法治是區(qū)塊鏈企業(yè)最好的營商環(huán)境

鄧建鵬

針對區(qū)塊鏈領(lǐng)域存在的風(fēng)險(xiǎn)及其對監(jiān)管的挑戰(zhàn)，應(yīng)從法治角度給予規(guī)范和治理，讓法治成為提升區(qū)塊鏈技術(shù)競爭力的基石，為區(qū)塊鏈企業(yè)打造好的營商環(huán)境。

中共中央政治局于2019年10月24日就區(qū)塊鏈技術(shù)發(fā)展現(xiàn)狀和趨勢進(jìn)行第十八次集體學(xué)習(xí)。習(xí)近平總書記在主持學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，區(qū)塊鏈技術(shù)的集成應(yīng)用在新的技術(shù)革新和產(chǎn)業(yè)變革中起著重要作用，要把區(qū)塊鏈作為核心技術(shù)自主創(chuàng)新的重要突破口。這次集體學(xué)習(xí)為我國區(qū)塊鏈行業(yè)發(fā)展指明了重要發(fā)展方向。區(qū)塊鏈技術(shù)對我國有著重要戰(zhàn)略意義，同時(shí)也存在一些風(fēng)險(xiǎn)，需要大力規(guī)范發(fā)展，為中國區(qū)塊鏈技術(shù)競爭力的提升打造扎實(shí)的基礎(chǔ)。

一、區(qū)塊鏈對監(jiān)管的新挑戰(zhàn)

首先，區(qū)塊鏈“氣態(tài)化”趨勢挑戰(zhàn)了監(jiān)管能力。借鑒學(xué)者的形象分類，傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)具有“固態(tài)形式”，比如看得見、摸得著的銀行大樓，以此向客戶展示雄厚實(shí)力和信用。創(chuàng)新型科技支撐下的金融業(yè)則多具有“液態(tài)化”特征，比如支付移動化，貨幣數(shù)字化和電子化，均依賴“液態(tài)”般的數(shù)據(jù)或信息在網(wǎng)絡(luò)中高速流動。基于區(qū)塊鏈技術(shù)的金融產(chǎn)品或數(shù)字資產(chǎn)可以點(diǎn)對點(diǎn)發(fā)送，打破了國界限制，像空氣一般四處流動。

傳統(tǒng)的金融業(yè)務(wù)，在中心化機(jī)制下的賬戶均有明確國界。監(jiān)管機(jī)構(gòu)基于銀行賬戶模式筑起“堤壩”，在可控制范圍內(nèi)監(jiān)管金融業(yè)。區(qū)塊鏈技術(shù)支撐下的多數(shù)金融產(chǎn)品或服務(wù)則是基于通證（Token）模式，可經(jīng)由任意生成的區(qū)塊鏈公鑰地址，點(diǎn)對點(diǎn)直接支付或發(fā)送數(shù)字資產(chǎn)，同步完成清算與結(jié)算。因此，這種資金的流通與轉(zhuǎn)移不再需要傳統(tǒng)賬戶，突破了國家疆界和固有金融監(jiān)管方式。

其次，“氣態(tài)化”金融業(yè)態(tài)對傳統(tǒng)監(jiān)管者固有的監(jiān)管思維和方法提出巨大挑戰(zhàn)。比如，某個(gè)境外區(qū)塊鏈項(xiàng)目發(fā)起人以ICO方式向中國公民融資，或者境外虛擬貨幣平臺向中國公民提供交易服務(wù)而未提供任何用戶識別（KYC）及反洗錢措施，中國政府對此類境外業(yè)務(wù)的監(jiān)管與規(guī)范存在障礙。境外執(zhí)法涉及外交上的協(xié)調(diào)和司法上的引渡等問題，成本巨大。“氣態(tài)化”的區(qū)塊鏈產(chǎn)業(yè)存在金融風(fēng)險(xiǎn)跨境傳導(dǎo)趨勢，如何克服這些困境，目前全球尚無統(tǒng)一的答案。

再次，這種顛覆式創(chuàng)新沖擊了既有規(guī)則和市場秩序。一些新興區(qū)塊鏈企業(yè)通過創(chuàng)新，打破了某些領(lǐng)域龍頭企業(yè)的優(yōu)勢地位和已有競爭格局。近四五年來，在區(qū)塊鏈領(lǐng)域迅速崛起了一批技術(shù)新貴與匯集雄厚資本的新勢力，正在改變?nèi)藗儗ω泿拧①Y產(chǎn)形態(tài)或投融資方式等的固有認(rèn)識。在行業(yè)發(fā)展過程中，舊秩序正在被突破，而新規(guī)則尚未產(chǎn)生。因此，行業(yè)內(nèi)部競爭往往非?；靵y，沒有規(guī)則，甚至出現(xiàn)沒有底線的競爭。

當(dāng)前，區(qū)塊鏈技術(shù)的進(jìn)一步成熟應(yīng)用，加劇了該領(lǐng)域的國際競爭與挑戰(zhàn)。2019年6月，美國互聯(lián)網(wǎng)巨頭Facebook的關(guān)聯(lián)公司Calibra發(fā)布Libra（天秤幣）項(xiàng)目白皮書，正式公布基于區(qū)塊鏈技術(shù)的穩(wěn)定幣Libra計(jì)劃。業(yè)界預(yù)測，2020年全球?qū)⒖赡苷讲饺搿胺€(wěn)定幣元年”。作為未來的超主權(quán)貨幣，Libra可能直接替代一些國家的法定貨幣，未來甚至影響大國貨幣政策和金融穩(wěn)定，因此引起包括中國央行在內(nèi)諸多國家金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的警覺。

最后，區(qū)塊鏈行業(yè)的快速分化組合，與法制特殊性之間存在著永恒矛盾。區(qū)塊鏈行業(yè)發(fā)展變化非?？?，而法制因自身的固化，則經(jīng)常滯后于時(shí)代發(fā)展。立法機(jī)構(gòu)要制訂一部法律或法規(guī)，從提議到草案成型，再到最后正式通過和生效，往往需要漫長時(shí)間。如果立法機(jī)構(gòu)現(xiàn)在對區(qū)塊鏈某一領(lǐng)域制定立法計(jì)劃，等到通過相應(yīng)法律法規(guī)后，很可能預(yù)定規(guī)范的對象已經(jīng)不存在了?？傊?，區(qū)塊鏈變動不居與法制固化的矛盾將長期存在。因此，立法者與監(jiān)管者如何在區(qū)塊鏈時(shí)代應(yīng)付自如，著實(shí)需要大智慧。

二、區(qū)塊鏈監(jiān)管的法治進(jìn)路

針對區(qū)塊鏈領(lǐng)域存在的風(fēng)險(xiǎn)及其對監(jiān)管的挑戰(zhàn)，應(yīng)從法治角度給予規(guī)范和治理，讓法治成為提升區(qū)塊鏈技術(shù)競爭力的基石，為區(qū)塊鏈企業(yè)打造好的營商環(huán)境。正如中共十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》所指，“依法治國是堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障，是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。”法治是國家治理體系和治理能力的基礎(chǔ)。將區(qū)塊鏈創(chuàng)新發(fā)展納入依法治理的軌道，通過法治提升區(qū)塊鏈產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新與競爭力，也是黨領(lǐng)導(dǎo)人民實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化的具體體現(xiàn)之一。

對此，首先應(yīng)摒棄政策高度波動與運(yùn)動式執(zhí)法，監(jiān)管者通過法制路徑，為區(qū)塊鏈行業(yè)發(fā)展打造良好的營商環(huán)境。在2019年3月5日，《2019年國務(wù)院政府工作報(bào)告》強(qiáng)調(diào)要處理好政府與市場的關(guān)系，要大力推進(jìn)改革開放，加快建立統(tǒng)一開放競爭有序的現(xiàn)代市場體系，放寬市場準(zhǔn)入，加強(qiáng)公正監(jiān)管，打造法治化、國際化、便利化的營商環(huán)境。以2019年10月24日中央政治局會議精神為引導(dǎo)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)和執(zhí)法部門應(yīng)注重從法治維度對區(qū)塊鏈產(chǎn)業(yè)給予規(guī)范和治理，為其發(fā)展打造良好的營商環(huán)境。

為此，應(yīng)推行監(jiān)管的法治化。近年一些監(jiān)管方式或政策的出臺，易受一些極端風(fēng)險(xiǎn)事件的沖擊或影響。具體而言，金融市場發(fā)生的一些極端事件對規(guī)則制定者造成沖擊和壓力，直接加大了一些國家政策、行政性規(guī)范性文件以及部門規(guī)章內(nèi)容的波動性，使部分規(guī)章或政策的內(nèi)容缺乏前后一致性甚至前后矛盾，導(dǎo)致部分從業(yè)者、消費(fèi)者和投資者無所適從。這增加經(jīng)營成本，影響技術(shù)競爭力的提升。

推動區(qū)塊鏈行業(yè)的正常發(fā)展，應(yīng)依靠好的監(jiān)管機(jī)制，而不是依賴偶然機(jī)會、多變的臨時(shí)政策或者長官意志行事。為此，監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要對區(qū)塊鏈行業(yè)及未來發(fā)展進(jìn)行預(yù)判，以此為基礎(chǔ)，搭建基本的監(jiān)管框架和行業(yè)長遠(yuǎn)指南，以免一旦出現(xiàn)極端風(fēng)險(xiǎn)事件，即出臺清理整頓政策，直接關(guān)?；蛳拗颇骋恍袠I(yè)經(jīng)營的粗暴做法。

只有好的監(jiān)管政策與監(jiān)管方式，才能構(gòu)建起優(yōu)良的市場體系和競爭環(huán)境。通過法治規(guī)范監(jiān)管機(jī)構(gòu)和市場的邊界，尊重區(qū)塊鏈技術(shù)的發(fā)展規(guī)律，在法治框架內(nèi)調(diào)整市場從業(yè)主體的利益關(guān)系。作為新興行業(yè)，區(qū)塊鏈一些細(xì)分領(lǐng)域多無規(guī)則可循，監(jiān)管者應(yīng)嚴(yán)格在法律事先規(guī)定的范圍內(nèi)設(shè)定負(fù)面清單，控制政府在市場準(zhǔn)入中的決定權(quán)。市場從業(yè)主體參照此負(fù)面清單，明確自身創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的空間。

法治的內(nèi)涵包括良法與善治。良法要求法律規(guī)范的穩(wěn)定性，讓市場參與主體對行業(yè)有確定預(yù)期。區(qū)塊鏈技術(shù)創(chuàng)新乃是面向未來的探索，往往沒有太多的先例可資遵循。在這個(gè)全球激烈競爭的技術(shù)領(lǐng)域，監(jiān)管機(jī)構(gòu)不應(yīng)超越固有法律規(guī)則，設(shè)立模糊的負(fù)面清單，給市場參與者造成不必要的政策與法規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，讓市場主體動輒得咎。超越法律設(shè)定負(fù)面清單，將影響我國區(qū)塊鏈企業(yè)的技術(shù)競爭力。監(jiān)管部門依法平等保護(hù)各類市場從業(yè)主體的財(cái)產(chǎn)權(quán)利和人身權(quán)利，有利于增強(qiáng)從業(yè)主體的財(cái)產(chǎn)安全感，進(jìn)而提升其創(chuàng)新積極性，本質(zhì)上也就是激活生產(chǎn)力。

在2019年10月24日中共中央政治局的學(xué)習(xí)會議上，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要強(qiáng)化基礎(chǔ)研究，提升原始創(chuàng)新能力，努力讓我國在區(qū)塊鏈這個(gè)新興領(lǐng)域走在理論最前沿，占據(jù)創(chuàng)新制高點(diǎn)，取得產(chǎn)業(yè)新優(yōu)勢。這明確點(diǎn)出了當(dāng)前國內(nèi)區(qū)塊鏈發(fā)展的重要問題。據(jù)零壹財(cái)經(jīng)統(tǒng)計(jì)，2019年1月到10月，共計(jì)21個(gè)國家和地區(qū)申請了區(qū)塊鏈專利，專利申請數(shù)合計(jì)達(dá)4765條。其中，中美兩國的區(qū)塊鏈專利申請合計(jì)就超過90%，而中國的是美國的2倍。但是，從區(qū)塊鏈主流的基礎(chǔ)共識算法，到跨鏈、側(cè)鏈等拓展技術(shù)，以及開放性金融（Decentralized Finance）等區(qū)塊鏈金融新業(yè)態(tài)，當(dāng)下基本由國外機(jī)構(gòu)主導(dǎo)。簡言之，中國在區(qū)塊鏈核心基礎(chǔ)設(shè)施和底層技術(shù)研發(fā)方面缺乏自己的話語權(quán)。因此，在風(fēng)險(xiǎn)可控前提下，我國當(dāng)下迫切需要制度驅(qū)動、包容和鼓勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新，為區(qū)塊鏈企業(yè)打造最好的營商環(huán)境。反之，若以維護(hù)金融市場安全的名義，簡單粗暴地對待市場主體，容易形成“剪不斷理還亂”的結(jié)局，這是需要監(jiān)管者與市場主體謹(jǐn)慎對待的重大問題。

其次，應(yīng)注重科學(xué)立法、高質(zhì)量立法在區(qū)塊鏈監(jiān)管與治理中的引領(lǐng)和推動作用。正如黨的十九屆四中全會強(qiáng)調(diào)，“堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法、依法立法，……，以良法保障善治。”已制定的法律法規(guī)應(yīng)體現(xiàn)市場主體的合理訴求和行業(yè)穩(wěn)健發(fā)展的趨勢，這是實(shí)現(xiàn)善治的前提。科學(xué)立法，應(yīng)尊重區(qū)塊鏈行業(yè)的市場發(fā)展客觀規(guī)律。民主立法，應(yīng)保證廣大區(qū)塊鏈領(lǐng)域市場主體充分有序參與，使立法準(zhǔn)確反映市場各方利益需求，順乎民意，方能合乎區(qū)塊鏈的未來趨勢。立法要結(jié)合當(dāng)前區(qū)塊鏈國際趨勢，回應(yīng)中國市場訴求。立法機(jī)構(gòu)在制定涉及區(qū)塊鏈行業(yè)的法規(guī)政策時(shí)，應(yīng)積極聽取市場主體意見，健全法定程序，將公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評估、合法性審查及集體討論決定作為重大行政決策的法定程序。還要為市場主體設(shè)置政策適應(yīng)調(diào)整期，這樣才能釋放市場積極性，最終維護(hù)好市場主體的利益。

區(qū)塊鏈行業(yè)需要監(jiān)管者基于對未來技術(shù)發(fā)展的長遠(yuǎn)判定，進(jìn)行謹(jǐn)慎頂層設(shè)計(jì)，并推動民意與立法相結(jié)合。在監(jiān)管者制定出臺各類規(guī)范性文件和政策前，可以先行指導(dǎo)和推動行業(yè)自律組織自己創(chuàng)生內(nèi)部治理規(guī)則，經(jīng)由市場反復(fù)檢驗(yàn)和試錯(cuò)，使新興行業(yè)規(guī)則發(fā)展成熟起來。監(jiān)管者在推動規(guī)范性文件、部門規(guī)章或政策出臺之時(shí)，應(yīng)充分吸收市場主體參與正式規(guī)則制定，避免長官意志成為法規(guī)與政策的主導(dǎo)，以削減未來的執(zhí)法障礙。

涉及區(qū)塊鏈監(jiān)管與治理的法規(guī)或行政規(guī)范性文件，其制定過程及其內(nèi)容應(yīng)同法治理念吻合。尤其針對新興事物，在上位法具體規(guī)定未出臺之前，部門規(guī)章甚至某些行政規(guī)范性文件可能會先“落地”，起到先行引領(lǐng)作用。此時(shí)，監(jiān)管者更應(yīng)確保立法的法治化，保障行政規(guī)范性文件的制定及監(jiān)管審查的合法性。

最后，應(yīng)確保監(jiān)管過程與執(zhí)法的法治化。監(jiān)管者或執(zhí)法者嚴(yán)格推行法治精神，做到監(jiān)管法治化，增強(qiáng)從業(yè)主體的行業(yè)發(fā)展確定性和市場可預(yù)期性。這種確定性和可預(yù)期性的實(shí)質(zhì)，即以法治精神，嚴(yán)格保障每一區(qū)塊鏈相關(guān)企業(yè)和從業(yè)者的財(cái)產(chǎn)安全、交易安全、人身安全及與此相關(guān)的各種權(quán)利。市場主體只有在可確定、可預(yù)期的狀態(tài)下，才能穩(wěn)步地長期規(guī)劃投資、推進(jìn)研發(fā)、安排生產(chǎn)和拓展市場。監(jiān)管法治化意味著已制訂的法律法規(guī)要得到普遍地、穩(wěn)定地和嚴(yán)格地執(zhí)行，減少從業(yè)者的投機(jī)心態(tài)與僥幸心理。法規(guī)未得到執(zhí)行，必將削弱法制的權(quán)威，進(jìn)而影響區(qū)塊鏈行業(yè)正常發(fā)展。建立健全與提升區(qū)塊鏈競爭力相匹配的法律治理體系，在法治的框架下處理區(qū)塊鏈領(lǐng)域的違法違規(guī)行為，維護(hù)良好的營商環(huán)境，提升中國區(qū)塊鏈企業(yè)的技術(shù)水平，進(jìn)而提升整個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)活力與競爭力。

總之，法治才能打造區(qū)塊鏈企業(yè)最好的營商環(huán)境。設(shè)立良法，推行善治，才能持續(xù)激發(fā)區(qū)塊鏈企業(yè)的生產(chǎn)力。

（作者為中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授）

責(zé)任編輯：李盟盟