中國(guó)誠(chéng)通啟示：國(guó)企市場(chǎng)化改革是有效途徑

魯桐

經(jīng)過(guò)近30年的發(fā)展、時(shí)至“國(guó)企改革三年行動(dòng)”的2020年，我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革已進(jìn)入深水區(qū)。深層次國(guó)企改革的核心，是如何解決政府所有與企業(yè)市場(chǎng)化運(yùn)作的難題，這是世界各國(guó)國(guó)企發(fā)展面臨的共同挑戰(zhàn)。

復(fù)雜性在于國(guó)有產(chǎn)權(quán)

國(guó)企改革的復(fù)雜性在于國(guó)有產(chǎn)權(quán)的存在，需要解決幾方面的難題。挑戰(zhàn)之一，是如何在有效行使國(guó)家所有權(quán)職能的同時(shí)，避免對(duì)公司管理進(jìn)行不適當(dāng)?shù)馗深A(yù);挑戰(zhàn)之二，是如何確保在國(guó)有經(jīng)濟(jì)占主導(dǎo)地位的市場(chǎng)中維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序，并使政府在行使其監(jiān)管權(quán)力時(shí)不對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則造成損害;挑戰(zhàn)之三，是如何在國(guó)企引入恰當(dāng)?shù)膯?wèn)責(zé)機(jī)制和提高國(guó)企的透明度。

國(guó)家作為一個(gè)積極的所有者，行使其職責(zé)有三個(gè)層次的要求。首先，在國(guó)企層面，國(guó)家作為一個(gè)積極的所有者行使其職責(zé)，主要包括七項(xiàng)：（1）委派代表出席股東大會(huì)并行使表決權(quán);（2）建立規(guī)則透明的董事會(huì)提名程序并積極參與董事會(huì)的提名，促進(jìn)董事會(huì)多元化和專業(yè)化;（3）設(shè)定國(guó)企的受托責(zé)任和經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，包括財(cái)務(wù)指標(biāo)、資本結(jié)構(gòu)目標(biāo)和風(fēng)險(xiǎn)承受水平，并監(jiān)督其實(shí)施;（4）建立報(bào)告制度，允許所有權(quán)實(shí)體對(duì)國(guó)企的績(jī)效進(jìn)行定期監(jiān)督、審計(jì)和評(píng)估，并對(duì)其是否遵守相關(guān)公司治理標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行監(jiān)督;（5）制定國(guó)企信息披露政策，規(guī)定應(yīng)當(dāng)公開(kāi)披露的信息范圍、適當(dāng)?shù)呐肚酪约按_保信息質(zhì)量的機(jī)制;（6）在法律體系和國(guó)資權(quán)限允許的情況下，與外部審計(jì)機(jī)構(gòu)和國(guó)家監(jiān)察機(jī)構(gòu)保持持續(xù)對(duì)話;（7）確保國(guó)企董事會(huì)成員的薪酬計(jì)劃有助于公司的長(zhǎng)期利益，并能吸引和激勵(lì)合格的專業(yè)人才。

國(guó)家（政府）作為所有者的第二層要求，是確保國(guó)企公司治理的有效性。經(jīng)合組織《OECD國(guó)有企業(yè)公司治理指引》（2015）建議：政府應(yīng)當(dāng)允許國(guó)企擁有完全的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，以實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)，并且應(yīng)當(dāng)克制干預(yù)國(guó)企日常管理的沖動(dòng)。國(guó)家作為所有者的第三層的要求，是以透明和問(wèn)責(zé)的方式行使所有權(quán)。經(jīng)合組織國(guó)家管理和運(yùn)營(yíng)國(guó)企的經(jīng)驗(yàn)表明，制定國(guó)家所有權(quán)政策，明確國(guó)家所有權(quán)的宗旨及其在國(guó)企治理中的作用，規(guī)范國(guó)家執(zhí)行所有權(quán)政策的方法，以及政策執(zhí)行過(guò)程中所涉政府機(jī)構(gòu)各自的角色與職責(zé)，是國(guó)家行使所有權(quán)的必要條件。引入恰當(dāng)?shù)膯?wèn)責(zé)機(jī)制是制定國(guó)家所有權(quán)政策的出發(fā)點(diǎn)。明確定義每一家國(guó)企的受托責(zé)任是構(gòu)建問(wèn)責(zé)體系、界定公共服務(wù)和其他特殊職責(zé)的基礎(chǔ)。

本質(zhì)是推動(dòng)自由流動(dòng)的市場(chǎng)化主體

中國(guó)誠(chéng)通控股集團(tuán)作為國(guó)資委首批建設(shè)規(guī)范董事會(huì)試點(diǎn)、首家國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司試點(diǎn)企業(yè)，2016年被確定為中央企業(yè)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司試點(diǎn)，它的改革經(jīng)驗(yàn)就其多樣性和探索性而言具有較高的分析價(jià)值。

早在2004年，中國(guó)誠(chéng)通做為國(guó)資委首批7家董事會(huì)試點(diǎn)央企，探索了國(guó)企如何以董事會(huì)為核心建立現(xiàn)代企業(yè)制度。多年來(lái)，中國(guó)誠(chéng)通在董事會(huì)的專業(yè)化運(yùn)作方面有了明顯進(jìn)展。2005年，國(guó)資委確定中國(guó)誠(chéng)通為國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司試點(diǎn)企業(yè)，按照市場(chǎng)原則，搭建國(guó)有資產(chǎn)重組和資本運(yùn)作的平臺(tái)，探索中央企業(yè)非主業(yè)及不良資產(chǎn)市場(chǎng)化、專業(yè)化運(yùn)作和處置的路徑。十幾年來(lái)，中國(guó)誠(chéng)通成為服務(wù)國(guó)有資本戰(zhàn)略結(jié)構(gòu)調(diào)整、布局優(yōu)化的國(guó)有資本市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)平臺(tái)，通過(guò)股權(quán)運(yùn)作、價(jià)值管理、有序進(jìn)退，促進(jìn)國(guó)有資本合理流動(dòng)，提高國(guó)有資本整體運(yùn)營(yíng)效率，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本保值增值的目標(biāo)。公司先后以托管和國(guó)有產(chǎn)權(quán)劃轉(zhuǎn)等方式，重組整合了中國(guó)鐵路物資總公司、中國(guó)寰島集團(tuán)、中國(guó)唱片總公司等8家企業(yè)。

中國(guó)鐵路物資總公司的托管和成功整合，堪稱拯救國(guó)有僵尸企業(yè)的成功案例。其托管工作一方面要解決老債務(wù)問(wèn)題，另一方面企業(yè)發(fā)展還需要新的資金血液。僅用了三個(gè)月時(shí)間，通過(guò)自籌資金、清收、盤活資產(chǎn)就把當(dāng)時(shí)最敏感的68億元債務(wù)兌現(xiàn)掉了。既穩(wěn)定了債券的市場(chǎng)預(yù)期、避免了流動(dòng)危機(jī)，又增強(qiáng)了市場(chǎng)的信心和企業(yè)發(fā)展的信心，實(shí)現(xiàn)一箭雙雕的效果。

2016年，中國(guó)誠(chéng)通作為主發(fā)起人，攜手9家央企、地方國(guó)企和金融機(jī)構(gòu)，共同發(fā)起設(shè)立了總規(guī)模3500億元的國(guó)內(nèi)最大私募股權(quán)投資基金——中國(guó)國(guó)有企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整基金股份有限公司，絕大部分投資集中在中央企業(yè)、國(guó)有骨干企業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整項(xiàng)目上，少數(shù)投向以新興產(chǎn)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)為代表的具有良好收益前景的市場(chǎng)化項(xiàng)目。

十八屆三中全會(huì)提出通過(guò)改組組建國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司，改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制，實(shí)行國(guó)有資本市場(chǎng)化運(yùn)作;形成以管資本為主的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制，有效發(fā)揮國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司功能作用。中國(guó)誠(chéng)通在服務(wù)“以管資本為主”的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制改革、國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)調(diào)整、國(guó)資治理體系和治理能力的現(xiàn)代化三個(gè)方面都做出了積極努力，探索出一條在國(guó)有經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”的方式和途徑。

國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司作為國(guó)有資本的運(yùn)作平臺(tái)，本質(zhì)上是推動(dòng)國(guó)有資本、國(guó)有產(chǎn)權(quán)、國(guó)企經(jīng)營(yíng)要素的自由流動(dòng)的市場(chǎng)化主體，必須遵守市場(chǎng)規(guī)則。在產(chǎn)權(quán)層面，國(guó)有資本投資應(yīng)以主業(yè)為邊界，重點(diǎn)推進(jìn)主業(yè)處于關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域國(guó)企的重組整合，提高優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)集中度，保持國(guó)有控制力。

公司治理機(jī)制是關(guān)鍵性因素

為實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司自身的公司治理機(jī)制是關(guān)鍵性因素，是決定其能否健康發(fā)展的前提。國(guó)企健全公司治理，其制度安排要解決兩個(gè)基本問(wèn)題，一是經(jīng)營(yíng)者的選擇問(wèn)題，即如何保證真正有企業(yè)家精神和才能的人來(lái)管理國(guó)企;二是激勵(lì)問(wèn)題，即如何使企業(yè)成員，特別是國(guó)企的經(jīng)營(yíng)者有積極性努力工作 ，并對(duì)自己的行為負(fù)責(zé)。我國(guó)國(guó)企的約束機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制，仍然是約束有余而激勵(lì)不足。激勵(lì)比約束更重要，原因在于存在信息不對(duì)稱，包括企業(yè)家能力信息不對(duì)稱、個(gè)人行為的信息不對(duì)稱。一個(gè)有效的公司治理結(jié)構(gòu)，必須在滿足個(gè)人理性約束、激勵(lì)相容約束條件下的最大化企業(yè)總價(jià)值，必須是一個(gè)多贏的制度安排。

中國(guó)誠(chéng)通從“管企業(yè)”到“管資產(chǎn)”，再?gòu)摹肮苜Y產(chǎn)”到“管資本”，不斷創(chuàng)新體制、機(jī)制與模式。經(jīng)過(guò)多年的蛻變，中國(guó)誠(chéng)通從公司職能定位、戰(zhàn)略轉(zhuǎn)換到組織架構(gòu)都發(fā)生了較大改變。通過(guò)資本運(yùn)作和直接、間接融資，服務(wù)發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)，推動(dòng)國(guó)有資本向重要行業(yè)、關(guān)鍵領(lǐng)域、重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施集中，特別是通過(guò)結(jié)構(gòu)調(diào)整基金等基金運(yùn)作方式投資，努力探索形成資本、管控資本和運(yùn)營(yíng)資本的新模式。

近年來(lái)，中國(guó)誠(chéng)通的內(nèi)部市場(chǎng)化改革也取得積極進(jìn)展。在選人用人方面，公司建立了分級(jí)的經(jīng)理人市場(chǎng)化選聘制度。形成一支適應(yīng)資本運(yùn)營(yíng)新戰(zhàn)略要求的人才隊(duì)伍。對(duì)經(jīng)理人的分配機(jī)制改革，包括建立差異化的分配機(jī)制，根據(jù)不同業(yè)務(wù)的特點(diǎn)和要求給與不同的激勵(lì)方式。一是選任的機(jī)制和薪酬相聯(lián)系。比如市場(chǎng)化來(lái)的人拿市場(chǎng)化的工資，如果是內(nèi)部培養(yǎng)員工，只能在原有的基礎(chǔ)上繼續(xù)調(diào)整分配機(jī)制，而不是一步到位。薪酬水平與企業(yè)的功能性質(zhì)相適應(yīng)，更主要的是與經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)相適應(yīng)。這種差異化的薪酬分配機(jī)制，有效地調(diào)動(dòng)了員工特別是管理者的積極性和創(chuàng)造力。

中國(guó)誠(chéng)通做為國(guó)有獨(dú)資企業(yè)的另一個(gè)值得贊賞的做法，是其主動(dòng)通過(guò)提高公司運(yùn)營(yíng)的透明度接受公眾、社會(huì)的監(jiān)督，這是一種自信的表現(xiàn)。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)國(guó)企運(yùn)營(yíng)的信息披露、透明度不高的問(wèn)題受到社會(huì)各界的關(guān)注。中國(guó)誠(chéng)通前幾年就開(kāi)始對(duì)外公開(kāi)年報(bào)和治理報(bào)告，最近進(jìn)一步增加了國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司信息公開(kāi)內(nèi)容，及時(shí)準(zhǔn)確披露國(guó)有資本運(yùn)行、公司治理及管理架構(gòu)、經(jīng)營(yíng)財(cái)務(wù)狀況等信息，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督，成為名副其實(shí)的“陽(yáng)光企業(yè)”。

資本安全是國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)管理的核心。中國(guó)誠(chéng)通建立與公司戰(zhàn)略目標(biāo)、盈利目標(biāo)和國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司定位相匹配的內(nèi)控監(jiān)督檢查系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)運(yùn)營(yíng)過(guò)程監(jiān)督全覆蓋，防范國(guó)有資產(chǎn)流失。以關(guān)鍵業(yè)務(wù)、重要環(huán)節(jié)及權(quán)力集中、資金密集、資源富集、資產(chǎn)聚集部門和崗位為重點(diǎn)，實(shí)行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，防止權(quán)力濫用，推進(jìn)依法經(jīng)營(yíng)，合規(guī)管理。公司還建立對(duì)所出資企業(yè)監(jiān)事會(huì)外派監(jiān)事制度，強(qiáng)化監(jiān)事會(huì)與其他監(jiān)督機(jī)構(gòu)的協(xié)作，加強(qiáng)當(dāng)期和事中監(jiān)督等。建立信息共享機(jī)制，形成監(jiān)督合力，這一做法符合世界主要國(guó)家國(guó)企改革的最新趨勢(shì)，值得在我國(guó)大力提倡和推廣。

中國(guó)誠(chéng)通的改革發(fā)展，可謂我國(guó)深化國(guó)資國(guó)企改革的一個(gè)縮影。其探索實(shí)踐表明，國(guó)企市場(chǎng)化改革是服務(wù)國(guó)家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、防止國(guó)有資產(chǎn)流失、實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值、提高國(guó)企經(jīng)營(yíng)效率的有效途徑。應(yīng)沿著這條道路走下去。

作者為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院世界經(jīng)濟(jì)與政治所公司治理研究中心主任、二級(jí)研究員