法治視域下的放管服改革研究

陳曦

摘 要：自2016年李克強總理在《政府工作報告》中正式提出“放管服”改革以來，相應(yīng)工作不斷深化。以簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)為主旨的“放管服”改革是優(yōu)化營商環(huán)境的必然要求，同時也是政府職能轉(zhuǎn)變的根本途徑以及以人為本執(zhí)政理念的直接體現(xiàn)。當前，黑龍江省正處于全面振興全方位振興重大歷史時期，龍江的全面振興、重振雄風離不開“放管服”改革的措施保障。文章聚焦法治視域下的“放管服”改革，探析進一步發(fā)揮改革作用的實踐路徑。

關(guān)鍵詞：法治;“放管服”改革;高質(zhì)量發(fā)展

一、準確把握“放管服”改革內(nèi)涵

從2013年國務(wù)院提出“簡政放權(quán)”，到2014年強化“放管結(jié)合”，再到2015年將“優(yōu)化服務(wù)”納入其中，直至2016年李克強總理在《政府工作報告》中正式提出，幾年來，“放管服”三管齊下，有力地激發(fā)了市場活力、增強了內(nèi)生動力、釋放了內(nèi)需潛力。

（一）簡政放權(quán)

“簡政放權(quán)”主要體現(xiàn)在上一級政府對下一級政府職能部門進行權(quán)力下放和削減。對于下級部門而言，需要去主動承接下放的行政權(quán)力;上級部門應(yīng)當將可下放至基層部門的權(quán)力進行下放，與此同時做好權(quán)力的及時清理，即及時取消不適應(yīng)當前形勢、不符合高效辦事宗旨的權(quán)力。通過市場對資源配置的決定性作用，促進社會公平正義，有效維護社會秩序。

（二）放管結(jié)合

“放管結(jié)合”意味著應(yīng)該在適當下放權(quán)力的基礎(chǔ)上，加強對權(quán)力的約束管理。這種約束包括對權(quán)力源頭的治理、對權(quán)力邊界的厘清以及對權(quán)力運行的監(jiān)管，加強權(quán)力管理首先應(yīng)當建立權(quán)力（權(quán)責）清單審批事項，其中包括權(quán)力名稱、權(quán)力邊界的明細、責任主體，在必要情況下，明確權(quán)力實施的流程，監(jiān)管權(quán)力運行當中的問題，做到公平、公正、公開。在實施過程中，加強監(jiān)管機制，避免簡政放權(quán)進入“放任不管”的極端，同時加強下放之后的權(quán)力管理監(jiān)督問題。

（三）優(yōu)化服務(wù)

“優(yōu)化服務(wù)”體現(xiàn)了服務(wù)型政府基本含義，同時也指明了未來的建設(shè)方向。以齊齊哈爾市為例，全市共計29個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），窗口日常工作實行全天監(jiān)督，辦事效率實現(xiàn)監(jiān)控，群眾滿意度達到100%。這體現(xiàn)了以優(yōu)化服務(wù)的辦事理念，同時對于群眾所急、所難的事，形成上下一心、緊密合作、覆蓋城鄉(xiāng)的一體化服務(wù)體系，為群眾提供便捷高效、公平可及的政務(wù)服務(wù)和公共服務(wù)。讓人民群眾真切感受到改革紅利，增強獲得感和幸福感。

二、深刻領(lǐng)會“放管服”改革對于龍江高質(zhì)量發(fā)展的重要意義

（一）優(yōu)化營商環(huán)境的必然要求

龍江的高質(zhì)量發(fā)展離不開營商環(huán)境的優(yōu)化。2017年，李克強總理在全國深化“放管服”改革會議中明確指出：營商環(huán)境就是生產(chǎn)力。近年來通過對比區(qū)域間的發(fā)展進程可清晰發(fā)現(xiàn)：哪里的營商環(huán)境好，項目、資金、人才就會隨之流向，進而帶動當?shù)亟?jīng)濟迅猛發(fā)展。2018年，從中央到地方對于營商環(huán)境的關(guān)注是貫穿始終的，尤其習近平總書記在東三省考察時就深入推進東北振興提出具體要求，其中擺在首位的就是要“以優(yōu)化營商環(huán)境為基礎(chǔ)，全面深化改革”。

營商環(huán)境是伴隨企業(yè)活動的整個過程中各種周圍境況和條件的總和，它既包括地理區(qū)位、自然環(huán)境、生活成本等硬環(huán)境，也包括政治體制、法治進程、文化氛圍等軟環(huán)境。需要著重關(guān)注的是營商環(huán)境應(yīng)貫穿“企業(yè)活動的整個過程”，既包括企業(yè)的引入、開辦，也包括企業(yè)后續(xù)經(jīng)營、執(zhí)行合同，糾紛處理、甚至破產(chǎn)流程。換言之，營商環(huán)境應(yīng)貫穿企業(yè)產(chǎn)生到消亡，這是也“營商環(huán)境”與“投資環(huán)境”的本質(zhì)區(qū)別所在。打造投資環(huán)境側(cè)重于將企業(yè)“引進來”，重塑營商環(huán)境則關(guān)注企業(yè)能否“留得下”及“發(fā)展好”。因此對于當前來龍江投資的企業(yè)，土地優(yōu)惠、稅收優(yōu)惠、特事特辦固然充滿吸引力，但打造公平透明、穩(wěn)定可預(yù)期的法治環(huán)境則可為企業(yè)帶來更為長久的安全感，而以上正是“放管服”改革所著力打造的、旨在追尋的。通過推進“放管服”改革，一方面著力減少政府的微觀管理、直接干預(yù)，進一步破除各種束縛創(chuàng)新發(fā)展活力的桎梏，放手讓企業(yè)和群眾創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力，使龍江經(jīng)濟走上依靠創(chuàng)新提質(zhì)增效的發(fā)展路子。另一方面加強監(jiān)管，促進公平競爭、優(yōu)勝劣汰，防止劣幣驅(qū)逐良幣，讓無效低效產(chǎn)能特別是“僵尸企業(yè)”退出，實現(xiàn)市場出清，使資源得到高效配置和利用。

（二）政府職能轉(zhuǎn)變的根本途徑

政府職能轉(zhuǎn)變是從理念層面到體制層面的全面變革，同時也是面向內(nèi)在，自我反省的一次偉大的革命，具體應(yīng)從以下幾個方面進行改革。其一，對傳統(tǒng)管理體制進行深化改革，改變原有的“審批發(fā)證”工作形式。在以往的工作中，政府管理主要通過計劃指標來實現(xiàn)。在“放管服”改革的推動下，政府職能得到了轉(zhuǎn)變，從原本的直接管理事事操心，到成為如今進行宏觀管理的服務(wù)型政府，將管理落實到監(jiān)管角度。這一改革從根本上改變了以往政府管理之中常出現(xiàn)的缺位、越位、錯位問題。其二，改變了以往管理中不正當利益的見縫插針。傳統(tǒng)的政府管理體制中，原有的簽發(fā)、辦證相關(guān)的權(quán)力體系得到了根本的改變，一改過去重視審批，一些部門一支筆一個章就能掌控多數(shù)企業(yè)生殺大權(quán)的局面，也避免了圍繞審批問題所派生出的各類中介服務(wù)機關(guān)，切割了各類利益鏈條，將利益還給了企業(yè)，將職能還給了黨和國家。既快速地解決了問題，也從根本上將公平公正還給了企業(yè)。其三，促進了政府行政管理部門及其工作人員的轉(zhuǎn)型。在以往的政府工作之中，大多工作人員都是坐在辦公室里等待企業(yè)找上門，對于很多需要調(diào)查研究的問題，只是“走走形式、看看面子”。隨著“放管服”指引下政府職能的轉(zhuǎn)變，減少審批，推動了創(chuàng)新優(yōu)化，將服務(wù)意識作用到工作之中，推動了政府治理體系科學化建設(shè)，保證了執(zhí)政能力的現(xiàn)代化，真正做到了審批流程的從簡，監(jiān)督管理的強化和服務(wù)意識的優(yōu)化。

（三）以人為本執(zhí)政理念的直接體現(xiàn)

應(yīng)當時刻牢記，發(fā)展為了人民，加快黑龍江省的高質(zhì)量發(fā)展應(yīng)時刻不忘“以人為本”的改革理念，讓發(fā)展的成果惠及到更多普通百姓的生活中。

“放管服”改革讓審批辦事流程更加服務(wù)化、便民化。有效提升行政管理服務(wù)工作的服務(wù)質(zhì)量與效率。以發(fā)展為目標，建設(shè)主動服務(wù)型的政府，保證工作實效性的展開，加快創(chuàng)新型政府服務(wù)模式的建立，健全政務(wù)服務(wù)體系，有效加強政務(wù)大廳的建設(shè)，深入推進政府的有效服務(wù)，切實幫助群眾簡化辦事流程，盡可能做到政務(wù)服務(wù)“只進一扇門”，實現(xiàn)政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”，拓展網(wǎng)上辦事廣度和深度，讓更多事項實現(xiàn)“一次不跑”或“只跑一次”。于此同時，通過將簡政放權(quán)落到實處，強化了部門之間的聯(lián)動，精準地對出現(xiàn)的問題進行了分析。注重對相關(guān)政策的實效性進行評價，對其中的問題集中解決，對其中的優(yōu)勢進行強化，想人民之所想，急人民之所急。避免中介服務(wù)機構(gòu)從中獲取不正當利益，不斷增強企業(yè)和群眾的獲得感與滿足感。隨著“雙隨機、一公開”的監(jiān)督管理方法的有效開展，并將互聯(lián)網(wǎng)引入到監(jiān)督管理體制中來，不但有效提升監(jiān)管力度，還大大增加了百姓的參與熱情及參與程度，這為企業(yè)與群眾打造充滿活力、包容有序的市場環(huán)境提供了助力。

三、深化“放管服”改革的法治路徑探索

（一）注重依法放權(quán)

“放管服”改革，“放”字為先，就是要最大限度減少政府對市場資源的直接配置，最大限度減少公權(quán)力對市場活動的直接干預(yù)，放出市場活力和動力。當前黑龍江省的“簡政放權(quán)”雖已取得一定成效，但在實踐中需關(guān)注以下幾點：

（1）明確權(quán)力內(nèi)容提高放權(quán)精準性

從目前我省行政權(quán)的管理來看，行政權(quán)在內(nèi)容方面還存在著一些不確定不明晰的地方，集中體現(xiàn)在行政權(quán)的主體之間存在著耦合現(xiàn)象。因此要緊緊圍繞目前我國已經(jīng)實施的《行政法》中的相關(guān)內(nèi)容，對行政權(quán)的內(nèi)容進行必要整合。這樣不但可以給行政執(zhí)法部門的權(quán)力行使提供指導(dǎo)，也可有效減少乃至消除行政執(zhí)法部門的亂作為。

（2）廣泛征集民意提高放權(quán)民主性

“施政所向，民之所望”。老百姓對行政機關(guān)的權(quán)力行使有著最為直接的體會，對清單的制定也是最有發(fā)言權(quán)的，因此在權(quán)力清單的制定過程當中，要緊緊圍繞為人民服務(wù)的根本目標，以滿足人民群眾對行政權(quán)行使的需求為導(dǎo)向，以切實解決人民群眾在辦事過程中的權(quán)力“痛點”以及權(quán)力“堵點”，為建立權(quán)力清單提供現(xiàn)實依據(jù)。

（3）引入評估機制提高放權(quán)合理性

應(yīng)當進一步構(gòu)建”放管服”改革效果考核的要素，將國際上對權(quán)力規(guī)范使用的積極成果作為重要考量因素，轉(zhuǎn)變以往的“數(shù)字考察”，著力于效果考察即考察“三個清單”過程中取得的成果，并將其作為判定”放管服”改革效果的依據(jù)之一。換言之，不僅應(yīng)當關(guān)注數(shù)字，更應(yīng)實現(xiàn)將審批服務(wù)從“物理集中”向“化學反應(yīng)”的全面躍升，并以成立行政審批服務(wù)局為契機，開啟政務(wù)服務(wù)新紀元。

（二）加強依法監(jiān)督

深入推進“放管服”改革進程，不僅需要行政權(quán)力的下放，更需要注重對權(quán)力運行各個環(huán)節(jié)的具體情況進行嚴密的管理與監(jiān)督。因此著力加強對于行政權(quán)力的管理即”放管結(jié)合”是非常有必要的。

（1）加強行政機關(guān)監(jiān)督

行政權(quán)力在下放過程中不能被行政機關(guān)有效監(jiān)督一直是“放管服”改革當中存在的突出問題之一。在“放管服”改革背景下，對于行政權(quán)力的下放并不代表對公權(quán)力的恣意放任，反而行政權(quán)力的下放對權(quán)力的行使提出了更加嚴格的要求。在“放管服”改革背景下，政府部門必須要強化事前、事中、事后的全程解讀工作，積極結(jié)合法律法規(guī)進行行政權(quán)的多角度監(jiān)督，確保行政權(quán)的行使時刻緊緊圍繞人民群眾的根本利益。另外，行政機關(guān)要結(jié)合權(quán)責相一致原則，對權(quán)力邊界的確定承擔解讀責任。保證在權(quán)力運行的各個環(huán)節(jié)里行政權(quán)力都處于透明、陽光的環(huán)境當中。在此基礎(chǔ)上，行政機關(guān)還需要構(gòu)建相應(yīng)的行政權(quán)評估體系，對沒有履行行政職能、越權(quán)、濫用權(quán)力等行為進行追究，將查找問題進行匯總分析并形成書面報告，使得權(quán)力運行的每一個環(huán)節(jié)都能適用“回頭看”的監(jiān)督審查管理制度。

（2）引入多元化管理模式

與此同時，對于權(quán)力的進一步監(jiān)管應(yīng)當最大限度內(nèi)實現(xiàn)公民參與，構(gòu)建多元化的監(jiān)督管理體制。利用基層組織例如居委會、村委會等組織，發(fā)揮這些基層組織與社會群眾之間聯(lián)系較為密切的明顯優(yōu)勢，大力宣傳鼓勵群眾參與。為了進一步打消社會公民對以往的“人微言輕”的憂慮，政府相關(guān)部門要積極應(yīng)對人民群眾反映的在權(quán)力下放及權(quán)力行使過程中存在的相關(guān)問題，并且在核實后嚴肅處理，同時對處理結(jié)果進行公開，以此來增強人民群眾對“放管服”改革的信心。

（三）營造法治氛圍

為我省群眾提供便捷高效、公平可及的政務(wù)和公共服務(wù)。一方面要持續(xù)開展減證便民行動，大力發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，早日實現(xiàn)政務(wù)服務(wù)事項基本上網(wǎng)辦理;另一方面要積極推進“互聯(lián)網(wǎng)+醫(yī)療”“互聯(lián)網(wǎng)+教育”等新模式，推進線上線下融合，調(diào)動市場力量增加非基本公共服務(wù)供給，更好滿足群眾多層次多樣化需求。

為龍江大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新營造良好生態(tài)。建設(shè)好“雙創(chuàng)”示范基地，為創(chuàng)新型中小企業(yè)成長壯大創(chuàng)造條件，推動大中小企業(yè)、科研機構(gòu)、社會創(chuàng)客融通創(chuàng)新，完善對新就業(yè)形態(tài)的支持措施。

打造全省一體化政務(wù)服務(wù)平臺。以黑龍江省政務(wù)服務(wù)平臺為樞紐，做好市縣級平臺、部門專網(wǎng)、獨立信息系統(tǒng)的整合接入工作，推進審查事項、辦事流程、數(shù)據(jù)交換等方面的標準化建設(shè)，在大力推動跨區(qū)縣、跨部門、跨層級信息數(shù)據(jù)開放共享的同時，筑牢安全防線，確保我省政務(wù)網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)信息安全。

全省上下應(yīng)圍繞“放管服”改革，認真貫徹習近平總書記視察黑龍江省重要講話精神，扎實推進龍江高質(zhì)量發(fā)展，以壯士斷腕的決心來深化政府自身的改革，以刀刃向內(nèi)的勇氣來加快政府轉(zhuǎn)變職能，以久久為功的韌勁來打造一流的營商環(huán)境，全面提升龍江競爭力。破障礙、去煩苛、筑坦途，為市場主體添活力，為龍江全面振興全方位振興提供助力。

參考文獻

[1] 石璟. “放管服”改革視角下包頭市權(quán)責清單制度研究[D]. 內(nèi)蒙古大學博士論文，2016.

[2] 黨的十九屆三中全會公報[N].人民日報，2018-2-28.

[3] 李克強總理在十二屆全國人大五次會議上的政府工作報告[N].人民日報，2018-3-5.