸續(xù)設(shè)計制定了一系列引導(dǎo)基金工作制度與政策措施。將投資引導(dǎo)基金充分實(shí)現(xiàn)其政府導(dǎo)向作用，基于《遼寧省優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)意見》的指導(dǎo)，投資的項目應(yīng)符合經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級，所有基金交由專業(yè)管理機(jī)構(gòu)管理。投資前的決策，投資后的管理和退出應(yīng)符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，不違背可持續(xù)發(fā)展原則。設(shè)置科學(xué)的評估決策機(jī)制、風(fēng)險容忍機(jī)制和合理的利益分享機(jī)制，將風(fēng)險降到最低。

三、遼寧省投資引導(dǎo)基金存在問題分析

（一）管理模式體制機(jī)制相對落后

遼寧省引導(dǎo)基金設(shè)立伊始，為保障基金資金安全，管理體制上采用較為穩(wěn)健的行政化管理方式，由政府部門及事業(yè)單位具體負(fù)責(zé)，采取方案受理，集中評審，政府常務(wù)會議決策的方式。多部門串聯(lián)，從嚴(yán)把關(guān)，資金使用安全得到保障的同時，也暴露出程序煩瑣，審核鏈條較長，運(yùn)行較為僵化，社會資本吸引力不足的問題。直接造成基金方案受理量較少，基金落地率不高，高水平管理機(jī)構(gòu)引入少，項目投放總量較少。

（二）管理辦法更新滯后國家政策發(fā)展

遼寧省引導(dǎo)基金依據(jù)《遼寧省產(chǎn)業(yè)（創(chuàng)業(yè)）投資引導(dǎo)基金管理辦法（試行）》和《遼寧省產(chǎn)業(yè)（創(chuàng)業(yè)）投資引導(dǎo)基金直接投資管理辦法（試行）》（遼政辦發(fā)[2016]48號）文件執(zhí)行，該辦法2016年制定，兩年來國家層面關(guān)于政府財政性資金管理、私募股權(quán)管理相關(guān)規(guī)章，證監(jiān)會、中國基金業(yè)協(xié)會有關(guān)備案的窗口指導(dǎo)意見不斷推出，遼寧省管理辦法部分條款與新規(guī)已經(jīng)出諸多不匹配的問題，一定程度影響了基金組建和落地。

（三）外部大環(huán)境的不利影響

一是受國內(nèi)金融行業(yè)去杠桿、加強(qiáng)風(fēng)控等各項政策推動和股市連續(xù)下跌影響市場上資金緊張，募資難成為私募股權(quán)基金發(fā)展的第一瓶頸。二是證監(jiān)會對上市公司大股東減持的比例和時間限制在穩(wěn)定了股票市場的同時，客觀上增加了私募股權(quán)基金的退出難度。三是證監(jiān)會、中基協(xié)對新增股權(quán)投資管理機(jī)構(gòu)備案呈現(xiàn)從嚴(yán)管理趨勢。四是坊間“投資不過山海關(guān)”對于投資遼寧省的不利輿論影響，造成細(xì)分領(lǐng)域的頭部基金管理機(jī)構(gòu)對于參與遼寧省基金設(shè)立，投資東北項目信心不足。五是目前遼寧省的投資引導(dǎo)基金大部分為直接投資，投出去回不來，幾乎相當(dāng)于財政直接補(bǔ)貼。

（四）遼寧省投資引導(dǎo)基金知名度、影響力尚未形成

遼寧省引導(dǎo)基金設(shè)立僅僅幾年，處于起步期，與深圳、上海、北京、杭州、重慶、山東、吉林等起步早的省份、地區(qū)相比，遼寧省引導(dǎo)基金知名度、影響力均處于較低的水平，行業(yè)頂級管理機(jī)構(gòu)對于遼寧省引導(dǎo)基金政策、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、項目情況了解程度不足。

四、遼寧省投資引導(dǎo)基金存在問題的對策分析

（一）提高管理模式靈活性

相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)前市場發(fā)展情況與特點(diǎn)等，結(jié)合引導(dǎo)基金的使用情況，建立先進(jìn)的管理方案，通過自我管理或是委托管理方式，對其進(jìn)行全面的控制，制定完善的責(zé)任制度。

（二）加快管理辦法更新速度，適應(yīng)國家政策發(fā)展

相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)開展制度梳理和執(zhí)行的專項工作，廢止與修改與國家政策沖突，或與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適應(yīng)的制度，對僅有原則性的規(guī)范性內(nèi)容、缺乏操作指引性的制度制定程序性制度支撐。

（三）夯實(shí)實(shí)體經(jīng)濟(jì)，帶動虛擬經(jīng)濟(jì)的發(fā)展

實(shí)體經(jīng)濟(jì)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的立足之本，在外部金融經(jīng)濟(jì)大環(huán)境不利于投資引導(dǎo)基金發(fā)展的情況下，更要加強(qiáng)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?，F(xiàn)階段，遼寧省實(shí)體經(jīng)濟(jì)與長三角、珠三角等發(fā)達(dá)省份、地區(qū)相比，優(yōu)秀產(chǎn)業(yè)項目儲備總量存在差距，產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)較為單一，加速器數(shù)量、質(zhì)量雙低，股權(quán)投資基金可投標(biāo)的較少，因此更要夯實(shí)實(shí)體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，從而帶動虛擬經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，減少外部大環(huán)境對投資引導(dǎo)基金帶來的不利影響。

（四）提高投資引導(dǎo)基金知名度，加大優(yōu)惠政策

建議通過社會參股模式吸引社會資本，做到有投資有回報。遼寧省應(yīng)開展與投資引導(dǎo)基金相關(guān)的論壇及博覽會，出臺高標(biāo)準(zhǔn)及高覆蓋面的補(bǔ)貼政策，對企業(yè)的入駐補(bǔ)貼、置業(yè)減免、稅收獎勵、經(jīng)營補(bǔ)助等方面進(jìn)行資金獎勵，對互聯(lián)網(wǎng)+及服務(wù)貿(mào)易產(chǎn)業(yè)和取得相關(guān)資質(zhì)的互聯(lián)網(wǎng)支付平臺給予政策支持，鼓勵區(qū)內(nèi)企業(yè)上市發(fā)展，吸引高端人才落戶，并給予相應(yīng)的政策支持與鼓勵。

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作者簡介：徐麗軍，（1966-）女，漢族，遼寧省沈陽市人，教授，碩士研究生，研究方向：企業(yè)會計;高涵，（1997-）女，漢族，遼寧省撫順市人，在讀研究生，研究方向：企業(yè)會計。