以協商參與培育社會信任：福清核電公眾溝通的案例分析1)

(中國核動力研究設計院,四川 成都 610213)

早期的風險溝通模式是風險信息源通過傳播渠道發(fā)到接收者的一種單向溝通模式，后期認識到影響公眾風險認知因素復雜多樣，由專家向公眾傳播信息演化為雙向溝通，更注重風險各方的互動和對話。深度參與、協商治理作為一種創(chuàng)新的風險溝通方式被德、法、日等多國采納并用以提升和改進公共決策。以《中華人民共和國核安全法》的頒布實施為標志，我國的涉核重大科技項目中，協商參與作為一種核能公共溝通的策略，也日益在許多核電項目建設過程中得到探索。

福清核電在建設的初期和中后期，根據位于僑鄉(xiāng)的特殊地緣環(huán)境，針對不同情境的要求，分類使用核電科普宣傳與協商溝通參與等不同方法，直面回應各個利益方的關切，取得了較為顯著的成效。

1 福清核電站概況

福清核電站廠址所在地為福建福清市三山鎮(zhèn)前薛村，由于其建設周期長，筆者將其大致分為前期(2008年開工至2011初期運營)和中后期(2012年至今)。政府和核電企業(yè)在其中擔當決策者和風險專家的角色，并于前期開展了一系列詳盡而扎實的溝通工作，但由于當地民眾對于整個過程是間接獲知，加上核電站“鄰避效應”，離核電廠址越近(尤其是10 km以內)的居民越擔心安全風險，效果不盡如人意。此外，福清市是知名僑鄉(xiāng)，居民出國闖蕩歷史悠久，福清人以敢闖敢拼、宗族意識強而聞名海內外，這樣的群體相較于安土重遷的內陸省份，有更強的主體意識。

2 福清核電建設初期的公眾溝通

在福清核電的建設初期，風險溝通的主體是政府各級相關部門，對象分別選取廠址10 km以內的三山鎮(zhèn)居民以及10 km以外的福清市居民。

福建能源供應緊張，核電廠得以落地福清，離不開各級政府的長期推動。而福清核電企業(yè)在早期則致力于向政府各級工作人員和廠址附近村民代表傳達“核電興市”信息。密集的宣傳溝通工作集中在開工前兩年。尤其對于核電廠址所在地三山鎮(zhèn)，做到了挨家挨戶入戶宣傳，確保信息傳播的達成,如表1所示。

表1 福清核電早期公眾溝通工作Table 1 Early public communication work of Fuging nuclear power plant

由表1可見，早在2006年，核電安全和效益方面的宣傳工作已經開展，核電企業(yè)和政府更是充分利用福建省內已有平穩(wěn)運行秦山核電站，組織了較大規(guī)模的代表團到當地與基層政府、村民面對面溝通。開工之前，政府專門成立了核電工作小組，抽調各級骨干近百余人，細分征地、征海、宣傳、安保各小組以保障核電建設。福清核電開工之際，云集了36家主流媒體，盛況空前。但正面的宣傳無法消弭居民的疑慮。開工不久，前薛村村民集聚核電廠址附近抗議。2011年，受福島核事故影響，部分村民對核電安全疑慮再度升溫，聚集封堵了核電職工上下班的必經之路兩天。福清市政府及時應對，成立專題協調會機制，根據實際情況協調居民與企業(yè)意見，一會一議并形成紀要。不難看出，前期10 km以內的艱難溝通，是依靠政府協商互動才得以捋順民意保障工程進展。與其對比鮮明的是，10 km以外的公眾溝通顯然取得了低成本、高效益的良好效果：福清市居民，對于核電職工甚至表現出了不同程度的歡迎。有房的居民更樂意將房子租給核電職工、做生意的商販瞄準了核電職工消費市場，甚至推出了針對核電職工的優(yōu)惠措施。細究成因，其一，與廠址相對距離較遠，市民安全感較高；其二，針對教師、市民等知識水平較高的群體，講座、商業(yè)中心展廳活動效果顯著。其三，僑鄉(xiāng)群體思維活躍，接觸到整體素質良好的核電職工后，敏感意識到了商機。

3 福清核電建設中后期的協商參與和互動溝通

基于前期經驗，尤其是10 km以內居民的質疑，決策者敏感地意識到以教導、宣傳為導向的溝通效果不佳。這階段的溝通主要由核電企業(yè)負責，企業(yè)加強了與10 km以內群體的協商互動。本階段爭議在沿海養(yǎng)殖戶的利益需求,企業(yè)依靠政府積極協商解決。10 km以外，以核電科普宣傳為主的互動成效顯著，2019年參與核電企業(yè)主辦的“魅力之光”演講比賽的大、中學生超10萬人。

(1)10 km以內，企業(yè)讓利毗鄰海域養(yǎng)殖戶

目前我國核電都沿海而建，沿海灘涂養(yǎng)殖戶補償是一個共性問題?！陡＝ㄊ『Ｓ蚴褂醚a償方法》對于項目征用的海域灘涂，補償區(qū)域只界定其使用范圍，從實踐而言不夠妥當。海水流動性強，因項目建設產生的聲波、水質等會波及周邊海域。這也給福清核電與附近養(yǎng)殖戶溝通帶來了困難。再者養(yǎng)殖水產本身有大小年，欠收歸因困難。核電廠址附近很多村民養(yǎng)殖紫菜，開工之后每隔兩三年，就有養(yǎng)殖戶反饋紫菜因為核電建廠減產。政府組織了第三方研究機構出具減產成因報告，同時核電提交環(huán)評監(jiān)測，結論是紫菜減產與核電站生產活動無因果關系。但本著國企責任感，核電站陸續(xù)兩次在紫菜減產年另撥資金(約200萬～300萬)作為對周邊養(yǎng)殖戶的額外補助。

(2)改善風險感知，擴大社會信任

風險感知是公眾依據直覺主觀判斷評估各種可能帶來危險的事物，主要受情感等非理性因素制約。假設技術風險為常量，公眾所感知到的風險確是圍繞常量波動的變量。對于技術壁壘較高的核電行業(yè)，擴大社會信任，拉近與公眾的心理距離頗有成效。10 km以內，企業(yè)采取了主動付出、提升感性印象策略。例如廠址所在前薛村曾出現自來水短缺，核電企業(yè)積極協助，從工地免費為村民引入水源；修繕核電廠區(qū)道路時將附近部分村莊道路一并修繕。諸如此舉，切實解決當地居民生活問題。10 km以外，采取了“立足福清、深耕福建、輻射全國”的科普宣傳工作思路，建立了2 800 m2的科普展覽中心。先后開展七屆“魅力之光”核電科普知識競賽暨夏令營、五屆科普開放周、家屬開放日等專項活動；長期與福清市各級學校合作，助力貧困學子、優(yōu)秀學子。這些舉措無聲地將核電企業(yè)形象一點點融入當地居民生活，緩慢獲取社會信任。

4 福清核電風險溝通策略提升建議

(1)建立長效風險溝通機制，構建利益共同體

從鄰近居民和養(yǎng)殖戶的反饋看，從宣傳說服走向協商治理，真正改進利益補償機制，構建利益共同體，方為解決之道。尤其相對陸地，海域補償有其復雜多樣性，盡管已經采取積極措施，2009—2015年，福清核電與其毗鄰海域養(yǎng)殖戶薛某等村民開展了數年的爭議協商，最后訴諸法律。

2016年8月，國務院等發(fā)布的《關于國有控股混合所有制企業(yè)開展員工持股試點的意見》(國資發(fā)改革〔2016〕133號)，意在深化國企混有制改革，明確了企業(yè)員工持股的合法性。據此，適當考慮將核電站征地、海域一次性補償轉為以村、鎮(zhèn)為單位的核電股份，轉“補”改“股”，是協商治理機制的發(fā)展方向。

福清政府也積極尋求征地補償的長效機制，2009年開始，將被征地農民納入社會養(yǎng)老保障體系。

(2)細化公眾群體，有針對性采取不同溝通策略

核電風險溝通，必須以風險信息終端接受者“公眾”為中心。就宏觀群體而言，早在明清時期，福清人開始大批出海闖蕩，海外艱難求生的經歷也塑造了福清人的文化性格。一方面，敢闖敢拼、勇于接受新事物；另一方面，抱團取暖，宗族意識強烈。面對這樣的群體，核電前期的風險溝通就尤為重要，獲取信任、構建利益共同體是有效途徑。就微觀村落而論，10 km以內村民文化程度較低、對于核電不安全感也更高，保障居民利益，提高安全感就是重心；10 km以外，福清市民安全感更高，也更能理性看待核電風險和收益，聯合媒體的科普宣傳活動就有成效。

(3)打好“核電職工”這一形象名片，潤物無聲樹立企業(yè)良好形象

核電工程體量較大、工期較長，參與核電廠建設的職工人數過萬。在開工之前與開工幾年后，筆者分別走訪了廠址附近的村民、福清市居民、商販。這三類人員在開工前都對附近建核電站持反對態(tài)度。在開工幾年后，由于與核電職工各類接觸，都由“堅決反對”變?yōu)椤氨容^放心”。這期間的轉變，不是由單向宣傳完成的，而是居民在跟具體的核電人接觸過程中，潛移默化完成的。