王家壩開閘背后：流域治理的跨省尷尬

7月23日，安徽阜陽濛洼蓄洪區(qū)進洪后水位上漲，許多樹木下半部分都被淹沒。攝影/本刊記者 霍思伊

從王家壩閘口旁的碼頭乘坐沖鋒舟前往濛洼蓄洪區(qū)內的各個“孤島”，遠一些的需要20分鐘，近處的不到10分鐘。一路上可以看到，水在緩退，但水位仍然很高，水面上偶有露出的半截樹枝、墓碑頂部，以及幾乎沒頂?shù)氖卟舜笈铩?/p>

在已經(jīng)啟用了近70年的行蓄洪區(qū)，每當洪水來時，部分低洼地區(qū)的居民會撤退到兩種安全場所。一種叫“莊臺”，一種是保莊圩。當?shù)厝诵蜗蟮卣f：“保莊圩像一個正放著的碗，人住在碗底里;莊臺則是倒扣的碗，人住在碗底上?！碑敽樗畞砼R時，莊臺就成了一個個孤島。沖鋒舟運送著物資，每日要在王家壩鎮(zhèn)和“孤島”間往返數(shù)次。

7月20日8時32分，王家壩閘開閘放水，向濛洼蓄洪區(qū)分洪。這是2007年以來這個“千里淮河第一閘”的首次開閘。王家壩從開閘到關閘，中間隔了3天零4個半小時。這三天中，有2017人被連夜撤離，濛洼蓄洪區(qū)共蓄洪3.75億立方米，是其總庫容的一半。分洪后，淮河上中游干流洪峰水位降低了0.20～0.40米。

水利部淮河水利委員會（以下簡稱“淮委”）在綜合考慮降雨、水位、流量和洪量等因素后，對2020年淮河洪水的初步結論是“流域性較大洪水（約10年一遇）”。實際上，與歷史上幾次淮河大洪水比較，今年安徽的防洪壓力本來不應該有這么大。

王家壩水位為何漲得這么快？

水利部淮河水利委員會二級巡視員徐英三經(jīng)歷過1991年、2003年和2007年的淮河大洪水。他判斷，今年的洪水總量不大，排在這幾個年份之后;但洪峰高，王家壩最高水位比歷年都高，突出特點是雨來得急，水漲得快。“太快了，超過預報和大部分專家的預期。”他說。

王家壩所在的安徽省阜陽市阜南縣縣長李云川還記得，就在開閘前一天晚上，安徽省領導在和阜南縣調度中心視頻連線時，當時的評估還是：王家壩水位將于20日漲至28.90～29.00米。但僅僅幾小時后，水位就超過了保證水位29.3米。

王家壩水文站站長時學光觀察到，從19日晚上8點開始，王家壩的水位就以每小時6厘米的速度急速上漲。從7月17日22時48分達到警戒水位，到7月20日凌晨2時左右超過保證水位，中間只有51個小時。而在2007年，淮河水位從超警到超保一共用了136小時。2007年的淮河洪水是僅次于1954年的全流域性大洪水，洪水量級超過了1991年和2003年。

7月20日8時32分，當王家壩開閘時，水位已達29.75米，超過保證水位0.45米?！?9.75米是什么概念，閘頂?shù)母叱淌?9.76米，確實發(fā)揮到了極限，再不開閘洪水就會翻閘?！?國家防總安徽工作組組長、水利部副部長魏山忠在接受媒體采訪時這樣強調。

由于水漲得太快，一切調度都從快從急，留出的窗口期非常短。“2007年洪水時，在撤離之前有12個小時準備，從撤離完到接到開閘命令之間，還有12個小時?！崩钤拼▽Α吨袊侣勚芸坊貞浾f。

但在7月19日晚7時許，李云川正在參加阜南縣的例行調度會，突然接到安徽省防汛抗旱指揮部的通知，要求濛洼蓄洪區(qū)內所有非安全人員要在次日凌晨3點之前全部撤離。此時，撤離時間只剩不到8小時。而在撤離完畢后，僅過了5小時就決定開閘。

淮河流域地理位置及水系

資料來源/公開資料。制圖/韓春燕

7月20日8時32分，淮河干流王家壩閘開閘泄洪。圖/人民視覺

徐英三分析說，今年淮河水情特殊，不同以往。形成淮河1號洪水的7月14日這輪降雨非常集中，主要在淮南山區(qū)，且強度非常大。而淮南支流源短流急，匯流速度非?？?，幾條支流一涌而下直奔干流，造成淮河干流和支流匯水疊加，水位快速上漲。

入汛以來，淮河流域共出現(xiàn)6次強降水過程，雨帶穩(wěn)定重疊于沿淮及以南地區(qū)，其中800毫米以上強降水覆蓋了正陽關以上淮河以南全部區(qū)域，為常年同期的2倍。降雨和洪水走向一致，不斷疊加洪水量級。

據(jù)徐英三介紹，在1954年、1991年、2003年和2007年四次淮河全流域大洪水中，主要特點都是淮河干流上游降雨強度大，來水多，南北支流雖然也同時來水，但以北部支流來水為主。淮北支流較長較緩，流經(jīng)平原面積大，因此匯水速度沒那么快。事實上，縱觀淮河水患歷史，由淮南支流來水主導一邊倒而造成的洪水，非常罕見。

由此可知，今年淮河流域洪水嚴重的重要原因之一，在于支流。

“淮河就像一個心臟，這些支流就是它的大動脈?！毙煊⑷@樣形容。在他看來，今年淮河洪水嚴重的獨特原因在于，動脈輸血過快過猛，以致于出了問題。

眼下，關閘并不意味著淮河汛情已經(jīng)穩(wěn)定下來。徐英三表示，淮河的中高水位還會持續(xù)較長時間，至少到8月中旬。如果未來幾周沒有新一輪降雨，正陽關以上水位會繼續(xù)緩退，正陽關以下則會有一個小的回彈。目前，淮河流域已經(jīng)出梅，不會再有系統(tǒng)性降雨，但下一階段需要警惕臺風帶來的暴雨，加劇尚未徹底趨緩的汛情。

憋屈的中游?

淮河兩岸支流眾多。淮南支流中，對中游安徽影響最大的是史河、灌河（統(tǒng)稱史灌河）和淠河，地處大別山麓。前兩條主要流經(jīng)河南，匯流后從濛洼東側河口進入淮河干流，淠河在安徽境內，來水直接進入正陽關。

在上一輪淮南強降水中，史灌河和淠河的水文站都在7小時內相繼出現(xiàn)洪峰水位。據(jù)淮委給《中國新聞周刊》提供的數(shù)據(jù)顯示，史灌河洪峰流量達到4610立方米/秒，是有資料記載以來第2位。淠河兩度發(fā)生超警戒水位洪水，最大流量4590立方米/秒。

7月20日凌晨，當濛洼居民半夜被緊急撤退的通告從睡夢中叫醒時，在西側的王家壩，淮河干流上游攜著河南南部山區(qū)的眾多支流來水滾滾而下，在東側，史灌河和淠河來水同時進入干流，對上游的濛洼形成頂托。簡言之，王家壩和濛洼所在地的阜南縣王家壩鎮(zhèn)“被包了餃子”。

對皖北而言，淮河上游支流來水，是他們每年防洪中最大的壓力。當?shù)匾晃徊辉妇呙墓賳T告訴《中國新聞周刊》，支流來水猛而急，不只是受到自然地形和天氣影響，還與上游河南省近年來的河道治理有關。

河南省水利廳原廳長王仕堯在2010年總結河南治淮經(jīng)驗時指出，河南淮河干流中小洪水通道基本打開，平原骨干排澇河道及重要支流也得到治理。

上述皖北官員指出，河南治河的方式，具體而言，就是截彎取直和退堤。

“比如像大洪河，在我們（安徽）這里是彎彎曲曲的，但在河南境內把很多彎曲處變成直流，所以水下得更快。退堤也就是拓寬河道，把水面擴大，通過的流量更大?！?/p>

大洪河是淮北主要支流，洪河口就在王家壩以上，因此對其有直接影響。一位曾參與大洪河河道治理項目會商的安徽省水利廳退休官員對《中國新聞周刊》透露，當時，安徽和河南討論得很激烈，安徽反對打開河道。因為大洪河支流拓寬后，原來只能過1800立方米/秒，現(xiàn)在可以達到4000立方米/秒，擴大一倍，流量幾乎相當于半個淮河干流，對安徽的壓力非常大。最終雙方達成了妥協(xié)，河南同意安徽實施臨淮崗洪水控制工程，安徽則同意大洪河的治理。

臨淮崗地處六安市霍邱縣和阜陽市潁上縣交界，被稱為淮河上的“三峽”，但并非水庫，而是洪水控制工程。主要作用是防100年一遇的大洪水，因此平時敞開泄水，大洪水來時才落閘，可以控制淮河干流正陽關以上全部洪水，保安徽的淮北大堤、蚌埠、淮南和沿淮煤礦，但也會對上游河南形成強烈頂托，不利其洪水下泄。

對跨行政區(qū)劃的流域治水而言，治理時常伴隨著博弈。

在安徽省水利科學研究院的一位治淮專家看來，不能說河南打開洪水通道令其下泄加快是有問題的，沒有哪個省希望洪水淹在自己那里。但關鍵在于，河南治理好河道后，安徽的治理沒有跟上，這既有客觀原因也有主觀原因。

受地形制約，淮河安徽段的河道治理難度遠大于河南。淮河水從上游河南進入中游安徽后，落差從174米驟降至16米，地勢陡然轉平，且沿淮湖泊、洼地眾多，河流水文條件復雜。由于歷史上黃河奪淮，下游的洪澤湖地勢還略高于淮河，淮河中游“兩頭翹中間洼”，下泄不暢，極易形成內澇。因此，淮河被稱為中國最難治理的河流之一，其難點正是在中游。

這位治淮專家對此說得很直白：“安徽攔不住河南，但江蘇能攔住安徽，安徽被堵在中間，受災最重?！卑不帐∷麖d規(guī)劃計劃處副處長藺鑫對《中國新聞周刊》強調，淮河上游來水快，中游泄洪不暢，下游洪水出路不足，是淮河迫切需要解決的根本問題。

前述安徽省水科院的專家進一步指出，與“十一五”期間相比，“十二五”“十三五”期間的治淮進展太慢。例如，2010年后，國務院確定的38項進一步治理淮河工程，大多沒有完成，進展非常緩慢。據(jù)知情人士透露，目前，淮河流域規(guī)劃已經(jīng)做好，河南、安徽和江蘇三個省也已經(jīng)就規(guī)劃達成一致，但一些項目還在等待上級批復。他還表示，目前，淮河上下游之間的統(tǒng)籌系統(tǒng)治理存在較大問題，一些工程還沒有實施，工程之間也不是完全配套。

淮委二級巡視員徐英三觀察到，從今年汛情看，淮河洪水迅猛與兩個新的情況有關：一是近年來淮河流域的中小河道疏浚治理，拓寬河道后，淮河山區(qū)支流洪水快速搶占河道，對淮河干流防洪造成了較大影響。二是沿淮低洼地建立了多個大中小排灌站，內河水外排進一步推高了外河水位。排灌站就是負責農田灌溉與排水的泵站，多建在鄰近河道的地方，在農田內澇時用電機或柴油機把田中的水抽到河道中去。

徐英三在一些縣城調研發(fā)現(xiàn)，一個稍大一點的排灌站排水量只有40～50立方米/秒，安徽沿淮數(shù)百個排灌站，排到干支流的流量幾乎相當于一個河流。

他建議，淮河治理應該以流域為單元進行綜合治理，既涉及上下游左右岸之間的統(tǒng)籌，也要處理好流量關系。防洪也必須遵循流域的概念，不能按照行政區(qū)劃進行，要繼續(xù)強化統(tǒng)一指揮與統(tǒng)一調度。

新中國成立以來，淮河流域的治理策略經(jīng)歷過幾次調整，也走過一些彎路，但總的思路一直沒有太大變化，仍主要遵循1950年淮河大水之后的治淮方針：蓄泄兼籌。在此方針下，一方面不斷疏浚河道，以擴大行洪通道;另一方面，利用湖泊洼地攔蓄干支流洪水，行蓄洪區(qū)的建設就起于這時。

但近年在實踐中，“以泄為主”成為各地治淮中更常見的選擇。無論干流支流，打開洪水通道，一直是治淮工程的重點。在國務院確定的淮河治理19項骨干工程中，多數(shù)是淮河干流上中游河道整治疏浚工程。1991年以來，淮河干流正陽關以上排洪通道由400米至500米拓寬到1500米至2000米。

7月25日，安徽六安市裕安區(qū)固鎮(zhèn)鎮(zhèn)，居民返回家中清理物品。圖/人民視覺

淮委原總工王玉太曾撰文指出，1991 年江淮大水后，中國科協(xié)組織專家組對淮河考察后一致認為，淮河干流河槽太小，應該擴大。當時的研究認為，擴大淮干河槽不僅有排洪效益，而且可以增益兩側的排澇功能。

這是當年的判斷。但前述安徽省水利廳退休官員認為，這種觀點在當下需要人們重新反思。他說，目前的一種主流治淮策略是，上中下游都盡快打開洪水通道，讓水快走，盡快入海。但在他看來，河道的斷面是幾千年來沖刷而成，不能輕易破壞，尤其是山區(qū)河道，一旦破壞，“水會像瘋了一樣往下流”。而且一旦上游的河流平衡被打破，下游也必須要調整，整個淮河流域的自然生態(tài)就可能遭到破壞。

“人和自然的對抗已經(jīng)到了一個極限，現(xiàn)在不是繼續(xù)對抗的問題，我們要想辦法怎么緩解?！彼f。

水進人卻無法退

邱家湖蓄洪區(qū)進洪后，徐英三看到，湖面上漂著一萬多只鴨子。鴨子后面跟了很多劃船的當?shù)厝耍恍┤俗プ▲喿雍缶蛶Щ丶?，場面很是混亂。人可以提前撤離，但鴨子不行。這些鴨子全部來自當?shù)氐囊粋€養(yǎng)殖大戶，他在這次洪水中損失慘重。

目前，淮河安徽段共有16處行蓄洪區(qū)。自王家壩開閘后，安徽先后啟用了濛洼、南潤段、上六坊堤、邱家湖、姜唐湖、下六坊堤、董峰湖和荊山湖等8個沿淮行蓄洪區(qū)。

官方數(shù)據(jù)顯示，截至2018年3月，安徽行蓄洪區(qū)總面積2813.4平方公里，耕地面積254.62萬畝，區(qū)內人口99.07萬人，面積、人口分別占全國行蓄洪區(qū)總數(shù)的9%、6%。

《中國新聞周刊》在沿淮行蓄洪區(qū)調研發(fā)現(xiàn)，當?shù)仄毡榉从?，隨著近年來行蓄洪區(qū)內農業(yè)結構的調整，進洪后的補償標準應該提高，補償范圍也要進一步擴大。

以濛洼蓄滯洪區(qū)為例，濛洼共有耕地20.8萬畝，過去秋季作物以玉米、水稻、大豆為主。2015年以來，由于傳統(tǒng)農作物收入越來越有限，種植面積從原來的19.5萬畝縮減到14萬畝。當?shù)亻_始大力發(fā)展適應性農業(yè)，以蓮藕、芡實為主的水生植物種植面積達到4萬畝左右，稻漁綜合種養(yǎng)面積達到2萬畝左右，低洼地養(yǎng)蝦和蟹，池塘養(yǎng)魚也開始普及。農民最會算賬，傳統(tǒng)農作物畝均產值1000元左右，純收益500元左右，而適應性農業(yè)畝均產值5000元以上，純收益3000元以上。

但依據(jù)2006年國家頒布的蓄滯洪區(qū)補償規(guī)定，農作物的補償按當?shù)刂饕r作物前三年同季農作物平均產值的50%～70%來確定補償標準，而且補償僅針對傳統(tǒng)農作物，養(yǎng)殖不在其中。這意味著，無論是養(yǎng)殖水生植物，還是養(yǎng)魚養(yǎng)蝦，都無法在進洪后獲得國家補償。

阜南縣縣長李云川就指出，與2007年淮河洪水時相比，今年的情況已經(jīng)大有不同。養(yǎng)殖大戶損失慘重，對這部分人群如何補償，需要及時出臺新的政策。

行蓄洪區(qū)內部對補償過低多有抱怨，但在前述安徽省水科院專家看來，淮河真正受災嚴重的并非這些畜滯洪區(qū)，而是地處洼地的圩區(qū)。在正陽關和蚌埠之間共有8個行蓄洪區(qū)和16個生產圩，對這16個生產圩而言，由于沒有“行蓄洪帽子”，常年被淹，澇災比洪災嚴重，卻得不到任何國家補償。行蓄洪區(qū)反而成了政策高地?！皻v次洪水中，安徽的行蓄洪區(qū)損失占不到1/3，每年的2/3損失是沒人管的?！彼f。

事實上，在行蓄洪區(qū)的建設中，補償問題只是表象，其根本矛盾在于：行蓄洪區(qū)既承載了行蓄洪功能，國家因此對其產業(yè)發(fā)展多有限制，但當?shù)鼐用袢砸l(fā)展生產，改善經(jīng)濟。

7月27日，安徽淮南張王村，村民外出采購食物后返村。7月20日，為保淮河安瀾，淮南市毛集實驗區(qū)董峰湖扒口泄洪。攝影/本刊記者 張婭子

由國務院發(fā)展研究中心與淮委聯(lián)合課題組撰寫的《淮河流域行蓄洪區(qū)管理政策研究》就明確指出，在運用頻率較高，如十年八年一淹，甚至三兩年一淹的行蓄洪區(qū)，要想很好地實現(xiàn)發(fā)展功能則可以說是一件極其困難甚至根本辦不到的事情。

記者在行蓄洪區(qū)調研時發(fā)現(xiàn)，由于國家對當?shù)禺a業(yè)發(fā)展的限制性要求，使當?shù)丶葻o法發(fā)展第二、三產業(yè)，也很難進化到現(xiàn)代化農業(yè)，蓮藕、芡實以及養(yǎng)殖魚蝦等“適應性農業(yè)”是當?shù)厝嗽谟邢蘅臻g內尋找到的一種自救之路。

人水爭地，不是水進人退，就是人進水退，這對矛盾無法調和。根本出路在于逐漸將人口遷出行蓄洪區(qū)。因此近年來，國家從上到下已經(jīng)推廣了數(shù)輪移民遷建政策。以安徽為例，2003年、2007年淮河大水后都進行了移民遷建。最新一輪從2018年開始，根據(jù)當年出臺的《安徽省淮河行蓄洪區(qū)安全建設規(guī)劃（2018—2025年）》，到2025年，行蓄洪區(qū)內總人口由101.27萬人減少至75.44萬人。

但在實踐中，基層安置移民的難度很大，主要是資金困難。上述《規(guī)劃》就指出，居民遷建補助標準為：中央補助3.3萬元/戶、省級補助2.32萬元/戶，算下來人均僅為1.61萬元，與群眾搬遷實際成本相比差距太大，遠低于易地扶貧搬遷（5.7萬元/人）和黃河灘區(qū)居民遷建（中央補助7萬元/戶）的補助標準。

可以預見，在很長一段時間內，“人水共處”都是一種無奈之下的唯一選擇。在這種背景下，如何找到新的破局之法，是下一段治淮的關鍵一環(huán)。