“控制權(quán)”理論視角下政府與基層體育社會(huì)組織互動(dòng)關(guān)系的創(chuàng)新

楊遠(yuǎn)波，陳叢刊

（西南財(cái)經(jīng)大學(xué)體育與經(jīng)濟(jì)管理研究中心，四川成都611130）

體育社會(huì)組織建設(shè)被列為《體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)綱要》的九大工程之一，充分體現(xiàn)了新時(shí)代體育社會(huì)組織建設(shè)的重要性和緊迫性。在邁向體育強(qiáng)國(guó)的偉大征程中，必須高度重視并發(fā)揮體育社會(huì)組織的作用，加快推進(jìn)體育治理體系和治理能力現(xiàn)代化。進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)體育社會(huì)組織發(fā)展迅速：2012—2017年體育社會(huì)組織數(shù)量由2.3萬個(gè)增長(zhǎng)至4.8萬個(gè)，年均增幅超過10%［1］；組織的種類快速擴(kuò)展，功能不斷豐富，管理逐步規(guī)范，作用日益凸顯，尤其是各類基層體育社會(huì)組織的興起，既滿足了群眾日益增長(zhǎng)的體育需求，又拓展了體育發(fā)展的廣度與深度。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)縣級(jí)體育社會(huì)組織數(shù)量占總量的70%以上［2］，大量未注冊(cè)登記的基層體育組織（如健身活動(dòng)站點(diǎn)等）約有200萬～270萬個(gè)［3］?！度窠∩碛?jì)劃（2016-2020年）》［4］指出，“加強(qiáng)對(duì)基層文化體育組織的指導(dǎo)服務(wù)，重點(diǎn)培育發(fā)展在基層開展體育活動(dòng)的城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織，鼓勵(lì)基層文化體育組織依法依規(guī)進(jìn)行登記”，明確了基層體育社會(huì)組織在開展全民健身活動(dòng)中的功能定位。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，人均GDP達(dá)到6 500～7 000美元時(shí)，體育健身需求進(jìn)入快車道［5］。2019年，我國(guó)人均GDP已達(dá)到1.03萬美元，體育作為美好生活需求的必要組成部分已成為時(shí)代共識(shí)。群眾體育需求的增長(zhǎng)必然促進(jìn)基層體育社會(huì)組織的發(fā)展，這既是發(fā)達(dá)國(guó)家大眾體育發(fā)展的基本規(guī)律，也在新時(shí)代我國(guó)體育發(fā)展實(shí)踐中得以證明。研究［6］表明，我國(guó)社會(huì)組織的成長(zhǎng)軌跡可分為“自上而下”“自下而上”“以下為主、上下結(jié)合”等3類，各類基層社會(huì)組織是我國(guó)“上下分治”治理體制的重要載體［7］。囿于體制性、機(jī)制性和政策性原因，我國(guó)基層體育社會(huì)組織與政府部門的關(guān)系尚未明晰：或體現(xiàn)出對(duì)政府的高依附性，政社不分，角色越位；或過于彰顯自主性，脫離與政府的關(guān)聯(lián)，角色缺位；或游離在“合理性”與“合法性”之間，角色錯(cuò)位，成為邊緣化的社會(huì)力量，既不利于政府對(duì)基層體育社會(huì)組織實(shí)施有效治理，也有礙組織自身發(fā)展。本文以“控制權(quán)”理論為分析視角，通過梳理政府與基層體育社會(huì)組織的關(guān)系，厘清兩者互動(dòng)的內(nèi)在邏輯，從動(dòng)態(tài)角度把握互動(dòng)中收放緊松的節(jié)奏性變化，為推動(dòng)基層體育社會(huì)組織發(fā)展提供新的研究路徑。

1 “控制權(quán)”理論：一個(gè)基于政府內(nèi)部權(quán)威關(guān)系的分析視角

在政府與社會(huì)組織的關(guān)系中，有研究［8］認(rèn)為政府處于主導(dǎo)地位，政社關(guān)系以“嵌入”“依附”“契合”等為主要特征，代表國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的中央、中間與基層政府與反映群眾最基本利益的基層社會(huì)組織深刻嵌入國(guó)家發(fā)展的脈絡(luò)之中。許多案例顯示，政府與基層社會(huì)組織互動(dòng)關(guān)系的變遷和社會(huì)運(yùn)行、社會(huì)組織發(fā)展的基本形態(tài)密切相關(guān)。特別是在多層級(jí)行政“發(fā)包”理論和“壓力型體制”下，基層社會(huì)組織需應(yīng)對(duì)多重政府科層組織的“任務(wù)攤派”［9］和縱向政府間的“控制與反控制”［10］，在不同主體間保持的適度張力下生存和發(fā)展。審視我國(guó)國(guó)家治理面臨的基本矛盾，在中央集中、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下趨于統(tǒng)籌管理模式，即發(fā)揮中央政府強(qiáng)大的統(tǒng)攝作用，再通過“行政發(fā)包制”將任務(wù)授權(quán)并代理給下級(jí)政府；而有效治理則呼吁通過分權(quán)并發(fā)揮社會(huì)力量，加強(qiáng)治理中基層社會(huì)組織的參與，以實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)的協(xié)同共治?！敖y(tǒng)”與“分”猶如2個(gè)相互咬合的“齒輪”，在快速運(yùn)轉(zhuǎn)中共同推動(dòng)我國(guó)社會(huì)的進(jìn)步與發(fā)展。政府具有“扶助之手”和“攫取之手”2只手，“伸手”的背景和目標(biāo)在很大程度上決定了不同層級(jí)政府的行為方式［11］，從而深刻影響包括基層體育社會(huì)組織在內(nèi)的基層社會(huì)組織的發(fā)展。

“控制權(quán)”理論基于經(jīng)濟(jì)學(xué)中的不完全契約理論［12］和新產(chǎn)權(quán)理論［13］而產(chǎn)生，原指在產(chǎn)權(quán)分配后對(duì)剩余資產(chǎn)控制的權(quán)力。周雪光等［14］將其引入政府內(nèi)部權(quán)威關(guān)系的分析，使其成為認(rèn)識(shí)不同層級(jí)政府上下級(jí)關(guān)系和政府間不同治理模式的新理論框架。該理論中的目標(biāo)設(shè)定權(quán)、檢查驗(yàn)收權(quán)和激勵(lì)分配權(quán)作為3個(gè)重要維度，闡釋了不同層級(jí)政府的分配組合及采取的收放不一的治理路徑［15］。在運(yùn)用“控制權(quán)”理論的基礎(chǔ)上，結(jié)合委托-代理模型［16］，以及我國(guó)基層體育社會(huì)組織發(fā)展實(shí)際，梳理政府與基層體育社會(huì)組織的互動(dòng)關(guān)系框架，如圖1所示。

圖1政府與基層體育社會(huì)組織互動(dòng)關(guān)系Figure 1 Interactive relations between government and grass-roots sports social organizations

該框架由政府的3個(gè)層級(jí)和基層體育社會(huì)組織構(gòu)成。中央政府作為委托方，享有目標(biāo)設(shè)定權(quán)和檢查驗(yàn)收權(quán)，扮演任務(wù)“發(fā)包”角色，擁有政策制定和組織設(shè)計(jì)的最高權(quán)威，自上而下進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)；中間政府作為管理方，具有檢查驗(yàn)收權(quán)和激勵(lì)分配權(quán)，履行任務(wù)“打包”義務(wù)，承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任，督促下級(jí)基層政府有效執(zhí)行中央政策，在服從上級(jí)權(quán)威的條件下可行使一定的自由裁量權(quán)［17］；基層政府作為代理方，持有激勵(lì)分配權(quán)，負(fù)責(zé)任務(wù)“分包”工作，有責(zé)任落實(shí)自上而下的策略和指令，并將一系列具體工作交由基層體育社會(huì)組織進(jìn)行實(shí)施；基層體育社會(huì)組織作為執(zhí)行方，承擔(dān)任務(wù)“抓包”責(zé)任，在消化和吸收各項(xiàng)任務(wù)要求后負(fù)責(zé)落實(shí)具體項(xiàng)目的開展。

在互動(dòng)關(guān)系框架中，政府和基層體育社會(huì)組織作為2個(gè)相互關(guān)聯(lián)、相輔相成的互動(dòng)主體，既有密切的聯(lián)系和配合，又有各自不同的職責(zé)和邊界，互為補(bǔ)充、互相促進(jìn)，共同塑造政府與基層體育社會(huì)組織互動(dòng)、互利、互惠的發(fā)展格局。政府的體育決策和意圖既來源于基層體育社會(huì)組織對(duì)群眾體育需求的反饋，又要依托基層體育社會(huì)組織加以落實(shí)；基層體育社會(huì)組織既要得到政府的相關(guān)政策支持，又要在政府指導(dǎo)下開展相關(guān)活動(dòng)?！翱刂茩?quán)”理論的3個(gè)權(quán)力維度是分析不同層級(jí)政府間權(quán)力制衡的基本依據(jù)，更是探討政府與基層體育社會(huì)組織互動(dòng)關(guān)系的重要著力點(diǎn)。

1.1 目標(biāo)設(shè)定權(quán)：科層權(quán)威關(guān)系的核心維度

有學(xué)者［18］認(rèn)為，發(fā)達(dá)的國(guó)家建構(gòu)和強(qiáng)大的政府官僚體系是一個(gè)治理良好社會(huì)的基本保障。我國(guó)治理經(jīng)驗(yàn)豐富、歷史久遠(yuǎn)，其具有的連續(xù)性、包容性和貫徹性特征的官僚政治形態(tài)持續(xù)上千年，突出表現(xiàn)在最高權(quán)威所具備的系統(tǒng)全面的頂層設(shè)計(jì)和強(qiáng)大可控的執(zhí)行能力。在體育領(lǐng)域中，中央政府或國(guó)家體育行政部門作為委托方，根據(jù)國(guó)家體育發(fā)展的宏觀戰(zhàn)略布局，適時(shí)頒布一系列政策法規(guī)，按照體育發(fā)展總體規(guī)劃，為中間政府“發(fā)包”設(shè)定目標(biāo)任務(wù)。目標(biāo)設(shè)定的過程可由委托方單方面制定，以自上而下的方式推行，也可由委托方與管理方協(xié)商產(chǎn)生。例如，黨的十八屆三中全會(huì)提出，“激發(fā)社會(huì)組織活力，正確處理政府和社會(huì)關(guān)系，加快實(shí)施政社分開，推進(jìn)社會(huì)組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用”［19］，舉國(guó)上下圍繞該目標(biāo)迅速響應(yīng)。2015年，中共中央、國(guó)務(wù)院制定了《行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤總體方案》，提出加快轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤，促進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)規(guī)范發(fā)展；同年，《中國(guó)足球改革發(fā)展總體方案》出臺(tái)，要求按照政社分開的原則調(diào)整、組建中國(guó)足球協(xié)會(huì)。部分省市也相繼發(fā)布政策，規(guī)范體育社會(huì)組織的發(fā)展。在接受“發(fā)包”過程中，各省市區(qū)縣分別制定配套的體育社會(huì)組織改革方案，一系列自上而下推動(dòng)體育社會(huì)組織發(fā)展的政策陸續(xù)出臺(tái)，體現(xiàn)了下級(jí)政府圍繞上級(jí)政府設(shè)定的目標(biāo)而采取配合行動(dòng)的內(nèi)在邏輯。

1.2 檢查驗(yàn)收權(quán)：完成契約條款的中間環(huán)節(jié)

在目標(biāo)設(shè)定權(quán)的基礎(chǔ)上，檢查驗(yàn)收是對(duì)目標(biāo)完成情況的考核。檢查驗(yàn)收權(quán)附屬于目標(biāo)設(shè)定權(quán)，委托方在設(shè)定目標(biāo)“發(fā)包”后，可自行行使檢查驗(yàn)收權(quán)，也可將這一控制權(quán)以命令或默許的方式下放至管理方即中間政府部門，以確保下級(jí)政府或組織完成契約條款。中間政府在得到中央政府“發(fā)包”的同時(shí)，須結(jié)合地方實(shí)際制定與之相匹配的實(shí)施方案，即將其目標(biāo)任務(wù)“打包”，便于向下級(jí)政府“分包”。例如，《體育發(fā)展“十三五”規(guī)劃》《全民健身計(jì)劃（2016—2020年）》等均從國(guó)家層面提出了加快政府職能轉(zhuǎn)變、推動(dòng)體育社會(huì)組織改革的根本指向。其中，管辦分離是體育社會(huì)組織改革的核心。2015年，加快推進(jìn)體育行業(yè)協(xié)會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤被列入規(guī)劃，國(guó)家單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)的脫鉤改革和實(shí)體化建設(shè)取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。自中國(guó)足球協(xié)會(huì)、中國(guó)籃球協(xié)會(huì)等實(shí)現(xiàn)脫鉤后，截至2019年6月，國(guó)家體育總局主管的89家協(xié)會(huì)中已脫鉤21家，擬脫鉤68家［20］，基本達(dá)到上級(jí)要求。高層項(xiàng)目協(xié)會(huì)的社會(huì)化、專業(yè)化建設(shè)帶動(dòng)了地方體育行政部門改革，推動(dòng)了基層體育社會(huì)組織發(fā)展，有利于作為代理方和執(zhí)行方的基層政府和基層體育社會(huì)組織在中間政府的檢查驗(yàn)收中順利過關(guān)。實(shí)踐表明，從實(shí)際出發(fā)逐步消除體育社會(huì)組織發(fā)展中管辦不分的現(xiàn)實(shí)問題，既解決了政社合一的弊端，又完成了上級(jí)“發(fā)包”的目標(biāo)，還充實(shí)了“分包”的內(nèi)容，明確了檢查驗(yàn)收的任務(wù)。

1.3 激勵(lì)分配權(quán)：實(shí)現(xiàn)績(jī)效考核的特定手段

激勵(lì)分配權(quán)是管理方或代理方對(duì)作為下屬的執(zhí)行方所進(jìn)行的激勵(lì)設(shè)置以及考核、獎(jiǎng)勵(lì)或懲罰的權(quán)力，也包括契約執(zhí)行中的組織實(shí)施、資源配置等控制權(quán)［21］。作為中間政府的管理方和作為基層政府的代理方，為確保完成任務(wù)、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，往往會(huì)在“打包”和“分包”工作完成后，對(duì)基層體育社會(huì)組織“抓包”的效果進(jìn)行評(píng)估并予以獎(jiǎng)懲。中間政府可行使對(duì)基層政府的激勵(lì)分配，基層政府再將由中間政府“打包”而來的目標(biāo)任務(wù)“分包”給基層體育社會(huì)組織，并鼓勵(lì)其積極“抓包”。通過探索建立評(píng)價(jià)制度、構(gòu)建評(píng)估體系，政府對(duì)基層體育社會(huì)組織“抓包”后的效果實(shí)施監(jiān)測(cè)，并將考核結(jié)果作為獎(jiǎng)懲的依據(jù)。廣東省惠州市惠城區(qū)政府于2018年制定了《惠城區(qū)體育社會(huì)組織扶持辦法（暫行）》，對(duì)基層體育社會(huì)組織設(shè)置了最高10萬元的獎(jiǎng)金［22］。反之，針對(duì)運(yùn)作不規(guī)范、未按規(guī)定參加年檢的基層體育社會(huì)組織，有關(guān)政府部門也實(shí)施了嚴(yán)厲的制裁。2016年，四川省政府對(duì)四川省部分青少年游泳俱樂部等基層體育社會(huì)組織進(jìn)行了行政處罰并暫停其活動(dòng)［23］。正確運(yùn)用激勵(lì)分配權(quán)有助于促進(jìn)基層體育社會(huì)組織提升自律能力和行事效率，更好地圍繞政府確定的目標(biāo)和要求，規(guī)范開展各類體育活動(dòng)。

2 建設(shè)性沖突：政府與基層體育社會(huì)組織互動(dòng)關(guān)系的困境

基層體育社會(huì)組織的勃興對(duì)于承接和分擔(dān)政府職能具有重要促進(jìn)作用，其中出現(xiàn)的矛盾形成一種建設(shè)性的沖突關(guān)系，其是現(xiàn)有組織形式與創(chuàng)新型制度形式在社會(huì)發(fā)展過程中逐漸產(chǎn)生的，二者密切的互動(dòng)關(guān)系形成了體育發(fā)展的重要推進(jìn)力。

2.1 體制性痼疾：高依附性“面相”的長(zhǎng)期存在

一統(tǒng)體制與有效治理之間的矛盾，本質(zhì)上是如何處理好“統(tǒng)”“分”關(guān)系。前者趨于權(quán)力集中、資源向上聚斂，而后者要求更多的靈活性和自由裁量權(quán)［24］。從“控制權(quán)”理論的角度審視，中央政府擁有的目標(biāo)設(shè)定權(quán)可隨時(shí)圍繞目標(biāo)“一插到底”進(jìn)行任務(wù)分配［25］，通過層層等級(jí)機(jī)構(gòu)傳達(dá)信息和指令，采取“運(yùn)動(dòng)型動(dòng)員”的方式，對(duì)基層體育社會(huì)組織實(shí)施運(yùn)動(dòng)式治理。制度的集中化程度越高，行政鏈條越發(fā)漫長(zhǎng)松弛，留給下層組織的機(jī)動(dòng)余地越?。?6］，且會(huì)導(dǎo)致治權(quán)的獨(dú)占性和片面性［27］，有學(xué)者也將此稱作“汲取性制度”［28］?，F(xiàn)階段我國(guó)基層體育社會(huì)組織功能阻滯的重要原因之一，就在于對(duì)體育行政部門的過度依賴，呈現(xiàn)弱主體性特征，實(shí)為同構(gòu)、虛化以及“兩塊牌子、一套人馬”的運(yùn)行體制。在政社關(guān)系合一或尚未完全剝離的背景下，政府部門掌握組織發(fā)展的核心資源?；鶎芋w育社會(huì)組織勢(shì)單力薄，難以有效發(fā)揮自身力量予以應(yīng)對(duì)，發(fā)展空間受到限制，且大多數(shù)組織由民間體育參與者、愛好者自發(fā)聚集而成，“草根性”、民間性等基本性質(zhì)決定了其發(fā)展存在局限，不得不依附于強(qiáng)大的政府部門。政社不分、管辦一體、權(quán)責(zé)不清等體制慣性削弱了基層體育社會(huì)組織的本質(zhì)屬性和應(yīng)有活力，引發(fā)了組織內(nèi)生動(dòng)力不足、主體意識(shí)不強(qiáng)、生存空間狹小等弊病。有學(xué)者［29］梳理了“草根”體育組織對(duì)政府的依附式發(fā)展行為，提出“主動(dòng)依附、被動(dòng)依附和依附無門”等3種類型，指出組織對(duì)政府的長(zhǎng)期依附將引發(fā)發(fā)展惰性，不利于其自治能力的提升。

2.2 機(jī)制性弊端：強(qiáng)行政化“面孔”的持續(xù)展露

在目標(biāo)設(shè)定后，對(duì)目標(biāo)完成的情況進(jìn)行檢查驗(yàn)收是運(yùn)用“控制權(quán)”的重要機(jī)制。檢查驗(yàn)收大多是作為管理方的中間政府的權(quán)力，主要通過行政化的檢驗(yàn)手段和監(jiān)督機(jī)制實(shí)施“權(quán)威管理”，將任務(wù)“打包”給基層體育社會(huì)組織，確保其實(shí)現(xiàn)中央政府的治理目標(biāo)。自2014年國(guó)務(wù)院實(shí)施簡(jiǎn)政放權(quán)，取消商業(yè)性和群眾性體育賽事審批后，各類體育賽事快速發(fā)展，不斷滿足群眾多樣化、個(gè)性化的健身需求，其中，馬拉松賽事的空前活躍就是典型案例。2018年，中國(guó)境內(nèi)舉辦800人以上馬拉松及相關(guān)賽事的數(shù)量較之2017年增加了近500場(chǎng)；全國(guó)馬拉松及相關(guān)賽事參賽人次達(dá)到583萬，新增跑者120 101人［30］。其中，基層馬拉松賽事呈“井噴式”發(fā)展態(tài)勢(shì)，各類跑團(tuán)先后成立。2016年，全國(guó)范圍內(nèi)的跑團(tuán)數(shù)量已超過12萬個(gè)，常年參與跑團(tuán)活動(dòng)的總?cè)舜纬^1 000萬，國(guó)內(nèi)最大的跑團(tuán)組織“跑吧”擁有注冊(cè)會(huì)員50多萬人，各地“跑吧”分部達(dá)到120多個(gè)［31］。調(diào)查結(jié)果顯示，跑團(tuán)作為具有代表性的基層體育社會(huì)組織，在急劇發(fā)展過程中存在法律法規(guī)不完善、內(nèi)部機(jī)制不健全、缺乏穩(wěn)定的社會(huì)資源、政府部門引導(dǎo)和扶持不力等問題，從而引發(fā)了一系列社會(huì)問題。為此，各級(jí)地方政府利用行政手段，實(shí)施跑團(tuán)分級(jí)管理機(jī)制，監(jiān)測(cè)跑團(tuán)運(yùn)行狀態(tài)，完善審批制度，對(duì)各類跑團(tuán)的發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行檢查驗(yàn)收，及時(shí)解決出現(xiàn)的問題，減少負(fù)面影響。同時(shí)，政府部門敦促各級(jí)田徑協(xié)會(huì)履行監(jiān)督職能，出臺(tái)基層跑團(tuán)的行為準(zhǔn)則和指導(dǎo)意見，加大對(duì)跑團(tuán)的監(jiān)管力度。應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，政府強(qiáng)行政化的監(jiān)督機(jī)制適應(yīng)了我國(guó)體育發(fā)展實(shí)情，現(xiàn)階段對(duì)民間性、自發(fā)性和“草根性”的基層體育社會(huì)組織具有一定扶持作用。但治理過程中過分強(qiáng)化行政手段，可能會(huì)出現(xiàn)政府“絕對(duì)話語”導(dǎo)致社會(huì)“集體失語”的局面，過多“標(biāo)準(zhǔn)化”的檢查驗(yàn)收也會(huì)削弱基層體育社會(huì)組織自身發(fā)展特點(diǎn)，導(dǎo)致組織的成長(zhǎng)環(huán)境不斷遭受行政干擾，在無形中加劇基層體育社會(huì)組織獨(dú)立性和自律性缺失的局面。

2.3 政策性障礙：低自由度“面容”的廣泛顯現(xiàn)

處于“層層發(fā)包”下游的基層政府和末端的基層體育社會(huì)組織，其工作重心在于“分包”和“抓包”，即完成上級(jí)下達(dá)的任務(wù)，以實(shí)現(xiàn)考核目標(biāo)，保證“所上交的物品”貨真價(jià)實(shí)、未打折扣，確保順利通過委托方和管理方的抽查。此類以結(jié)果為導(dǎo)向的“層級(jí)式加壓”和“跟風(fēng)加碼”方式制約了基層體育社會(huì)組織的特色發(fā)展和個(gè)性成長(zhǎng)，有違其自主性和自由性特點(diǎn)。一方面，規(guī)模龐大的基層政府和基層體育社會(huì)組織面對(duì)上級(jí)政府的政策性安排或行政化指令，大多只能被動(dòng)接受或“循規(guī)蹈矩地按章辦事”，甚至建立依附聯(lián)盟，產(chǎn)生合謀行為，以“提升”對(duì)高層決策的應(yīng)對(duì)能力。民政部門對(duì)基層體育社會(huì)組織的年檢考核，一直套用社會(huì)組織的通用模版，沒有結(jié)合體育的實(shí)際、反映體育的特點(diǎn)。體育治理中“以上率下”“自上而下”的治理風(fēng)格和“上傳下達(dá)”“上行下效”的行事之道也催生了基層體育社會(huì)組織在激勵(lì)分配中的惰性［32］。另一方面，上級(jí)政府對(duì)基層政府和基層體育社會(huì)組織缺乏政策引導(dǎo)、政策激勵(lì)和政策約束，導(dǎo)致二者缺乏發(fā)展自由度，且基層體育社會(huì)組織還受到“雙重管理”體制的禁錮，一些基層體育社會(huì)組織本身就處于“無經(jīng)費(fèi)、無場(chǎng)地、無人員”的“三無”境地，基本無法保證正?；顒?dòng)的開展，難以自主行事、自求生存、自行發(fā)展。發(fā)達(dá)國(guó)家為促進(jìn)基層體育俱樂部發(fā)展，制定了經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼和稅收減免等政策，而我國(guó)卻缺乏此類辦法。

3 政府與基層體育社會(huì)組織有效互動(dòng)的創(chuàng)新策略

黨的十九屆四中全會(huì)做出了“堅(jiān)持和完善共建、共治、共享的社會(huì)治理制度”“構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局”的重要戰(zhàn)略決策，作為中國(guó)特色社會(huì)主義制度建設(shè)的重要內(nèi)容。處理好政府與基層體育社會(huì)組織的關(guān)系是新時(shí)代體育改革發(fā)展的內(nèi)在訴求，也是建設(shè)現(xiàn)代社會(huì)組織體制、完善社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的外在要求。厘清各級(jí)政府的權(quán)責(zé)邊界，積極培育和扶持基層體育社會(huì)組織，營(yíng)造政府與基層體育社會(huì)組織互動(dòng)、互助、互依的良好關(guān)系，有助于推進(jìn)體育社會(huì)組織向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型，構(gòu)建“小政府、強(qiáng)社團(tuán)、大社會(huì)”的全民健身格局，增強(qiáng)群眾參與體育活動(dòng)的獲得感、滿足感和幸福感。

3.1 突破高依附性瓶頸：從“運(yùn)動(dòng)型動(dòng)員”到“分權(quán)化治理”

處理好集權(quán)和分權(quán)的關(guān)系是提升國(guó)家治理效能的重要內(nèi)容，也是促進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的必要條件。體育社會(huì)組織建設(shè)應(yīng)著眼于改變中央政府“全面干預(yù)”“大包大攬”的治理邏輯，優(yōu)化行政“發(fā)包”的治理模式，改革嚴(yán)格管控、政治動(dòng)員等運(yùn)動(dòng)式治理機(jī)制［33］，解構(gòu)“單中心”結(jié)構(gòu)，打造“解制型政府”［34］，通過釋放政府能量，提高政府行動(dòng)水平，致力于為政府松綁（deregulate the government）［35］。同時(shí)，向中間和基層政府輸出決策、規(guī)劃、激勵(lì)、監(jiān)督等權(quán)力，最大限度地為基層體育社會(huì)組織增權(quán)賦能，探尋高層政府從行政管控到簡(jiǎn)政放權(quán)的治理新路徑。

（1）推進(jìn)管辦分離、政社分開。政府與基層體育社會(huì)組織互動(dòng)關(guān)系框架中，政府主體分為3級(jí)，每一級(jí)都應(yīng)有明晰的定位和功能。在新的“統(tǒng)分結(jié)構(gòu)”中，應(yīng)推動(dòng)政府與體育社會(huì)組織實(shí)現(xiàn)“脫鉤”，把握好“介入”和“退出”的邊界，避免“一放了之”“一脫了之”。加大體育行政部門簡(jiǎn)政放權(quán)力度，進(jìn)一步優(yōu)化“放管服”改革，妥善運(yùn)用3種權(quán)力，促進(jìn)政府由“高控制”向“高支持”轉(zhuǎn)變，將權(quán)力盡可能地向下延伸，下放給致力于回應(yīng)群眾需求的基層政府和基層體育社會(huì)組織，把政府“端菜”變?yōu)槿罕姟包c(diǎn)菜”［36］。加快政府職能轉(zhuǎn)變，處理好“管”與“辦”的關(guān)系，從“運(yùn)動(dòng)員”和“裁判員”一肩挑變?yōu)楫?dāng)好“裁判員”、做好“服務(wù)者”，把政府“不該管”“管不好”的事情盡可能交給體育社會(huì)組織［37］，運(yùn)用政策激勵(lì)和制度保障，全方位激活基層體育社會(huì)組織的內(nèi)生動(dòng)力，發(fā)揮其推動(dòng)體育發(fā)展的積極作用。

（2）完善支持基層體育社會(huì)組織發(fā)展的政策法規(guī)。中央政府在推進(jìn)體育行政體制改革過程中，要針對(duì)基層體育社會(huì)組織發(fā)展中出現(xiàn)的或可能產(chǎn)生的問題，加大立法興規(guī)的力度。中間政府和基層政府也應(yīng)根據(jù)自身職責(zé)范圍出臺(tái)配套政策。例如，目前我國(guó)缺乏基層體育社會(huì)組織的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼和減稅制度，而德國(guó)政府減免體育俱樂部稅收，支付20%左右的預(yù)算開支供俱樂部自由分配，并將德國(guó)職業(yè)足球聯(lián)賽3%的營(yíng)業(yè)額轉(zhuǎn)讓給基層體育社會(huì)組織，鼓勵(lì)其自主開展各類活動(dòng)［38］。英國(guó)俱樂部領(lǐng)袖計(jì)劃（SECL）為俱樂部創(chuàng)辦者提供必要的經(jīng)費(fèi)支持，社區(qū)業(yè)余體育俱樂部計(jì)劃（CASC）在稅收方面對(duì)俱樂部實(shí)施優(yōu)惠，截至2014年底，有超過6 200個(gè)社區(qū)體育俱樂部享受了此類政策［39］。這些扶持政策大幅提升了基層體育社會(huì)組織的發(fā)展能力，值得我國(guó)學(xué)習(xí)借鑒。

（3）提高政府向基層體育社會(huì)組織購(gòu)買公共體育服務(wù)的效率。積極推動(dòng)基層體育社會(huì)組織承接公共體育服務(wù)，協(xié)助政府實(shí)現(xiàn)體育發(fā)展目標(biāo)。政府向社會(huì)購(gòu)買公共體育服務(wù)是發(fā)達(dá)國(guó)家的通行做法。2002年，日本財(cái)政預(yù)算中有14.75億日元用于購(gòu)買體育俱樂部服務(wù)，其中5.11億日元用于扶植“廣域體育俱樂部”，6.11億日元用于扶植“綜合型區(qū)域體育俱樂部”。在財(cái)政資金支持下，基層體育俱樂部面向大眾提供體育服務(wù)［40］。2010年，英國(guó)中央政府在體育和娛樂方面的花費(fèi)約為21億英鎊，地方政府每年在體育和休閑領(lǐng)域的花費(fèi)約為19億英鎊，其中相當(dāng)一部分是通過政府與體育社會(huì)組織簽訂公共服務(wù)購(gòu)買契約實(shí)現(xiàn)的［41］。我國(guó)已開始借鑒這一經(jīng)驗(yàn)，探索政府購(gòu)買體育社會(huì)組織服務(wù)的基本做法。從2012年起，上海市依托體育總會(huì)招投標(biāo)和效益評(píng)估，購(gòu)買體育社會(huì)組織公共服務(wù)的資金已突破1億元［42］。

3.2 革除強(qiáng)行政化流弊：從“權(quán)威管理”到“調(diào)適性協(xié)商”

基層體育社會(huì)組織在我國(guó)區(qū)域間、城鄉(xiāng)間、人群間和項(xiàng)目間呈不均衡發(fā)展態(tài)勢(shì)，面對(duì)不同的省情、市情、區(qū)情和縣情，作為省市區(qū)縣一級(jí)的中間政府，掌握著比中央政府更直接、更即時(shí)的信息和數(shù)據(jù)，能夠更加精準(zhǔn)地結(jié)合實(shí)際，制定可行性高、針對(duì)性強(qiáng)的檢查和驗(yàn)收方案，并將任務(wù)“打包”給下級(jí)政府和基層體育社會(huì)組織。有學(xué)者［43］將中間政府參與的“承上啟下”的治理方式稱為“調(diào)適性治理”或“分級(jí)制試驗(yàn)”，具體的治理工具和治理策略需由中間政府進(jìn)行探索，推動(dòng)形成聯(lián)結(jié)頂層政府、基層政府和基層社會(huì)組織的治理紐帶。

（1）中間政府積極承擔(dān)“管理方”的責(zé)權(quán)。利用好中央政府的委托授權(quán)，建立匯集地方特色、展現(xiàn)地方優(yōu)勢(shì)、彰顯地方個(gè)性的基層體育社會(huì)組織治理方式。改變行政化、層級(jí)式的檢驗(yàn)手段和管理方法，通過談判、對(duì)話、協(xié)商、契約等形式，加強(qiáng)有利于實(shí)現(xiàn)中間政府和基層政府、基層社會(huì)組織合作的倫理建設(shè)和制度建構(gòu)［44］，充分調(diào)動(dòng)政府治理的積極性和能動(dòng)性，提升地方政府與基層體育社會(huì)組織“調(diào)適性合作”的能力，發(fā)揮共同形塑的作用［45］，動(dòng)員和鼓勵(lì)社會(huì)力量有序參與基層體育社會(huì)組織治理。

（2）借助第三方力量?jī)?yōu)化基層體育社會(huì)組織治理路徑。在政府分類指導(dǎo)、重點(diǎn)培育、明確職能、明晰責(zé)任的基礎(chǔ)上，發(fā)揮社會(huì)機(jī)構(gòu)、同業(yè)組織的監(jiān)督作用，利用線上和線下2種渠道，建立基層體育社會(huì)組織與政府間的互信關(guān)系?？蓪⑸鐣?huì)責(zé)任國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)（ISO 26000）引入基層體育社會(huì)組織治理，圍繞組織管理、人權(quán)、勞工實(shí)踐、環(huán)境、公平運(yùn)營(yíng)實(shí)踐、消費(fèi)者問題、社區(qū)參與和發(fā)展等領(lǐng)域開展治理行動(dòng)［46］，淡化單一行政化管理手段對(duì)基層體育社會(huì)組織發(fā)展產(chǎn)生的不利影響。

（3）進(jìn)一步簡(jiǎn)化基層體育社會(huì)組織登記程序。遵照基層社會(huì)組織發(fā)展的特點(diǎn)和規(guī)律，尊重結(jié)社者意愿，為基層體育社會(huì)組織提供簡(jiǎn)便、高效的登記注冊(cè)方式，并適時(shí)探索直接登記制度，將冗雜的行政審查化繁為簡(jiǎn)。例如，中國(guó)足球協(xié)會(huì)出臺(tái)了《關(guān)于加快壯大地方會(huì)員協(xié)會(huì)開展“突破計(jì)劃”的實(shí)施方案》，旨在推動(dòng)44家地方會(huì)員協(xié)會(huì)發(fā)展［47］，要求省市區(qū)縣等中間政府應(yīng)結(jié)合各地具體情況，為基層足球協(xié)會(huì)登記、注冊(cè)提供有力保障，促進(jìn)協(xié)會(huì)合法化，并以此夯實(shí)地方足球運(yùn)動(dòng)發(fā)展的根基。

3.3 破解低自由度難題：從“層層加碼”到“鼓勁撐腰”

自古以來，我國(guó)地方社會(huì)與王朝政權(quán)的聯(lián)系依賴基層政府的建置［48］，妥善處理基層政府和基層社會(huì)組織的關(guān)系是基層治理的首要環(huán)節(jié)［49］。由于基層政府以完成上級(jí)政府下達(dá)的任務(wù)為主要目標(biāo)，卻又面臨激勵(lì)和分配權(quán)較低的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，因而在上級(jí)政府的縱向壓力和“政治錦標(biāo)賽”［50］中難免出現(xiàn)“加碼”行為，增加“分包”的內(nèi)容，不得不以此留下較好的印象。一旦壓力過大，則可能滋生基層政府造假、作秀、走過場(chǎng)甚至與基層體育社會(huì)組織合謀等各種扭曲行為?；鶎诱腔鶎芋w育社會(huì)組織開展活動(dòng)的重要推動(dòng)力，提升其行事的獨(dú)立性和自主性至關(guān)重要。

（1）發(fā)揮基層政府在基層體育社會(huì)組織治理中的主體作用。通過采取常規(guī)動(dòng)員、嵌入式動(dòng)員和儀式化動(dòng)員等方式［51］，推動(dòng)體育治理重心向基層下移，統(tǒng)籌推進(jìn)基層政權(quán)建設(shè)和基層群眾自治，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道體育治理與城鄉(xiāng)、社區(qū)體育治理有效銜接。引導(dǎo)基層政府與基層體育社會(huì)組織建立由“行政吸納社會(huì)”向“行政吸納服務(wù)”轉(zhuǎn)變的新型關(guān)系［52］，構(gòu)建簡(jiǎn)約、高效的基層體育社會(huì)組織管理體制。通過上級(jí)政府的政策扶持，提高基層政府的決策自由度和激勵(lì)分配權(quán)，以及其在基層體育社會(huì)組織發(fā)展中的履職能力和行政效能。英國(guó)推進(jìn)社會(huì)體育管理體制的做法值得借鑒，英格蘭體育理事會(huì)資助了49個(gè)地方體育合作組織（county sports partnerships），這些組織成為該理事會(huì)在各地區(qū)的代理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和整合地方政府、學(xué)校、非政府組織、企業(yè)等多方力量，有效促進(jìn)了英國(guó)社會(huì)體育發(fā)展［53］。

（2）增強(qiáng)基層政府在推動(dòng)基層體育社會(huì)組織發(fā)展中的自主性和主動(dòng)性。提升基層政府的行事能力和行政威望，提高群眾和基層體育社會(huì)組織對(duì)基層政府的認(rèn)可度和信任度，實(shí)現(xiàn)“保持良好的社會(huì)秩序、提供優(yōu)良的社會(huì)服務(wù)和形成有效的治理格局”三重基層社會(huì)治理境界［54］。推廣“自治×法治×德治”三治融合的基層治理實(shí)踐［55］。采取獎(jiǎng)優(yōu)罰劣的激勵(lì)手段，在政策、資金、場(chǎng)地等方面激勵(lì)表現(xiàn)佳、口碑好、影響大的基層體育社會(huì)組織，扭轉(zhuǎn)基層政府在推動(dòng)基層體育社會(huì)組織發(fā)展中的被動(dòng)應(yīng)對(duì)、拖延怠慢等局面。

（3）以增強(qiáng)文化凝聚力提升基層政府治理能力。切實(shí)解決基層政府執(zhí)行力軟散、效能較低等問題，結(jié)合區(qū)域特征和民族風(fēng)格，融入地方文化特色，以群眾體育“六個(gè)身邊”工程的實(shí)施，帶動(dòng)基層體育社會(huì)組織發(fā)展。充分發(fā)揮文化強(qiáng)大的引領(lǐng)和支撐作用，打造群眾喜聞樂見的體育文化，“以體育人、以文化人”，賦予基層社會(huì)組織更充分的“情境合法性”［56］。加強(qiáng)基層“體育+旅游+休閑+養(yǎng)生”等多要素融合，開展綜合性文化體育活動(dòng)，打造基層社會(huì)組織綜合體。利用互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，運(yùn)用微信、微博等新興自媒體手段，為基層體育社會(huì)組織發(fā)展?fàn)I造良好的輿論環(huán)境和文化氛圍。

3.4 形成上下合力：從“向上交差”到“協(xié)同聯(lián)動(dòng)”

在依附性高、行政化強(qiáng)、自由度低的“狹小”生存空間內(nèi)，滿足上級(jí)檢查、達(dá)到考核要求的“完成任務(wù)邏輯”助長(zhǎng)了基層體育社會(huì)組織的不良發(fā)展方式，導(dǎo)致其可能與基層政府建立一定程度的聯(lián)盟，通過變通和靈活執(zhí)行的手段完成自上而下的任務(wù)攤派或“軟性”指標(biāo)，并采取“合謀行為”（collusion），心照不宣地應(yīng)對(duì)上級(jí)政府的檢查和考核［57］。這種以“交差”為導(dǎo)向的行動(dòng)邏輯削弱了基層體育社會(huì)組織的發(fā)展?jié)摿?，必須在?shí)踐中多管齊下地予以糾正，并著力提升其與政府部門的聯(lián)動(dòng)能力。

（1）大力激發(fā)基層體育社會(huì)組織活力。打造樞紐型基層體育社會(huì)組織，加快村落體育社會(huì)組織發(fā)展，重視“草根”體育社團(tuán)的互動(dòng)和聚集作用。構(gòu)建政府主動(dòng)調(diào)適、基層體育社會(huì)組織采取策略性行動(dòng)的政社合作關(guān)系，擴(kuò)大基層體育俱樂部、體育協(xié)會(huì)、體育社團(tuán)的會(huì)員滲透率。鼓勵(lì)基層體育社會(huì)組織敢于和善于“抓包”，積極回應(yīng)基層政府的“分包”，承接公共體育服務(wù)，向社會(huì)提供更加豐富的體育資源。提升基層體育社會(huì)組織從業(yè)者的職業(yè)素養(yǎng)和忠誠(chéng)度，增加呼吁行為、減少退出意向［58］，利用人工智能、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算，將“敏捷治理”理念［59］引入基層體育社會(huì)組織建設(shè)，實(shí)現(xiàn)組織治理創(chuàng)新。

（2）構(gòu)建以基層體育社會(huì)組織為載體的協(xié)同治理體制。發(fā)揮黨建引領(lǐng)組織的作用，理順政府、社會(huì)和基層體育社會(huì)組織的關(guān)系，形成三者間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制?；鶎芋w育社會(huì)組織應(yīng)突出公益性、服務(wù)性和基礎(chǔ)性特征，提高獨(dú)立決策、自我管理、自主行事能力，以公開組織章程、發(fā)布自律公約為手段，完善內(nèi)控體系，整合各類資源，堅(jiān)持信息披露，制訂內(nèi)部獎(jiǎng)懲方案。積極參與社會(huì)組織協(xié)同治理體制建設(shè)，與政府和社會(huì)的他治密切配合，形成多元主體同頻共振的互治格局。

（3）加強(qiáng)政策保障和制度建設(shè)。健全基層體育社會(huì)組織的相關(guān)法律法規(guī)，引導(dǎo)政策下傾、優(yōu)化制度設(shè)計(jì)。強(qiáng)化法治思維、運(yùn)用法治手段，突出依法治體的關(guān)鍵作用，積極為實(shí)現(xiàn)政府與基層體育社會(huì)組織的良好互動(dòng)建章立制。發(fā)揮“制度聚合”（clustering of institutions）［60］的優(yōu)勢(shì)，科學(xué)整合制度體系，推動(dòng)各項(xiàng)政策落實(shí)、落地、落細(xì)。加快政策合法化進(jìn)程，不斷為構(gòu)建政府與基層體育社會(huì)組織的和諧互動(dòng)關(guān)系提供全過程、全方位的制度保障。

4 結(jié)束語

綜觀政府與基層體育社會(huì)組織間的頻繁互動(dòng)，反復(fù)搖擺于“收緊管死”和“放松偏離”之間，缺少對(duì)政社任何一方的理解，這種窘迫狀態(tài)都不足以被完整描述和全面認(rèn)知。在政府與基層體育社會(huì)組織的互動(dòng)研究中，“控制權(quán)”理論為解讀政府各層級(jí)間或有意設(shè)計(jì)或被迫形成的“收放變化”及其對(duì)基層體育社會(huì)組織產(chǎn)生的影響提供了新的著眼點(diǎn)，促使政社關(guān)系的研究從僅停留在問題的堆砌和描述階段，向闡明這些問題背后的原因以及深層邏輯更進(jìn)了一步。厘清各級(jí)政府與基層體育社會(huì)組織的互動(dòng)關(guān)系，避免在政社互動(dòng)中陷入泥淖，即回應(yīng)了如何提升基層體育社會(huì)組織治理能力的重大現(xiàn)實(shí)問題，為激發(fā)體育社會(huì)組織改革活力，促進(jìn)新時(shí)代群眾體育發(fā)展，加速體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)進(jìn)程奠定了基石。

作者貢獻(xiàn)聲明：

楊遠(yuǎn)波：確定論文框架和思路，撰寫、修改論文；

陳叢刊：設(shè)計(jì)論文框架，收集數(shù)據(jù)資料，撰寫、修改論文。