政企數(shù)據(jù)共享的現(xiàn)狀及對(duì)策建議

殷利梅 趙令銳

政企數(shù)據(jù)共享的實(shí)質(zhì)是政府與企業(yè)兩大市場主體之間數(shù)據(jù)的雙向流通，目的是通過雙方數(shù)據(jù)的共享融合，釋放更大的數(shù)據(jù)價(jià)值，達(dá)到1+1>2的效果。當(dāng)前我國政企數(shù)據(jù)共享開展了諸多實(shí)踐探索，在數(shù)據(jù)流向、技術(shù)手段、運(yùn)行模式和應(yīng)用效果等方面呈現(xiàn)四大積極轉(zhuǎn)變，整體上發(fā)展態(tài)勢較好，為進(jìn)一步激發(fā)全社會(huì)數(shù)據(jù)要素活力發(fā)揮了重要的作用。

一、政企數(shù)據(jù)共享呈現(xiàn)四大積極轉(zhuǎn)變

近年來，國家層面加大政策支持力度，先后出臺(tái)了《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》《關(guān)于促進(jìn)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)規(guī)范健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》等一系列政策文件，促進(jìn)政企數(shù)據(jù)融合對(duì)接，取得了積極進(jìn)展，呈現(xiàn)出了四種顯著的變化。

（一）數(shù)據(jù)流向：從企業(yè)向政府單向流動(dòng)向政企雙向流動(dòng)轉(zhuǎn)變

以往政府為滿足宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、公共服務(wù)、社會(huì)治理等職能需要，依據(jù)法律法規(guī)要求企業(yè)上報(bào)數(shù)據(jù)。比如，依照《統(tǒng)計(jì)法》，企業(yè)等社會(huì)主體必須真實(shí)、準(zhǔn)確、完整、及時(shí)地按要求上報(bào)月度、季度、年度數(shù)據(jù)。2019年施行的《電子商務(wù)法》也明確規(guī)定，電子商務(wù)經(jīng)營者應(yīng)向市場監(jiān)督管理部門、稅務(wù)部門報(bào)送相關(guān)信息。近年來，隨著政府?dāng)?shù)據(jù)資源開發(fā)利用力度加大，政府?dāng)?shù)據(jù)向企業(yè)流動(dòng)趨勢增強(qiáng)，最典型的是通過政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)為企業(yè)獲取政府?dāng)?shù)據(jù)提供便利條件。截至2019年上半年，我國已經(jīng)有82個(gè)省級(jí)、副省級(jí)、地方政府上線了數(shù)據(jù)開放平臺(tái)，同比增加了36個(gè)地方性的平臺(tái)。在開放數(shù)量方面，2019年政府開放的數(shù)據(jù)集為62801個(gè)，比2017年增長了約7倍。

（二）技術(shù)手段：從傳統(tǒng)電子化手段向平臺(tái)化轉(zhuǎn)變

當(dāng)前，政府和企業(yè)擁有的數(shù)據(jù)量呈現(xiàn)指數(shù)級(jí)增長，過去通過光盤拷貝、數(shù)據(jù)填報(bào)系統(tǒng)或者其他電子化手段已經(jīng)不能滿足當(dāng)前政企數(shù)據(jù)共享的需求。在遵循“物理分散、邏輯集中”的理念下，以統(tǒng)一平臺(tái)開放數(shù)據(jù)交換接口的方式推動(dòng)共享和開放，成為當(dāng)前主流的數(shù)據(jù)共享方法。政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)、企業(yè)數(shù)據(jù)開放平臺(tái)、政府?dāng)?shù)據(jù)共享平臺(tái)等各類平臺(tái)不斷涌現(xiàn)，比如政府方面的代表性平臺(tái)福建省公共信息資源統(tǒng)一開放平臺(tái)，企業(yè)方面的代表性平臺(tái)天眼查等。

（三）運(yùn)行模式：由政府主導(dǎo)型向政企合作型轉(zhuǎn)變

總體來看，政企數(shù)據(jù)共享主要有三種運(yùn)行模式：一是政府主導(dǎo)型，表現(xiàn)為政府主導(dǎo)建立數(shù)據(jù)開放平臺(tái)或政府根據(jù)法律法規(guī)要求企業(yè)上報(bào)數(shù)據(jù)；二是企業(yè)主導(dǎo)型，最為典型的是大型互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)對(duì)數(shù)據(jù)的收集和使用；三是政企合作型，正逐漸成為發(fā)展方向。政企合作型可分為兩類，一類是搭建政企數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，優(yōu)勢互補(bǔ)，各取所需。比如，2019年11月，遼寧省市場監(jiān)督管理局與美團(tuán)點(diǎn)評(píng)集團(tuán)簽署《食品安全戰(zhàn)略合作協(xié)議》，開展數(shù)據(jù)對(duì)接項(xiàng)目，平臺(tái)可及時(shí)查驗(yàn)商家證照的真實(shí)性，市場監(jiān)管部門依據(jù)平臺(tái)數(shù)據(jù)實(shí)施線下精準(zhǔn)監(jiān)管。另一類是政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)使用，比如福州市將全市37家市級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的醫(yī)療數(shù)據(jù)授權(quán)給中電（福建）健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)運(yùn)營服務(wù)有限公司運(yùn)營。貴州省稅務(wù)部門和銀行合作開發(fā)的“稅信貸”產(chǎn)品，由稅務(wù)部門向銀行反饋經(jīng)算法模型計(jì)算的中小企業(yè)納稅信用結(jié)果，根據(jù)這一結(jié)果，中小企業(yè)不需擔(dān)保抵押便可獲得信用貸款。

（四）應(yīng)用效果：由注重社會(huì)效益向經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益并重轉(zhuǎn)變

政企數(shù)據(jù)共享除了支撐政府職能范疇內(nèi)的應(yīng)用，同時(shí)還要最大程度激發(fā)經(jīng)濟(jì)價(jià)值。2020年4月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》，提出“要加快培育數(shù)據(jù)要素市場”，讓數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素參與分配，更加強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)具備經(jīng)濟(jì)屬性。比如，北京公共數(shù)據(jù)開放創(chuàng)新基地通過應(yīng)用競賽、授權(quán)開放等方式，在不轉(zhuǎn)移數(shù)據(jù)所有權(quán)控制權(quán)、清洗脫密脫敏和確保安全的情況下，為企業(yè)開發(fā)產(chǎn)品、創(chuàng)新應(yīng)用提供無償和精準(zhǔn)的數(shù)據(jù)供給，推動(dòng)公共數(shù)據(jù)安全、有序、可控地開發(fā)利用，助力北京市大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。還有貴陽大數(shù)據(jù)交易所、上海數(shù)據(jù)交易中心等各類數(shù)據(jù)交易平臺(tái)，也都承擔(dān)著促進(jìn)數(shù)據(jù)流通，激發(fā)數(shù)據(jù)要素價(jià)值的功能。

二、政企數(shù)據(jù)共享面臨的主要問題

總體來看，我國政府?dāng)?shù)據(jù)與企業(yè)數(shù)據(jù)的共享利用還處于起步階段，距離激發(fā)政企數(shù)據(jù)潛在的巨大價(jià)值存在一定差距。

（一）政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享機(jī)制待完善

政府?dāng)?shù)據(jù)共享遭遇的部門數(shù)據(jù)壁壘，以及數(shù)據(jù)開放面臨的數(shù)據(jù)治理成本和市場匹配問題猶待探索。一方面，政府?dāng)?shù)據(jù)共享僅在點(diǎn)上突破，尚未全面開展，共享的廣度與深度嚴(yán)重不足，共享的數(shù)據(jù)質(zhì)量不過關(guān)，共享之后的數(shù)據(jù)應(yīng)用有限。另一方面，很多地方政府部門將數(shù)據(jù)開放當(dāng)作自己的權(quán)利，在法律規(guī)范不明確的條件下，既缺乏數(shù)據(jù)開放的動(dòng)力，又不清楚向社會(huì)開放哪些數(shù)據(jù)，造成政府?dāng)?shù)據(jù)開放的范圍和程度有限。

（二）政企數(shù)據(jù)共享對(duì)接的難度較大

政企數(shù)據(jù)共享利用探索至今，由于數(shù)據(jù)共享法律與機(jī)制缺失、政企權(quán)責(zé)界定不明確，導(dǎo)致政企數(shù)據(jù)共享范圍不廣、共享數(shù)據(jù)不足、共享應(yīng)用不深等問題普遍存在。一方面，政府?dāng)?shù)據(jù)開放仍處于初級(jí)階段，企業(yè)難以獲得政府掌握的價(jià)值含量高的數(shù)據(jù)，企業(yè)開發(fā)利用的數(shù)據(jù)中來自政府的數(shù)據(jù)非常少。另一方面，出于對(duì)商業(yè)秘密和隱私保護(hù)的考慮，企業(yè)向政府開放數(shù)據(jù)的意愿低，特別是掌握海量數(shù)據(jù)的大型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)，其數(shù)據(jù)難以被政府利用。

（三）數(shù)據(jù)安全責(zé)任不明共享風(fēng)險(xiǎn)高

數(shù)據(jù)共享必然面臨數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)前，對(duì)于政企數(shù)據(jù)共享尚無明確的數(shù)據(jù)安全保障機(jī)制、責(zé)任劃定制度，制約雙方數(shù)據(jù)共享意愿。以政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)應(yīng)用為例，對(duì)于數(shù)據(jù)運(yùn)營方，其掌握的政府全量原始數(shù)據(jù)，健康醫(yī)療等敏感數(shù)據(jù)，以及在數(shù)據(jù)運(yùn)營過程中沉淀的非運(yùn)營范圍內(nèi)數(shù)據(jù)，目前還缺乏有效的數(shù)據(jù)安全管理制度和機(jī)制。對(duì)于數(shù)據(jù)開發(fā)利用方，“緩存庫”等問題導(dǎo)致日益橫行的電信詐騙事件，以及公民數(shù)據(jù)的外泄和濫用，“黑產(chǎn)數(shù)據(jù)”倒逼完善規(guī)則規(guī)范政企數(shù)據(jù)共享。

（四）數(shù)據(jù)定價(jià)與利益分配機(jī)制缺失

數(shù)據(jù)價(jià)值只有結(jié)合具體的應(yīng)用場景才能充分釋放出來，個(gè)別部門進(jìn)行了探索。比如采用收取“數(shù)據(jù)資源占用費(fèi)”的方式，促進(jìn)政府部門間數(shù)據(jù)共享和開發(fā)利用。但是，當(dāng)前整體上看政企數(shù)據(jù)共享還沒有形成有效的定價(jià)機(jī)制，相應(yīng)的利益分配機(jī)制也尚未形成。

三、推進(jìn)政企數(shù)據(jù)共享的對(duì)策建議

政府和企業(yè)是當(dāng)今時(shí)代數(shù)據(jù)資源的主要生產(chǎn)者、使用者和價(jià)值激發(fā)者，應(yīng)從以下五個(gè)方面發(fā)力，推進(jìn)政企數(shù)據(jù)共享走向深入。

（一）深化政府?dāng)?shù)據(jù)共享和開放

加快國家數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)建設(shè)，建立覆蓋各級(jí)各類政府部門和公共部門的數(shù)據(jù)共享交換機(jī)制，推動(dòng)政務(wù)數(shù)據(jù)跨地區(qū)、跨部門、跨層級(jí)實(shí)現(xiàn)共享。完善政府?dāng)?shù)據(jù)分類開放制度，制定數(shù)據(jù)開放進(jìn)程和計(jì)劃，在保護(hù)國家安全、公眾權(quán)益的前提下，方便企業(yè)依法依規(guī)獲取和利用數(shù)據(jù)。有序推動(dòng)公共數(shù)據(jù)開放與增值化開發(fā)利用，探索數(shù)據(jù)貢獻(xiàn)度與財(cái)政支出掛鉤的“數(shù)據(jù)財(cái)政”模式，逐步形成政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享促進(jìn)地方財(cái)稅收入的良性循環(huán)。

（二）激發(fā)企業(yè)開放數(shù)據(jù)積極性

建立政府依法合規(guī)獲取企業(yè)數(shù)據(jù)機(jī)制，明確政府使用企業(yè)數(shù)據(jù)的目的、方式與范圍，規(guī)范政府使用企業(yè)數(shù)據(jù)行為。探索企業(yè)數(shù)據(jù)開放激勵(lì)機(jī)制，將開放數(shù)據(jù)質(zhì)量、貢獻(xiàn)度等納入企業(yè)數(shù)據(jù)開放評(píng)價(jià)體系，對(duì)數(shù)據(jù)開放突出、積極共享數(shù)據(jù)的企業(yè)給予稅收抵扣政策、對(duì)等開放高價(jià)值公共數(shù)據(jù)等方面支持。建立數(shù)據(jù)共享監(jiān)督與問責(zé)機(jī)制，鼓勵(lì)公眾參與，發(fā)揮社會(huì)主體的監(jiān)督作用，切實(shí)保障企業(yè)權(quán)益。

（三）建立政企數(shù)據(jù)共享機(jī)制

建立健全國家層面數(shù)據(jù)分級(jí)分類制度，分別對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)與企業(yè)數(shù)據(jù)進(jìn)行分級(jí)分類，確定各類數(shù)據(jù)的敏感程度與安全級(jí)別，制定數(shù)據(jù)共享需求清單。構(gòu)建政企數(shù)據(jù)統(tǒng)一對(duì)接與合作機(jī)制，明確雙方數(shù)據(jù)共享權(quán)利與責(zé)任，推動(dòng)形成政企數(shù)據(jù)共享有關(guān)規(guī)則制度。建立企業(yè)深度參與的數(shù)據(jù)共享機(jī)制，推動(dòng)政企數(shù)據(jù)共享由政府一元主導(dǎo)模式向政府與多種社會(huì)力量合作的多元共治模式轉(zhuǎn)變，促進(jìn)數(shù)據(jù)雙向流通。

（四）加強(qiáng)數(shù)據(jù)安全管控與防護(hù)

建立健全數(shù)據(jù)安全防護(hù)體系，完善政企數(shù)據(jù)融合對(duì)接、存儲(chǔ)管理、開發(fā)利用、隱私保護(hù)等機(jī)制，制定數(shù)據(jù)安全應(yīng)急預(yù)案。加強(qiáng)數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)防控和監(jiān)測預(yù)警，在前期、萌芽狀態(tài)處置安全問題，防止事態(tài)進(jìn)一步加劇，提升數(shù)據(jù)安全監(jiān)管工作的針對(duì)性和有效性。創(chuàng)新數(shù)據(jù)安全監(jiān)管方式與手段，加大新技術(shù)應(yīng)用，探索建立政府、平臺(tái)型企業(yè)、數(shù)據(jù)市場主體和個(gè)人多方參與、協(xié)同共治的新型監(jiān)管機(jī)制。

（五）制定數(shù)據(jù)價(jià)值評(píng)估與利益劃分機(jī)制

研究數(shù)據(jù)的價(jià)值屬性，分析影響數(shù)據(jù)價(jià)值釋放的成本、技術(shù)等因素，從數(shù)據(jù)質(zhì)量、數(shù)據(jù)規(guī)模、數(shù)據(jù)新鮮度、價(jià)值密度等維度構(gòu)建數(shù)據(jù)價(jià)值評(píng)估體系。探索數(shù)據(jù)收益分享機(jī)制，按照責(zé)權(quán)對(duì)等、依法合規(guī)等原則，明確公眾、企業(yè)、政府部門在數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)交易中應(yīng)遵循的規(guī)則、可獲取的收益，充分挖掘數(shù)據(jù)價(jià)值，促進(jìn)政企數(shù)據(jù)共享和開發(fā)利用。

作者單位：國家工業(yè)信息安全發(fā)展研究中心